Projet de loi de finances pour 2021 : Cohésion des territoires - Logement et ville

III. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT »

Le programme 135 porte des crédits consacrés à des actions liées à la construction et l'habitat . La dépense de l'État consacrée à ces politiques pour les finances de l'État passe toutefois principalement par les dépenses fiscales, les fonds de concours et l'action d'opérateurs bénéficiant du produit de taxes affectées.

Les crédits budgétaires relevant du programme 135 sont de 528,4 millions d'euros en autorisations d'engagement , en hausse de 183,5 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2020 (+ 53,2 %) et de 528,4 millions d'euros également en crédits de paiement , en hausse de 181,9 millions d'euros (+ 52,5 %).

Évolution des crédits par action du programme 135

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2020	PLFR-4 ^18 ( * )	PLF 2021	Évolution PLF 2021 / LFI 2020 (volume)	Évolution PLF 2021 / LFI 2020 (%)	FDC et ADP attendus en 2021
01 - Construction locative et amélioration du parc	AE	17,0		19,0	+ 2,0	+ 11,8 %	452,0
	CP	14,0		19,0	+ 5,0	+ 35,7 %	452,0
02 - Soutien à l'accession à la propriété	AE	4,0		4,1	+ 0,1	+ 1,2 %	0,0
	CP	4,0		4,1	+ 0,1	+ 1,2 %	0,0
03 - Lutte contre l'habitat indigne	AE	15,5		15,5	0,0	0,0 %	0,0
	CP	20,5		19,2	- 1,3	- 6,2 %	0,0
04 - Réglementation, politique technique et qualité de la construction	AE	227,6		218,4	- 9,2	- 4,0 %	0,0
	CP	227,6		218,4	- 9,2	- 4,0 %	0,0
05 - Soutien	AE	21,7		26,1	+ 4,4	+ 20,3 %	0,0
	CP	21,9		25,2	+ 3,3	+ 15,2 %	0,0
07 - Urbanisme et aménagement	AE	59,1		245,3	+ 186,2	+ 315,1 %	0,0
	CP	58,5		242,5	+ 183,9	+ 314,3 %	0,0
Total programme 135	AE	344,9	335,9	528,4	+ 183,5	+ 53,2 %	452,0
	CP	346,5	327,4	528,4	+ 181,9	+ 52,5 %	452,0

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cette hausse est toutefois due dans son intégralité à des effets de périmètre , conduisant à intégrer dans les crédits de l'action 07 une dotation aux établissements publics fonciers (EPF), aux établissements publics fonciers d'aménagement (EPFA), aux agences des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique et enfin aux établissements publics fonciers locaux (EPFL), en compensation à la réduction du produit de taxe spéciale d'équipement (TSE) qui est actuellement affecté à ces établissements.

Cette dotation assure une compensation, d'une part, à hauteur de 131,1 millions d'euros , des effets de la disparition progressive de la taxe d'habitation sur la part de TSE assise sur la taxe d'habitation des résidences principales, et, d'autre part, à hauteur de 50 millions d'euros , des conséquences de la modification des paramètres d'évaluation de l'assiette foncière des établissements industriels sur la part de TSE adossée à la contribution foncière des entreprises (CFE) et à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFBP).

Les augmentations et diminutions de crédits affectant les actions menées, hors effet de périmètre, seront détaillées infra .

Les actions 04 et 07 rassemblent 87,2 % des crédits du programme.

L' action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » porte 41,3 % des crédits de paiement du programme 135, correspondant principalement aux crédits budgétaires destinés à l' Agence nationale de l'habitat (ANAH) pour la rénovation thermique des logements privés à hauteur de 170 millions d'euros, stables par rapport à 2020, et au contentieux de l'habitat (mise en oeuvre du droit au logement opposable ou DALO, recours de bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement, application des règlementations en vigueur dans le domaine de l'habitat) à hauteur de 36 millions d'euros.

