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Proposition de loi améliorant l'efficacité de la justice de proximité et de la réponse pénale

10 février 2021 : Justice de proximité et réponse pénale ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES À LA JUSTICE DE PROXIMITÉ
Article 1er
Élargissement du champ des mesures alternatives aux poursuites

Cet article propose d'introduire de nouvelles mesures alternatives aux poursuites et modifie, par coordination, la liste des mesures donnant lieu à une inscription dans le fichier des personnes recherchées. La commission l'a adopté sans modification.

1. Des ajustements visant à favoriser le recours aux alternatives aux poursuites

L'article 1er de la proposition de loi tend à modifier les articles 41-1 et 230-19 du code de procédure pénale.

1.1. De nouvelles mesures alternatives aux poursuites

L'article 41-1 du code de procédure pénale est relatif aux alternatives aux poursuites qui peuvent être mises en oeuvre par le procureur de la République lorsqu'il estime que ce type de mesure est susceptible d'assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l'infraction ou de contribuer au reclassement de l'auteur des faits.

Introduites dans notre droit par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale, les alternatives aux poursuites permettent d'apporter une réponse pénale à des faits de faible gravité sans encombrer les tribunaux. Elles sont mises en oeuvre soit directement par le procureur de la République, soit par un officier de police judiciaire (OPJ), soit par un délégué ou un médiateur du procureur de la République.

Le code de procédure pénale contient actuellement une liste de sept mesures alternatives aux poursuites pouvant être mises en oeuvre dans ce cadre :

- le rappel à la loi ;

- l'orientation de l'auteur des faits vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle, par exemple pour suivre un stage de sensibilisation ou une formation ;

- la régularisation de la situation par l'auteur des faits ;

- la réparation par l'auteur des faits du dommage qu'il a causé ;

- une mission de médiation entre l'auteur des faits et la victime ; la médiation peut permettre de trouver une solution concrète au litige et éventuellement aboutir au versement de dommages et intérêts à la victime ;

- dans un contexte de violence intrafamiliale, l'éviction du conjoint violent du domicile, l'interdiction de paraître en certains lieux et une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique ;

- une interdiction de paraître, pour une durée de six mois maximum, dans certains lieux déterminés dans lesquels l'infraction a été commise ou dans lesquels réside la victime.

Lorsque la mesure imposée à l'auteur de l'infraction n'aura pas été exécutée en raison du seul comportement de ce dernier, le procureur conserve la possibilité d'engager des poursuites pénales. Dans un arrêt en date du 21 juin 2011, la chambre criminelle de la Cour de cassation a de plus estimé que l'exécution de la mesure par l'auteur des faits n'avait pas pour conséquence l'extinction de l'action publique. Le procureur peut donc, en théorie, se raviser et décider d'engager des poursuites. Surtout, la victime peut décider de mettre elle-même en mouvement l'action publique par la voie d'une citation directe devant la juridiction de jugement.

Afin d'encourager le recours aux alternatives aux poursuites, la proposition de loi entend d'abord préciser le contenu de certaines mesures.

Concernant la régularisation, il est proposé de préciser qu'elle peut consister à se dessaisir, au profit de l'État, de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou qui en était le produit. Cette mesure est actuellement prévue à l'article 41-2 du code de procédure pénale relatif à la composition pénale5(*). Il serait donc possible de la mettre en oeuvre désormais aussi dans le cadre des alternatives aux poursuites.

Concernant la mesure de réparation, il est proposé de préciser qu'elle peut consister en une restitution, en une remise en état des lieux ou des choses dégradées ou en un versement pécuniaire à la victime. Ces mesures sont déjà mises en oeuvre sur le terrain, la proposition de loi tendant seulement à leur donner une consécration législative.

Sur proposition du député Pacôme Rupin (LREM - Paris), la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété ces dispositions en prévoyant que le versement pécuniaire peut bénéficier non seulement à la victime, mais aussi à toute personne physique ou morale ayant eu à engager des frais pour remettre en état les lieux ou choses dégradés. Cet ajout doit notamment permettre d'indemniser les communes qui seraient amenées à engager des frais de remise en état, après qu'un bâtiment a été taggué par exemple.

L'article 1er de la proposition de loi tend ensuite à compléter la liste des mesures alternatives aux poursuites.

L'alternative aux poursuites pourrait ainsi consister en une interdiction de contact : l'auteur des faits aurait l'interdiction, pendant une durée de six mois au maximum, de rencontrer ou d'entrer en relation avec la ou les victimes de l'infraction. L'auteur des faits pourrait également se voir interdire, pour la même durée, de rencontrer, de recevoir ou d'entrer en relation avec les coauteurs ou les complices de l'infraction.

Une autre mesure alternative aux poursuites consisterait dans le versement d'une contribution citoyenne, ce qui est plus innovant dans notre droit pénal. Cette contribution ne serait ni une amende versée au Trésor public ni des dommages et intérêts versés à la victime mais un versement effectué en faveur d'une association d'aide aux victimes.

Mentionnées aux articles 10-2 et 41 du code de procédure pénale, les associations d'aide aux victimes sont agréées par le ministère de la justice, dans des conditions fixées aux articles D. 1er-12-1 et suivants du même code. Elles proposent aux victimes qui en font la demande une prise en charge globale, pluridisciplinaire, gratuite et individualisée, sans interférer dans le déroulement de la procédure judiciaire. Elles rendent compte de leur activité en adressant chaque année au ministère un rapport d'activité et un rapport financier.

Le montant de la contribution serait fixé par le procureur de la République en fonction de la gravité des faits ainsi que des ressources et des charges de leur auteur. Il ne pourrait excéder 3 000 euros, soit le montant maximal prévu à l'article 131-13 du code pénal pour les contraventions.

La contribution serait en principe versée à une association établie dans le ressort du tribunal. Pour tenir compte du fait que certains ressorts pourraient en être dépourvus, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de la députée Naïma Moutchou (LREM - Val d'Oise), un amendement précisant que l'association pourrait, à défaut, être établie dans le ressort de la cour d'appel.

Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, la contribution citoyenne devrait avoir « un effet sur le reclassement de l'auteur, en le rappelant aux conséquences de ses actes et en l'incitant à prendre conscience de ses obligations au sein de la société ».

Une dernière mesure alternative aux poursuites est issue de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement présenté par les députées Blandine Brocard (LREM - Rhône) et Laurence Vichnievsky (Modem - Puy-de-Dôme). L'article 44-1 du code de procédure pénale autorise le maire à conclure une transaction lorsqu'une infraction de nature contraventionnelle que la police municipale est habilitée à constater a été commise au préjudice de la commune. Le maire n'est cependant pas toujours informé des infractions commises sur son territoire. Afin de favoriser la conclusion d'un plus grand nombre de transactions, la disposition adoptée prévoit que le procureur de la République pourra, après avoir recueilli l'avis du maire, demander à l'auteur des faits de répondre à une convocation du maire en vue de conclure une transaction. S'il ne répond pas à la convocation ou si aucun accord n'est trouvé, le maire en informera le procureur. Si une transaction est conclue, l'article 44-1 précité prévoit une homologation par le procureur de la République.

1.2. Une mesure de coordination avec le fichier des personnes recherchées

Pour assurer la bonne application des mesures prévues concernant les alternatives aux poursuites, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur Dimitri Houbron, relatif au fichier des personnes recherchées mentionné à l'article 230-19 du code de procédure pénale.

L'inscription dans le fichier permet aux forces de police et de gendarmerie de contrôler si les personnes faisant l'objet de certaines décisions judiciaires respectent bien les obligations auxquelles elles sont soumises.

Les interdictions de paraître décidées dans le cadre d'une mesure alternative aux poursuites ou dans le cadre d'une composition pénale y figurent déjà. Par coordination, il est proposé d'y inscrire également les interdictions d'entrer en contact avec les victimes ou les complices et coauteurs qui pourraient être prononcées à l'avenir.

Le texte répare également une omission en prévoyant d'inscrire dans le fichier les interdictions de contact décidées dans le cadre d'une composition pénale.

2. La position de la commission : des améliorations bienvenues

Les ajustements proposés par le texte visent à perfectionner le dispositif des alternatives aux poursuites en étoffant la liste des mesures pouvant être décidées.

La mesure la plus innovante est la création d'une contribution citoyenne, qui revêt une grande portée sur le plan symbolique, même s'il est peu probable que les montants financiers en jeu changent la donne pour les associations bénéficiaires. La création de cette contribution apporte une reconnaissance à ces associations qui effectuent un travail encore trop peu connu : seule une petite minorité des victimes font appel à leurs services.

La proposition de loi met également en lumière un autre dispositif assez méconnu, celui de la transaction pouvant être conclue par le maire. Ce mécanisme transactionnel s'inscrit dans la gamme des outils que le maire peut mobiliser pour prévenir les infractions et assurer la tranquillité publique. Il pourrait certainement être mobilisé davantage par les élus qui le souhaitent.

À cet égard, certaines personnes entendues par le rapporteur ont fait observer que le code de la sécurité sociale gagnerait à être modifié afin de mieux prendre en compte les personnes amenées à effectuer un travail non rémunéré dans le cadre d'une transaction avec le maire.

Son article L. 412-8 prévoit que sont couverts par la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) de la sécurité sociale « les détenus exécutant un travail pénal, les condamnés exécutant un travail d'intérêt général et les personnes effectuant un travail non rémunéré dans le cadre d'une composition pénale pour les accidents survenus par le fait ou à l'occasion de ce travail ». En revanche, ne sont pas visées les personnes effectuant un travail non rémunéré dans le cadre d'une transaction municipale. Il en résulte que les communes doivent souscrire une assurance privée, ce qui peut leur paraître trop contraignant pour des travaux qui durent en général une trentaine d'heures...

La commission ne peut, à ce stade, décider que ces personnes seront désormais couvertes par la branche AT-MP car il en résulterait une augmentation de dépenses, ce qui n'est pas autorisé compte tenu des règles de recevabilité financière posées par l'article 40 de la Constitution. D'ici la séance publique, elle demande néanmoins que le Gouvernement examine cette question, dont les enjeux sont minimes sur le plan budgétaire mais qui simplifierait l'exécution de travaux non rémunérés dans le cadre d'une transaction municipale.

La commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 1er bis
Renforcement des mesures prises dans le cadre de la composition pénale

Cet article additionnel apporte trois ajustements au régime de la composition pénale. La commission l'a adopté sans modification.

1. Des mesures destinées à développer le recours à la composition pénale

L'article 1er bis de la proposition de loi est issu de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, de trois amendements présentés par le rapporteur Dimitri Houbron, complétés par l'adoption, en séance publique, d'un amendement de coordination du rapporteur. Il tend à modifier l'article 41-2 du code de procédure pénale, relatif à la composition pénale.

Issue de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, la composition pénale permet au  procureur de la République d'infliger une sanction aux auteurs de certaines infractions, à condition qu'ils reconnaissent leur culpabilité, sans passer par un procès.

1.1. Les règles applicables à la composition pénale

Le recours à la composition pénale est réservé aux délits punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à cinq ans d'emprisonnement et aux éventuelles contraventions connexes. Cette condition permet de couvrir une large gamme d'infractions, par exemple des violences légères, des menaces, des vols simples, l'usage ou la cession de stupéfiants, des dégradations telles que des tags, des infractions routières comme les délits de fuite ou la conduite en état d'ivresse, ou encore des abus de confiance ou des escroqueries.

La composition pénale est proposée par le procureur de la République, directement ou par l'intermédiaire de personnes habilitées (OPJ ou délégué du procureur), à la personne physique qui reconnaît avoir commis l'infraction. Si cette personne accepte les mesures qui lui sont proposées, le procureur de la République soumet la composition au président du tribunal pour validation. Le président du tribunal peut refuser la validation s'il estime que la gravité des faits, la personnalité de l'intéressé, la situation de la victime ou les intérêts de la société justifient le recours à une autre procédure. Sa décision est insusceptible de recours.

Par exception, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2019, la validation n'est pas requise si le délit est puni d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à trois ans et si la mesure prévue consiste en une amende d'un montant n'excédant pas 3 000 euros ou en la confiscation d'un objet dont la valeur n'excède pas ce montant.

Si la composition pénale est validée, les mesures décidées sont mises à exécution. Si l'auteur des faits refuse les mesures proposées ou si la validation est rejetée, des poursuites peuvent être engagées en vue de la tenue d'un procès.

Le code de procédure pénale prévoit une liste de mesures susceptibles d'être proposées dans le cadre d'une composition pénale.

Parmi les principales mesures envisagées figure d'abord le versement au Trésor public d'une amende, dite « amende de composition », dont le montant ne peut excéder celui de l'amende encourue en application du code pénal. L'auteur des faits peut également se voir confisquer la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou qui en est le produit.

Plusieurs mesures sont orientées plus particulièrement vers la répression des infractions routières : immobilisation du véhicule, retrait du permis de conduire, obligation de suivre un programme de sensibilisation.

L'accomplissement d'un travail non rémunéré (TNR) peut également être décidé. D'une durée maximale de soixante heures, il est réalisé au sein d'une personne morale de droit public, d'une personne morale de droit privé chargée d'une mission de service public ou d'une association habilitée. L'auteur des faits peut aussi se voir demander d'accomplir un stage ou une formation dans un organisme sanitaire, social ou professionnel ou une activité de jour consistant en des activités d'insertion professionnelle ou de mise à niveau scolaire.

Des interdictions de paraître en certains lieux, des interdictions de contact avec la victime ou avec les coauteurs ou complices de l'infraction, le retrait du passeport peuvent être prononcés.

Des mesures spécifiques sont prévues dans un contexte de violence intrafamiliale : éviction du conjoint violent du domicile, interdiction de paraître aux abords du domicile, prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique.

Une injonction thérapeutique peut être délivrée en cas de consommation de produits stupéfiants ou de consommation excessive d'alcool.

L'auteur des faits peut enfin se voir proposer d'accomplir un stage : de citoyenneté, de sensibilisation aux dangers de l'usage de produits stupéfiants, de sensibilisation à la lutte contre l'achat d'actes sexuels, ou encore de responsabilisation pour la prévention et la lutte contre les violences au sein du couple et sexistes, de lutte contre le sexisme et de sensibilisation à l'égalité entre les femmes et les hommes.

1.2. Les trois modifications envisagées

La première modification porte sur le nombre d'heures de travail non rémunéré susceptibles d'être effectuées dans le cadre de la composition pénale, qui serait porté de soixante heures à cent heures.