L' action 07 « Urbanisme et aménagement » finance certaines actions en lien avec l'urbanisme et l'aménagement. Ses crédits supportent la quasi-totalité des hausses de crédit du programme, car les dotations budgétaires de compensation de la réforme de la taxe d'habitation sont imputées sur cette action. Ses crédits sont ainsi de 245 millions d'euros en autorisations d'engagement et 242,5 millions d'euros en crédits de paiement, contre 61,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 61,3 millions d'euros seulement dans le projet de loi de finances pour 2020.

S'agissant des autres actions, l' action 01 « Construction locative et amélioration du parc » porte en loi de finances initiale des crédits budgétaires destinés à la rénovation des cités minières et à l'accueil des gens du voyages mais accueille surtout, en exécution, des fonds de concours d'un montant estimé à 452 millions d'euros, reversés au fonds national des aides à la pierre (FNAP).

L' action 02 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend des commissions de gestion versées à la société de gestion des financements et de la garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFFAS), car cette politique passe par des dispositifs fiscaux et des crédits extra-budgétaires.

L' action 03 « Lutte contre l'habitat indigne » retrace certaines dépenses prises en charge directement par l'État, cette politique étant mise en oeuvre à titre principal par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH).

L' action 05 « Soutien » regroupe des crédits d'étude, de médiation, de communication, ainsi que des crédits liés aux applications informatiques et à la formation des personnels.

Enfin l' action 08 « Grand Paris » est toujours présente dans la maquette budgétaire, mais ne présente plus de crédits depuis plusieurs années en loi de finances initiale.

A. LE PLAN DE RELANCE MET L'ACCENT SUR LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE

Le plan de relance consacre 6,3 milliards d'euros d'autorisations d'engagement ^{19 ( * )} à la rénovation énergétique , dont 3,7 milliards d'euros pour les bâtiments publics, 2 milliards d'euros pour les logements privés, 0,5 milliard d'euros pour les logements sociaux (voir infra ), 0,1 milliard d'euros pour les très petites entreprises (TPE) et petites et moyennes entreprises (PME).

Ces autorisations d'engagement ont vocation à être consommées en 2021 et 2022, conformément à l'esprit du plan de relance.

1. La prime de transition énergétique (MaPrimeRénov), mieux ciblée que le CITE, a un coût comparable

L'enveloppe de 2 milliards d'euros, dont 915 millions d'euros de crédits de paiement en 2021, destinée à la rénovation énergétique des logements privés correspond à la prime de transition écologique « MaPrimeRénov » et à d'autres dispositifs gérés par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH).

Cet organisme est rattaché au programme 135 en tant qu'opérateur, mais il ne reçoit que des crédits de 170 millions d'euros dans le cadre de ce programme. La majeure partie de ses financements provient soit de ressources affectées (notamment le produit des ventes de quotas carbone à hauteur de 420 millions d'euros), soit de crédits budgétaires attribués à la prime de transition écologique par le programme 174 « Écologie, climat et après-mine » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables » et, à partir de 2021, par le programme 362 « Écologie » de la nouvelle mission « Plan de relance ».

L'augmentation des crédits est liée à l'élargissement des conditions d'accès à la prime , à laquelle auront désormais accès tous les ménages, même aisés, selon des conditions dépendant de leur niveau de revenu, ainsi que les bailleurs et les copropriétés. Le rapporteur spécial souligne l'intérêt d'en accorder également le bénéfice aux viagers : c'est en effet la qualité de résidence principale , et non le régime de propriété, qui devrait déterminer l'éligibilité à une prime favorisant la rénovation énergétique. L'ANAH a indiqué au rapporteur spécial que cet élargissement était à l'étude.

En outre, une aide à la maîtrise d'ouvrage est prévue, mais elle est limitée à 150 euros, montant qui paraît bien insuffisant alors que peu de ménages sont capables d'évaluer réellement les devis ou de contrôler la qualité des travaux conduits.