Le relèvement du plafond vise, selon les termes du rapporteur de l'Assemblée nationale, « à crédibiliser et à améliorer le caractère réparateur de cette mesure ». Elle est cohérente avec la décision prise en 2019 d'augmenter le plafond d'heures de travail pouvant être effectué dans le cadre de la peine de TIG, passé de 280 à 400 heures.

La deuxième modification vise à introduire la possibilité d'accomplir un stage de responsabilité parentale. Prévu à l'article 41-1 du code de procédure pénale relatif aux alternatives aux poursuites, il ne l'était pas à l'article 41-2, ce qui paraissait difficilement explicable. Il peut être proposé en cas de carence dans l'exercice de l'autorité parentale pour rappeler aux parents les obligations qu'implique l'éducation d'un enfant.

La troisième modification tend à supprimer l'exigence de validation de la composition pénale par un juge du siège en ce qui concerne les contraventions. Comme cela a été indiqué, la loi de programmation et de réforme pour la justice du 23 mars 2019 a déjà supprimé l'exigence de validation si le délit est puni d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à trois ans et si la mesure prévue consiste en une amende d'un montant n'excédant pas 3 000 euros ou en la confiscation d'un objet dont la valeur n'excède pas ce montant.

Il paraît cohérent de supprimer cette exigence également pour les contraventions, qui sont des infractions de moindre gravité que les délits.

2. La position de la commission : des changements ponctuels qui peuvent être approuvés

Les modifications proposées à cet article sont d'une portée limitée et elles ne devraient pas changer considérablement la pratique des parquets en matière de composition pénale.

L'ajout du stage de responsabilité parentale peut s'analyser comme une mesure d'harmonisation entre les alternatives aux poursuites et la composition pénale. Il répare un oubli, rien ne justifiant qu'il soit exclu de la liste des stages pouvant être décidés à l'occasion d'une composition pénale.

L'augmentation du nombre d'heures de TNR ne soulève pas d'objection, même si le plafond de cent heures ne sera probablement que rarement atteint compte tenu de la difficulté de trouver suffisamment d'employeurs pour faire exécuter l'ensemble des TNR et des peines de travail d'intérêt général (TIG).

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-8 qui vise, dans le même esprit, à favoriser le développement du TNR. Il tend à élargir au TNR l'expérimentation, lancée le 26 décembre 2019 dans vingt départements6(*), qui autorise des employeurs de l'économie sociale et solidaire à accueillir des condamnés à une peine de TIG. Dans la mesure où le TIG et le TNR sont deux dispositifs voisins, ouverts aux mêmes employeurs, il paraît opportun d'inclure les TNR dans l'expérimentation, ce qui permettra aux procureurs de la République d'évaluer dans quelle mesure le secteur de l'économie sociale et solidaire peut contribuer utilement à leur mise en oeuvre.

Le rapporteur s'est enfin interrogé sur la suppression de l'exigence de validation de la composition pénale en matière contraventionnelle, compte tenu des questions de principe qu'elle soulève concernant le contrôle du parquet par les juges du siège.

Il a cependant observé que cette mesure s'inscrivait dans le prolongement logique du changement introduit en 2019, que la commission des lois avait à l'époque approuvé. Rapporteurs du projet de loi de programmation et de réforme pour la justice, nos collègues François-Noël Buffet et Yves Détraigne avaient jugé que la disposition « était suffisamment bien encadrée pour être acceptée »7(*). Il a également noté que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 21 mars 20198(*), avait déclaré cette modification conforme à la Constitution, considérant que compte tenu des seuils retenus, qui satisfont aux exigences d'une bonne administration de la justice et d'une répression effective des infractions, et qui ne sauraient être aggravés, les dispositions contestées ne méconnaissent ni le principe d'égalité devant la justice ni celui de séparation des autorités de poursuite et de jugement.

Il a donc estimé qu'il serait incohérent de s'opposer à cette mesure dans le champ contraventionnel alors qu'elle a été validée dans le champ délictuel. Elle simplifiera la procédure applicable aux compositions pénales et allégera la charge de travail des juges du siège s'agissant d'infractions de faible gravité que les magistrats du parquet sont à même de traiter.

La commission a adopté l'article 1er bis ainsi modifié.

Article 1er ter (nouveau)
Mise à disposition de biens immobiliers saisis lors de procédures pénales à des associations, fondations ou organismes concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement

Cet article additionnel tend à permettre à l'État de confier à des associations, des fondations reconnues d'utilité publique ou des organismes concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement la gestion de biens immeubles dont il est devenu propriétaire à l'occasion d'une instance pénale.

Cet article est issu de l'adoption par la commission d'un amendement COM-4 RECT présenté par Alain Richard. Il s'inspire d'une recommandation formulée dès 2014 par le Haut conseil pour la vie associative.

Il contient des dispositions voisines de celles déjà adoptées par le Sénat et par l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen de la proposition de loi visant à améliorer la trésorerie des associations9(*). Cette proposition de loi a été adoptée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 28 novembre 2019 mais n'a depuis jamais été inscrite à l'ordre du jour du Sénat. Comme la perspective de son examen est très incertaine, il paraît judicieux d'inscrire cette disposition consensuelle dans la présente proposition de loi.

Au cours d'une instance pénale, l'État peut devenir propriétaire d'un bien immobilier qui a été confisqué ou saisi, en tant que produit ou instrument d'une infraction.

L'État peut utiliser ou louer cet actif mais il procède le plus souvent, par facilité, à sa vente, alors que le droit de l'Union européenne autorise les États à utiliser les biens confisqués à des fins d'intérêt public ou social. L'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), établissement public administratif, est plus particulièrement chargée de la gestion de ces biens.

Il est proposé d'autoriser l'Agrasc à mettre les biens immobiliers dont la gestion lui est confiée à la disposition :

- d'associations dont l'activité entre entièrement dans le champ visé par le b du 1 de l'article 200 du code général des impôts, c'est-à-dire des associations d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises ;

- d'associations ou de fondations reconnues d'utilité publique ;

- d'organismes qui concourent aux objectifs de la politique d'aide au logement désignés à l'article L. 365-2 du code de la construction et de l'habitat ; il s'agit principalement des sociétés foncières ayant pour objet la construction, l'acquisition et la rénovation de logements à destination des personnes en difficulté.

Il reviendra au Gouvernement de préciser par la voie réglementaire les modalités de cette mise à disposition.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

CHAPITRE II
DISPOSITIONS DE SIMPLIFICATION RELATIVES AU TRAVAIL D'INTÉRÊT GÉNÉRAL
Article 2
Compétence du directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation pour déterminer les modalités d'exécution de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général

Cet article transfère du juge de l'application des peines au directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation la responsabilité de déterminer les modalités d'exécution de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général et supprime l'obligation d'effectuer systématiquement un examen médical préalablement à l'exécution d'un travail d'intérêt général.

La commission a adopté un amendement à cet article afin d'en clarifier la rédaction.

1. Des mesures destinées à fluidifier la mise en oeuvre des peines de travail d'intérêt général

Le régime de la peine de travail d'intérêt général (TIG) est fixé par l'article 131-8 du code pénal : lorsqu'un délit est puni d'une peine d'emprisonnement, la juridiction de jugement peut prescrire, à la place de l'emprisonnement, que le condamné accomplira, pour une durée comprise entre vingt et quatre cents heures, un travail d'intérêt général non rémunéré au profit soit d'une personne morale de droit public, soit d'une personne morale de droit privé chargée d'une mission de service public ou d'une association habilitées à mettre en oeuvre des TIG.