Malgré ces réserves, le rapporteur spécial apprécie le soutien ainsi apporté à la prime de transition énergétique , qui apporte un co-financement aux particuliers menant les travaux plus rapidement que le crédit d'impôt transition énergétique (CITE) en voie d'extinction, selon des modalités mieux centrées sur les travaux de rénovation énergétique les plus efficaces .

Il fait toutefois observer que l'accent mis par le Gouvernement sur les moyens financiers nouveaux mis à disposition de MaPrimeRénov constituent en fait un retour au volume financier consacré au CITE dans les années 2017-2018 .

Le montant consacré à cette prime devrait en effet être de l'ordre de 575 millions d'euros en 2020 ^{20 ( * )} et, en 2021, MaPrimeRénov disposerait de 740 millions d'euros sur le programme 174 et de 915 millions d'euros sur la mission « Plan de relance », soit 1 655 millions d'euros au total, à comparer avec le coût du CITE, qui était de l'ordre de 1,7 à 2 milliards d'euros.

Coût du CITE et crédits budgétaires de MaPrimeRénov

(en millions d'euros)

Source : calculs commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Les montants ainsi calculés sont sujets à des variations importantes en fonction de la demande, mais aussi des difficultés rencontrées pour la mise en oeuvre de la prime.

2. L'année 2020 a vu une nouvelle phase de régulation des crédits de la rénovation énergétique des logements privés

La période de confinement a considérablement ralenti le traitement des dossiers reçus depuis janvier. Selon les indications données au rapporteur spécial, le stock de dossiers en attente a été résorbé au cours de l'été, mais d'importants dysfonctionnements ont affecté ensuite le paiement des primes , affectant non seulement les ménages bénéficiaires, mais aussi les entreprises qui intègrent parfois le montant de la prime dans leur offre. Ces difficultés seraient résolues à la mi-novembre, ce qui laisse espérer un paiement plus rapide des primes dans les dernières semaines de l'année.

Or la demande a fortement augmenté en 2020 selon l'ANAH, qui a indiqué au rapporteur spécial avoir reçu 145 000 dossiers à la mi-novembre.

Le secteur a même connu une surchauffe temporaire à la fin du printemps, avec la multiplication d'offres pour l' isolation thermique par l'extérieur (ITE). La presse s'est fait l'écho d'opérations qui n'étaient pas réalisées dans les règles de l'art.

Le Gouvernement a alors mis un terme à cette surchauffe par un arrêté publié le 14 juillet ^{22 ( * )} , qui a réduit les montants forfaitaires de prime attribués pour les dépenses d'isolation des murs, en façade ou pignon, par l'extérieur, et limité à 100 m ² le plafond de surface éligible à l'aide.

Tout en constatant qu'il était nécessaire de mettre un terme à certains agissements , le rapporteur spécial souligne les effets néfastes d'une politique de « stop and go » en matière de soutien à la rénovation énergétique. Alors que l'emballement était dû à une minorité de cas dans lesquels les travaux n'avaient pas été conduits de manière correcte, c'est l'ensemble de la filière qui a été affectée par une chute brutale d'activité causée par la diminution du nombre des dossiers éligibles.

Le rapporteur spécial considère que c'est par le renforcement des contrôles, et non par des changements fréquents de réglementation, qu'il convient de garantir la qualité des travaux. L'ANAH lui a indiqué que c'est également l'objectif qu'elle poursuivait.

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* ¹⁸ D'après le quatrième projet de loi de finances rectificative, les annulations de crédits sur le programme 135, à hauteur de 9,0 millions d'euros en autorisations d'engagement et 19,1 millions d'euros en crédits de paiement, correspondent à des crédits mis en réserve et non consommés.

* ¹⁹ Action 01 « Rénovation énergétique » du programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance ».

* ²⁰ La dotation initiale de 390 millions d'euros a été augmentée de 100 millions d'euros de crédits supplémentaires par la troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 et 85 millions d'euros ont été transférés par décret ²¹ depuis le programme 135.

* ²² Arrêté du 13 juillet 2020 modifiant l'arrêté du 14 janvier 2020 relatif à la prime de transition énergétique.