La loi de programmation et de réforme pour la justice du 23 mars 2019 a cherché à faciliter le prononcé de la peine de TIG en prévoyant qu'elle puisse être prononcée même si le prévenu est absent à l'audience, à condition qu'il exprime son accord, le cas échéant après l'audience, pour exécuter cette peine.

L'article 131-22 du code pénal précise que la juridiction de jugement fixe le délai pendant lequel le TIG doit être accompli, dans la limite de dix-huit mois.

C'est ensuite le juge de l'application des peines (JAP) qui est compétent pour décider des modalités d'exécution de l'obligation d'accomplir un TIG. Le JAP peut également décider de suspendre le délai dans lequel le TIG doit être accompli.

Il est proposé de confier désormais au directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation, ou à son représentant, le soin de décider ces modalités d'exécution. Le JAP pourrait cependant, par exception, décider de conserver sa compétence. Le poste de travail choisi devra être adapté à la situation de la personne condamnée et de nature à favoriser sa réinsertion sociale et professionnelle.

En complément de cette mesure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par le député de Didier Paris (LREM - Côte d'Or) et par les membres du groupe La République en Marche, qui supprime l'obligation actuellement faite au condamné, par l'article 131-22 du code pénal, de se soumettre systématiquement à un examen médical préalable à l'exécution de la peine de TIG. Cet examen a pour but de rechercher si le condamné n'est pas atteint d'une affection dangereuse pour les autres travailleurs et de s'assurer qu'il est médicalement apte au travail auquel il est envisagé de l'affecter.

Considérant qu'il n'est pas nécessaire de procéder à cet examen de façon systématique, l'Assemblée nationale a décidé qu'il serait réservé à certaines hypothèses prévues par décret, selon des modalités précisées à l'article 2 bis de la proposition de loi.

2. La position de la commission : des dispositions qui réconcilient le droit avec la pratique

Dans son rapport, le député Dimitri Houbron souligne que le transfert de compétence du JAP au directeur du SPIP a surtout pour effet de mettre le droit en accord avec la pratique. Actuellement, c'est en effet le SPIP qui instruit les dossiers, recherche les structures susceptibles d'accueillir des personnes condamnées à un TIG et propose d'affecter le condamné à un poste. Le JAP se contente de prendre une ordonnance d'affectation qui valide les propositions du SPIP.

Les personnes entendues par le rapporteur ont confirmé le caractère généralement formel de l'intervention du JAP et ont admis que la mesure proposée apporterait une simplification, réconciliant le droit et la pratique.

Le rapporteur s'est demandé s'il ne serait pas opportun d'aller plus loin et de confier entièrement au directeur du SPIP le soin de décider des modalités d'exécution du TIG, sans donner au JAP la possibilité de reprendre sa compétence. Une telle évolution se heurterait cependant à une vraie difficulté au regard des responsabilités assumées par le juge de l'application des peines : il est responsable de la bonne exécution des peines et doit donc pouvoir, en cas de problème ou si un dossier est particulièrement sensible, statuer lui-même sur les modalités d'exécution de la peine.

Sur proposition du rapporteur, la commission a donc seulement adopté l'amendement COM-5 qui vise à clarifier la rédaction de l'article. La rédaction retenue par l'Assemblée nationale indique que le JAP peut décider de « conserver sa compétence », ce qui sous-entend que le directeur du SPIP agirait seulement par délégation. L'idée que le juge « conserve sa compétence » se comprend à la lumière de la situation actuelle mais sera sans doute moins compréhensible dans quelques années lorsque le souvenir de l'histoire de cette disposition se sera éloigné.

Pour ces raisons, il est plus simple d'indiquer que le directeur du SPIP sera désormais compétent pour décider des modalités d'exécution de l'obligation d'accomplir un TIG, sauf si le JAP décide d'exercer lui-même cette compétence.

Concernant l'opportunité de maintenir l'obligation d'une visite médicale systématique, le rapporteur a constaté que cette exigence était plus contraignante que celle prévue par le code du travail : les articles R. 4624-10 à R. 4624-16 dudit code disposent que le salarié passe une visite d'information et de prévention qui doit être réalisée non pas avant la prise de fonction mais dans les trois premiers mois de l'embauche, dispensant ainsi de fait de cette visite les personnes embauchées sur une durée plus courte. La durée moyenne des peines de TIG est de 105 heures, ce qui correspond à trois semaines de travail. Dans ces conditions, il n'est pas illégitime de réserver l'exigence d'une visite médicale préalable à des hypothèses où elle est vraiment justifiée, ce qui permettra d'accélérer dans les autres hypothèses l'exécution du TIG.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis
Simplification de la procédure d'exécution des TIG

Cet article additionnel introduit deux modifications aux modalités de mise en oeuvre des peines de TIG, concernant la visite médicale préalable et les modalités d'établissement de la liste des TIG.

La commission a adopté un amendement destiné à en clarifier la rédaction.

1. Deux mesures destinées à simplifier la mise en oeuvre des TIG

Cet article additionnel est issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale de deux amendements identiques, présentés, respectivement, par le rapporteur Dimitri Houbron et par le député Didier Paris et les membres du groupe La République en Marche.

Il procède à deux modifications à l'article 131-36 du code pénal. Cet article du code pénal renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les conditions dans lesquelles s'exécute l'activité des condamnés à une peine de TIG et la nature des travaux proposés.

Par coordination avec la mesure prévue à l'article 2 qui supprime le caractère systématique de l'examen médical préalable, il est proposé de préciser que le décret en Conseil d'État fixe les cas dans lesquels un examen médical est obligatoire au regard notamment de la qualité du condamné ou de la nature des travaux proposés. La notion de qualité du condamné renvoie au fait de savoir s'il est majeur ou mineur, ou encore s'il fait l'objet d'une mesure de protection ou à d'autres caractéristiques qui pourraient justifier une attention médicale particulière.

Le décret en Conseil d'État prévoit également dans quelles conditions le juge de l'application des peines (JAP) établit, après avis du ministère public et consultation de tout organisme compétent en matière de prévention de la délinquance, la liste des TIG susceptibles d'être accomplis dans son ressort.

Actuellement, l'article R. 131-17 du code pénal indique que les collectivités publiques, les établissements publics, les personnes morales de droit privé chargées d'une mission de service public et les associations qui désirent faire inscrire des TIG sur la liste prévue par l'article 131-36 du même code en font la demande auprès du JAP compétent dans le ressort. Le JAP reçoit également les demandes d'habilitation des personnes morales de droit privé. L'article R. 131-18 précise que le JAP adresse copie de la demande au conseil départemental de prévention de la délinquance et de lutte contre la drogue, les dérives sectaires et les violences faites aux femmes. L'article R. 131-19 prévoit que le procureur de la République est invité à donner son avis avant que le JAP prenne la décision d'inscrire un TIG sur la liste, en tenant compte de l'utilité sociale des travaux proposés et des perspectives d'insertion sociale ou professionnelle qu'ils offrent aux condamnés. La radiation d'un travail inscrit sur la liste obéit à la même procédure que celle prévue à l'article R. 131-19.

Par cohérence avec la mesure prévue à l'article 2 qui transfère du JAP au directeur du SPIP la responsabilité de fixer les modalités d'exécution de l'obligation d'accomplir un TIG, il est proposé de confier au directeur du SPIP la compétence de fixer la liste des TIG susceptibles d'être accomplis, non plus dans le ressort du tribunal, mais dans le département10(*). Le JAP pourrait toutefois décider de conserver sa compétence. Les consultations actuellement prévues (ministère public et organismes de prévention de la délinquance) seraient maintenues.

Les dispositions règlementaires figurant aux articles R. 131-17 et suivants devront être adaptées pour que le directeur du SPIP soit désormais le destinataire des demandes et l'autorité en charge de procéder aux consultations puis de statuer sur la demande, sauf décision du JAP de conserver sa compétence.

2. La position de la commission : des mesures de cohérence

Les mesures proposées complètent celles prévue à l'article 2. Dès lors que la visite médicale préalable cesse d'être systématique, il paraît naturel qu'un décret vienne préciser les hypothèses dans lesquelles elle sera maintenue. Le passage du décret en Conseil d'État ralentira un peu son adoption mais il garantit que sa rédaction fera l'objet d'un examen particulièrement attentif.

Concernant l'établissement de la liste des TIG dans le département, la commission a adopté sur proposition de son rapporteur l'amendement COM-6 analogue à celui adopté à l'article 2 : il s'agit d'affirmer plus clairement la compétence de principe du directeur du SPIP ; au moment où il sera saisi pour donner son avis, le JAP pourra toutefois décider de statuer lui-même sur la demande qui lui est soumise. Son intervention peut être justifiée par exemple si la demande soulève une question nouvelle ou en raison de son importance à l'échelle du département.

La commission a adopté l'article 2 bis ainsi modifié.

Article 2 ter A (nouveau)
Coordination avec le sursis probatoire

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-7 qui procède à une mesure de coordination.

L'article 132-45 du code pénal, relatif au sursis probatoire, dresse la liste des obligations qui peuvent être imposées au condamné dans le cadre d'un sursis probatoire. Le 21° de l'article prévoit que le condamné peut notamment être contraint d'accomplir un travail d'intérêt général et qu'il doit, dans ce cas, se soumettre à l'examen médical prévu au dernier alinéa de l'article 131-22.

Dans la mesure où l'article 2 de la proposition de loi supprime, au dernier alinéa de l'article 131-22, l'obligation d'accomplir systématiquement un examen médical préalable, il convient, par coordination, de supprimer la fin du 21° de l'article 132-45 du code pénal qui y renvoie.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 2 ter
Entrée en vigueur des dispositions du chapitre II

Cet article additionnel, issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement du député Didier Paris et des membres du groupe La République en Marche, sous-amendé à l'initiative du rapporteur Dimitri Houbron, prévoit que le chapitre II de la proposition de loi entrera en vigueur à une date fixée par le décret en Conseil d'État prévu à l'article 131-36 du code pénal. Ce décret devra préciser les règles applicables s'agissant de la nouvelle compétence reconnue au directeur du SPIP en matière de TIG et déterminer dans quels cas un examen médical préalable à la réalisation du TIG sera obligatoire. Cette entrée en vigueur différée permettra d'éviter tout vide juridique et laissera un peu plus de temps aux acteurs de terrain pour se préparer.

Le sous-amendement adopté à l'initiative du rapporteur a précisé que l'entrée en vigueur ne pourrait cependant intervenir plus de six mois après la publication de la loi. Cet ajout était indispensable pour garantir la constitutionnalité du dispositif : dans sa décision n° 86-223 DC du 29 décembre 1986, le Conseil constitutionnel a souligné que le législateur ne pouvait, sans méconnaître sa propre compétence, laisser au Gouvernement le pouvoir de fixer la date d'entrée en vigueur d'une disposition législative sans l'assortir d'aucune limite.

La commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE III
DISPOSITIONS AMÉLIORANT LA PROCÉDURE DE L'AMENDE FORFAITAIRE
Article 3
Généralisation des amendes forfaitaires minorées en matière contraventionnelle

Cet article tend à étendre la possibilité de minorer les amendes forfaitaires sanctionnant une contravention de cinquième classe ainsi que les contraventions spécialement prévues par un décret. La commission l'a adopté sans modification.

1. L'amende forfaitaire comme peine contraventionnelle de droit commun

1.1. Les contraventions et les peines encourues

Les contraventions, qui constituent la catégorie d'infractions pénales les moins graves11(*), sont punies d'une amende n'excédant pas 3 000 euros12(*). Elles sont prévues par voie réglementaire13(*), et non par la loi comme pour les délits et les crimes14(*), et sont réparties en cinq classes en fonction de leur gravité15(*). Les peines maximales encourues s'étalent de 38 euros pour les contraventions de première classe à 1 500 euros pour les contraventions de cinquième classe, montant pouvant être doublé en cas de récidive (voir tableau infra).

Pour les contraventions de cinquième classe, les peines d'amende peuvent être remplacées par des peines privatives ou restrictives de droit telles que la suspension du permis de conduire, l'immobilisation d'un véhicule, la confiscation d'une arme ou encore l'interdiction d'émettre des chèques16(*). En outre, une sanction-réparation peut également être prononcée à la place ou en même temps qu'une peine d'amende pour les contraventions de cinquième classe selon des modalités identiques à celles des peines de sanction-réparation en matière délictuelle17(*).

A. L'amende forfaitaire au coeur du système contraventionnel

Depuis la suppression du juge de proximité par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle18(*), le tribunal de police connaît de nouveau de l'ensemble des contraventions et plus seulement des seules contraventions de cinquième classe19(*). Toutefois, la composition du tribunal de police peut être allégée lorsqu'il a connaître de contraventions des quatre premières classes ainsi que des contraventions de la cinquième classe relevant de la procédure de l'amende forfaitaire20(*) (cf. infra).

En outre, le ministère public peut choisir de recourir à une procédure simplifiée prévue par le code de procédure pénale dans un certain nombre de cas21(*). Le juge statue alors sans débat préalable par une ordonnance pénale portant soit relaxe, soit condamnation à une amende et, le cas échéant, à une ou plusieurs des peines complémentaires encourues. Toutefois, le juge peut renvoyer le dossier au ministère public aux fins de poursuite selon la procédure ordinaire s'il estime qu'un débat contradictoire est utile.

Enfin, le code de procédure pénale prévoit que l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire pour les contraventions des cinq classes dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État22(*). Cette procédure est exclusive de l'application des règles de récidive23(*) et il ne peut y être recouru pour plusieurs infractions constatées simultanément si au moins l'une d'entre-elles ne peut donner lieu à une amende forfaitaire24(*). Toutefois, la Cour de cassation considère que l'extinction de l'action publique n'est pas obligatoire et qu'« aucune disposition légale n'interdit au ministère public d'exercer l'action publique dans les conditions du droit commun » après le paiement d'une amende forfaitaire25(*).

La somme d'argent correspondant au montant de l'amende forfaitaire peut être acquittée soit « entre les mains » de l'agent ayant verbalisé au moment de la constatation de l'infraction soit auprès des services compétents, dans un délai de quarante-cinq jours après la constatation ou, le cas échéant, après l'envoi postal de l'avis de contravention. Passé ce délai et à défaut de transmission d'une requête d'exonération, le montant de l'amende forfaitaire se trouve majoré de plein droit, les montants majorés des amendes forfaitaires demeurant cependant inférieurs aux peines maximum encourues (voir tableau infra).

L'article R. 48-1 du code de procédure pénale fixe la liste des contraventions des quatre premières classes concernées par le dispositif de l'amende forfaitaire26(*) et renvoie aux contraventions récemment introduites pour le non-respect des mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, lorsqu'elles sont constatées en état de récidive, pour ce qui concerne les contraventions de cinquième classe27(*).

Montant des différentes amendes contraventionnelles

Contravention

Montant
de la peine maximum encourue (art. 131-13 du code pénal)

Montant
de l'amende forfaitaire majorée (art. R. 49-7 du code de procédure pénale)

Montant
de l'amende forfaitaire
(art. R. 49 du code de procédure pénale)

1er classe

38 euros

728(*) ou 33 euros

429(*)ou 11 euros

2e classe

150 euros

75 euros

35 euros

3e classe

450 euros

180 euros

68 euros

4e classe

750 euros

375 euros

135 euros

5e classe

1500 ou 3000 euros30(*)

450 euros

200 euros

Traduction contemporaine de l'adage « de minimis non curat praetor »31(*), l'usage de l'amende forfaitaire est aujourd'hui le moyen le plus commun de sanctionner les contrevenants. Comme le rappelait le rapport de contrôle budgétaire de la commission des finances de 2019 sur le recouvrement des amendes de circulation et forfaits de post-stationnement, « le volume des amendes de circulation et des forfaits de post-stationnement est considérable, atteignant pratiquement 34 millions de titres en 2018 »32(*), ce qui rendrait difficile son traitement par les juridictions.

1.2. Le développement récent d'amendes forfaitaires minorées pour les contraventions routières et en matière délictuelle

Le recours à l'amende forfaitaire a été étendu à certaines infractions délictuelles d'abord par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, pour les délits de conduite sans permis et de conduite sans assurance, puis par la loi n° 2019-22 du 23 mars 2019 de programmation de réforme de la justice 2018-2022 et de réforme pour la justice, pour ce qui concerne, notamment, la vente d'alcool aux mineurs de seize ans, l'usage illicite de stupéfiants ou le délit de transport routier en violation des règles relatives au chronotachygraphe33(*). Le recours à cette procédure avait pour objet d'« alléger l'activité des juridictions tout en permettant une réponse plus systématique et plus dissuasive »34(*).

Le régime prévu depuis la loi du 18 novembre 2016 précitée par le code de procédure pénale35(*) pour ces amendes forfaitaires délictuelles est proche de celui fixé par ce même code en matière contraventionnelle avec, notamment, une majoration de l'amende forfaitaire prévue en cas de paiement tardif36(*).

Néanmoins, le régime des amendes forfaitaires délictuelles prévoit, depuis sa création, une minoration prévue « si l'intéressé en règle le montant soit entre les mains de l'agent verbalisateur au moment de la constatation de l'infraction, soit dans un délai de quinze jours à compter de la constatation de l'infraction ou, si l'avis d'infraction est ultérieurement envoyé à l'intéressé, dans un délai de quinze jours à compter de cet envoi »37(*). Ce mécanisme de minoration incite financièrement le contrevenant à s'acquitter rapidement du montant de l'amende qui lui a été infligée.

Or, en l'état actuel du droit, de telles minorations n'existent que pour une part restreinte des contraventions sous les mêmes conditions de délai de versement38(*). L'article 529-7 du code pénal vise les contraventions au code de la route des deuxième à cinquième classes dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, à l'exception de celles relatives au stationnement.

2. Une proposition tendant à créer des amendes forfaitaires minorées pouvant s'appliquer à l'ensemble des contraventions.

Alors que l'amende forfaitaire est la réponse pénale de droit commun en matière contraventionnelle et qu'elle reste marginale en matière délictuelle, des amendes forfaitaires minorées peuvent être créées dans l'ensemble du champ des amendes forfaitaires délictuelles mais pas dans l'ensemble de celui des amendes forfaitaires contraventionnelles. La présente proposition de loi tend donc à mettre fin à cette situation paradoxale en créant un régime d'amendes forfaitaires contraventionnelles minorées, sur le modèle des dispositions déjà applicables pour les amendes forfaitaires délictuelles.

En ce sens, l'article 3 tend à créer des amendes forfaitaires minorées pour l'ensemble des contraventions de cinquième classe ainsi que pour les contraventions des quatre autres classes lorsqu'un règlement le prévoit dans l'hypothèse où le contrevenant s'acquitte du montant de l'amende dans les mains de l'agent qui l'a constatée ou dans les quinze jours suivant la constatation ou la réception de l'avis de contravention.

3. La position de la commission : une mesure pertinente qui devrait favoriser le recouvrement des contraventions

La commission des lois salue cette initiative qui pourra favoriser un meilleur taux de recouvrement des amendes forfaitaires et la baisse des coûts de gestion. Toutefois, cette création appelle plusieurs points de vigilance.

Le premier concerne la pertinence d'un mécanisme de minoration pour les amendes forfaitaires relatives aux contraventions des deux premières classes puisque leur montant est déjà relativement bas. Le rapporteur note cependant que la création d'amendes forfaitaires minorées ne relèverait que de la simple faculté pour le pouvoir réglementaire et qu'il ne serait pas tenu de mettre ce dispositif en place pour l'ensemble des contraventions.

Le deuxième point de vigilance concerne la complexification de la réponse pénale contraventionnelle puisqu'il existerait potentiellement quatre tarifs d'amende pour une même classe de contraventions (voir le schéma ci-dessous) et la baisse possible des montants recouvrés en cas de paiement rapide.

Schéma simplifié des peines d'amendes qui seraient encourues
pour les contraventions non-prévues par le code de la route39(*)

Source : commission des lois du Sénat

La dernière interrogation porte sur le fait de conserver les dispositions spéciales prévues aux articles 529-7 et 529-8 précités pour les contraventions spécifiquement prévues par le code de la route. En tant que règles spécialement applicables à certaines infractions, ces dispositions feraient obstacle à l'application du nouvel article 529-2-1 du code de procédure pénale que l'article 3 de la présente proposition de loi tend à introduire. Force est toutefois de constater que ces deux régimes sont quasiment identiques et que leur coexistence ne contribuera pas non plus à la simplicité du droit applicable.

Comparatif des contraventions concernées par le dispositif d'amendes forfaitaires minorées déjà prévu par le code de procédure pénale en matière routière et le dispositif général prévu par la proposition de loi

 

Contraventions
au code de la route
(art. 529-7)

Autres contraventions
(nouvel art. 429-2-1)

Contraventions
de 5e classe

Contraventions dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, à l'exception de celles relatives au stationnement

Toutes les contraventions sauf celles au code de la route

Contraventions
de 2e, 3e et 4e classes

Contraventions prévues par un règlement40(*)

Contraventions
de 1ère classe

Non prévu

Contraventions prévues par un règlement41(*)

Source : commission des lois du Sénat

Cette multiplication des régimes peut néanmoins s'expliquer par la volonté de conserver le système déjà en vigueur pour les contraventions routières et ne pas bouleverser l'ensemble du droit applicable dans ce secteur sensible, ce qui explique que la commission n'ait pas procédé à une fusion des deux régimes.

La commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 3 bis
Adaptation des règles de désignation de l'auteur d'une infraction routière par une personne morale

L'article 3 bis tend à ce que l'obligation de désignation de l'auteur d'une infraction routière qui s'impose à une personne morale puisse également s'appliquer lorsque le véhicule d'un entrepreneur individuel a été immatriculé par erreur au nom d'une personne morale. La commission l'a adopté sans modification.

Cet article additionnel est issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de la députée Blandine Brocard (Modem - Rhône).

Le code de la route pose pour principe que « le conducteur d'un véhicule est responsable pénalement des infractions commises par lui dans la conduite dudit véhicule »42(*).

Il pose ensuite un certain nombre de dérogations à ce principe. Dans certaines circonstances, le code établit un véritable régime de responsabilité pénale du fait d'autrui en prévoyant la responsabilité pécuniaire du titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule et non du conducteur qui a commis l'infraction. C'est notamment le cas pour les « infractions à la réglementation sur le stationnement des véhicules ou sur l'acquittement des péages pour lesquelles seule une peine d'amende est encourue ainsi que des contraventions relatives à l'abandon d'ordures, de déchets, de matériaux ou d'autres objets »43(*). C'est également le cas pour les « infractions dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, à moins [que le titulaire du certificat d'immatriculation] n'établisse l'existence d'un vol ou de tout autre événement de force majeure ou qu'il n'apporte tous éléments permettant d'établir qu'il n'est pas l'auteur véritable de l'infraction »44(*).

Conjuguées au développement des « radars automatiques » au début de la dernière décennie, ce régime juridique a été perçu comme trop protecteur pour l'auteur de l'infraction. Le traitement automatisé de l'infraction permettait à une société de faire écran et faisait, in fine, obstacle à la sanction du conducteur et notamment au retrait de points prévu par le code de la route.

Afin de pallier cette difficulté, la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle45(*) a introduit un nouvel article L. 121-6 au sein du code de la route. Entré en vigueur au 1er novembre 2016, il contraint le représentant légal d'une personne morale titulaire d'un certificat d'immatriculation ou propriétaire du véhicule à dénoncer la personne physique qui aurait commis une infraction constatée de manière automatique. Le défaut de transmission de cette information par la personne morale en cause constitue lui-même une infraction punie par une amende de quatrième classe.

Le contentieux pénal a cependant mis en lumière les limites de ces dispositions, peu adaptées au statut des entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (EIRL), prévu par les articles L. 526-5-1 et suivants du code de commerce. Ce régime ne prévoit pas la création d'une personne morale distincte de l'entrepreneur en tant que personne physique mais la seule affectation d'une partie de son patrimoine qu'il destine à une activité professionnelle46(*). Dès lors, l'entrepreneur placé sous ce régime est normalement tenu d'immatriculer son véhicule en son nom propre quand bien même l'usage du véhicule est réservé à son activité professionnelle.

Toutefois, des erreurs sont parfois commises par des entrepreneurs qui immatriculent indument leur véhicule avec les informations de leur EIRL comme s'il s'agissait d'une personne morale. Comme le précise la Chancellerie, « il en résulte que lorsqu'une infraction commise au moyen d'un tel véhicule, est constatée par les agents du CACIR [Centre automatisé de constatation des infractions routières], l'entrepreneur individuel qui paie l'amende ne se voit sanctionné d'aucune perte de points et ne peut être poursuivi pour non désignation »47(*). En effet, le caractère pénal de l'article L. 121-6 précité le cantonne à une interprétation stricte qui ne permet pas au juge d'en élargir le champ praeter legem.

L'article 3 bis de la proposition de loi tend donc opportunément à compléter l'article L. 121-6 précité pour qu'il puisse s'appliquer dans l'hypothèse où l'infraction routière a été commise avec un véhicule dont le titulaire du certificat d'immatriculation ou le détenteur est une personne physique ayant immatriculé le véhicule en tant que personne morale. L'obligation de dénoncer le conducteur qui a commis l'infraction serait réputée satisfaite si le titulaire du certificat d'immatriculation ou le détenteur du véhicule justifie que le véhicule est immatriculé à son nom.

La commission a adopté l'article 3 bis sans modification.

CHAPITRE IV
MESURES DE SIMPLIFICATION
DE LA PROCÉDURE PÉNALE
Article 4
Diverses modifications du code de procédure pénale

L'article 4 tend à introduire plusieurs modifications techniques au sein du code de procédure pénale. Elles concernent, d'une part, la procédure de désistement en appel d'une décision de cours d'assises et, d'autre part, les délais de remise de mémoire et la désignation du conseiller rapporteur de la chambre criminelle de la Cour de cassation lors d'un pourvoi en cassation en matière pénale.

La commission a adopté cet article, complété par la correction d'une erreur de renvoi au sein d'un article du code de procédure pénale relatif au pourvoi en cassation.

1. La modification de la procédure de désistement en appel d'une décision de cours d'assises

1.1. La procédure du désistement

Le 1° de l'article 4 modifie les règles applicables au désistement d'appel d'une décision de cours d'assises.

La possibilité d'interjeter appel en matière criminelle a été introduite par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes48(*). Sauf appel formulé par le procureur général contre un arrêt d'acquittement, cette faculté ne concerne que les arrêts de condamnation49(*). Elle est ouverte à l'accusé, au ministère public et à la partie civile ou la personne civilement responsable50(*) pour ce qui concerne leurs seuls intérêts civils. L'appel n'est pas suspensif en matière de détention51(*) mais l'est en matière civile52(*).

Une autre cour d'assises procède au réexamen de l'affaire53(*) sauf si l'appel ne porte que sur les intérêts civils, auquel cas il est porté devant la chambre des appels correctionnels.

Une fois l'appel interjeté, le code de procédure pénale reconnait la faculté à l'accusé de se désister de son appel jusqu'à l'interrogatoire par le président de la cour d'assises désignée en appel qui marque le début du réexamen de l'affaire54(*).

En l'état actuel de la rédaction de l'article 380-11 du code de procédure pénale, ce désistement est constaté par le président de la chambre criminelle de la Cour de cassation. Ledit article 380-11 prévoit toutefois cette compétence par un renvoi erroné à l'article 380-1 du même code. En effet, cette compétence de désignation de la chambre criminelle est désormais prévue à l'article 380-14 du même code et est limitée aux cas dans lesquels « le ministère public ou l'une des parties le demande ou si le premier président estime nécessaire la désignation d'une cour d'assises située hors de ce ressort », les autres cas étant de la compétence du premier président de la cour d'appel dans le ressort duquel se trouve la cour d'assises.

L'article 380-11 précité dispose également que le désistement peut être prononcé par le président de la cour d'assises d'appel.

1.2. Les apports de la proposition de loi

Comme le souligne le rapport annuel de la Cour de cassation pour 201955(*), l'état actuel du droit positif présente donc un paradoxe : lorsque le président de la chambre criminelle est compétent pour désigner la cour d'assises d'appel, ce dernier peut directement constater un désistement alors que, dans les cas où la désignation de la cour d'assises d'appel revient au premier président de la cour d'appel, ce dernier ne peut pas constater lui-même le désistement et doit effectivement désigner une cour d'assises d'appel pour que son président procède à ce constat.

Le 1° de l'article 4 remédie opportunément à cette difficulté en modifiant l'article 380-11 afin de reconnaître, également, cette faculté au premier président de la cour d'appel. Cet article tend également à corriger l'erreur de renvoi évoquée supra.

2. La modification de la procédure applicable aux pourvois en cassation

2.1. Le principe du pourvoi en cassation en matière pénale

En matière pénale, les pourvois en cassation concernent d'une part, les arrêts de la chambre de l'instruction et, d'autre part, les décisions rendues en dernier ressort en matière criminelle, correctionnelle et de police56(*). Le pourvoi peut être formé par le ministère public ou par une partie et, comme en matière civile ou administrative, il ne peut être fondé que sur une violation de la règle de droit par la décision visée57(*). Les arrêts d'acquittement prononcés par les cours d'assises ne peuvent faire l'objet d'un pourvoi que dans le seul intérêt de la loi, et sans préjudicier à la partie acquittée58(*).

Le pourvoi doit être formé dans les cinq jours francs qui suivent le prononcé de la décision attaquée ou, dans certaines hypothèses, le jour de la signification de l'arrêt59(*). Comme pour l'appel des décisions de cours d'assises évoqué supra, le pourvoi est suspensif en matière de détention mais pas en matière civile60(*).

Une fois formé, le pourvoi est porté devant la chambre criminelle de la Cour de cassation dont il revient, le cas échéant, au président de ne pas l'admettre s'il est formé contre une décision non-susceptible de recours61(*). Dans l'hypothèse inverse, la chambre criminelle peut décider de faire juger par une formation restreinte de trois magistrats62(*) une affaire dont la solution « paraît s'imposer ». Cette formation peut néanmoins renvoyer l'affaire à la chambre à la demande de ses magistrats ou d'une partie. Elle peut également ne pas admettre les pourvois si elle constate qu'ils sont irrecevables ou « non fondés sur un moyen sérieux de cassation »63(*).

Lorsqu'elle est saisie, la chambre criminelle peut prononcer l'irrecevabilité du pourvoi pour des motifs de forme64(*) ou prononcer un arrêt de non-lieu si certaines circonstances ont rendu le pourvoi sans objet65(*). Elle peut également le rejeter au fond si elle considère le pourvoi comme mal fondé66(*). Enfin, comme en matière d'appel, l'auteur du pourvoi peut se désister67(*).

Dans les autres cas, la chambre criminelle se prononce sur le problème de droit soulevé. Si sa décision conduit à l'annulation de la décision en cause elle procède, par principe, au renvoi de l'affaire devant une autre juridiction afin qu'elle soit de nouveau jugée au fond. La chambre criminelle peut également se prononcer sur le fond, sans renvoi, lorsque la cassation n'implique pas qu'il soit de nouveau statué sur le fond68(*).

La juridiction de renvoi n'est pas tenue de retenir la solution de droit dégagée par la chambre criminelle. Une telle situation pourrait, toutefois, justifier un second pourvoi. L'affaire serait alors portée devant l'assemblée plénière de la Cour de cassation69(*) qui peut, le cas échéant, prononcer un second renvoi. Celui-ci sera le dernier puisque « lorsque le renvoi est ordonné par l'assemblée plénière, la juridiction de renvoi doit se conformer à la décision de cette assemblée sur les points de droit jugés par celle-ci »70(*).

2.2. Les modifications proposées en matière de dépôt de mémoire par l'auteur du pourvoi

Le 1° bis de l'article 4 a été introduit à l'Assemblée nationale, en première lecture, par un amendement de commission du rapporteur, Dimitri Houbron, et tend à modifier la procédure applicable au dépôt de mémoire à l'occasion d'un pourvoi en cassation contre une décision de mise en détention provisoire.

2.2.1. Les règles actuellement en vigueur relatives au dépôt de mémoire par l'auteur du pourvoi

L'article 584 du code de procédure pénale prévoit que le demandeur en cassation peut déposer un mémoire contenant les moyens de cassation qu'il souhaite soulever dans les dix jours qui suivent la déclaration par laquelle il se pourvoit en cassation.

Toutefois, certaines dispositions spéciales du code érigent cette faculté en obligation ou aménagent les délais de remise du mémoire en fonction de la qualité du demandeur en cassation et de la nature de la décision sur laquelle porte le pourvoi qu'il formule71(*).

En matière de détention provisoire, lorsque le pourvoi porte sur un arrêt de la chambre de l'instruction, l'article 567-2 du code de procédure pénale prévoit que le demandeur ou son avocat sont tenus de déposer un mémoire dans un délai d'un mois suivant la réception du dossier par la Cour de cassation, ce délai pouvant exceptionnellement être prorogé de huit jours72(*).

Une autre dérogation est prévue par l'article 585-1 du même code. Combiné avec l'article 584, il découle de cet article qu'un demandeur condamné n'est pas obligatoirement tenu de remettre un mémoire mais que ce mémoire doit, le cas échéant, parvenir au greffe de la Cour de cassation un mois au plus tard après la date du pourvoi.

En revanche, le demandeur condamné pénalement pour un délit, mais non encore à titre définitif, qui forme un pourvoi contre un arrêt d'une cour d'appel ayant statué à son égard en matière de détention provisoire, n'entre dans aucun des deux cas précités et doit donc présenter son mémoire personnel dans le délai de dix jours prévu par l'article 584 susvisé.

2.2.2. Les apports de la proposition de loi

Le 1° bis précité vient opportunément harmoniser les règles en vigueur en tendant à prévoir que le demandeur condamné qui forme un pourvoi contre un arrêt d'une cour d'appel ayant statué à son égard en matière de détention provisoire dispose également d'un mois pour déposer un mémoire exposant les moyens soulevés dans le cadre de ce pourvoi.

2.3. Les modifications proposées en matière de désignation du conseiller rapporteur

Les 2° et 3° de l'article 4 tendent à modifier la chronologie de la désignation du conseiller rapporteur par le président de la chambre criminelle à l'occasion d'un pourvoi en cassation en prévoyant qu'il soit désigné après le dépôt des mémoires des avocats qui ont été, le cas échéant, désignés et non avant, comme c'est le cas actuellement.

2.3.1. Les règles relatives à la désignation du conseiller rapporteur à l'occasion d'un pourvoi en cassation

L'article 586 du code de procédure pénale prévoit que le greffier de la Cour de cassation dispose de vingt jours à compter de la déclaration de pourvoi pour constituer le dossier qui est ensuite adressé « immédiatement » au ministère public, au procureur général près la Cour de cassation et au greffe de la chambre criminelle afin que son président commette un conseiller rapporteur 73(*).

Or, comme le relève le rapport annuel de la Cour de cassation pour 2019, le dossier n'est pas nécessairement complet à la date de cette transmission puisqu'il ne comprend pas obligatoirement les mémoires ampliatifs74(*). Il peut également ne pas contenir certains mémoires qui doivent être remis sous un mois par certains demandeurs de pourvoi, à peine de déchéance75(*). Le président de la chambre criminelle est donc susceptible de procéder au choix du conseiller rapporteur sur la base d'un dossier incomplet. Il est également possible que ce choix soit inutile si les demandeurs précités sont déchus de leur pourvoi par forclusion, rendant inutile tout examen de l'affaire au fond.

2.3.2. Les apports de la proposition de loi

Les 2° et 3° de la présente proposition de loi tendent à permettre la désignation du conseiller rapporteur par le président de la chambre criminelle après le dépôt des mémoires, dans le délai qu'il a lui-même fixé. Ce dispositif répond ainsi à la suggestion formulée par la Cour de cassation en mettant fin à une situation dans laquelle le président de la chambre criminelle n'était pas en mesure « de faire un choix éclairé en fonction des spécialités de chacun, en particulier lorsque les infractions en cause sont diverses et susceptibles de ressortir à la compétence de plusieurs des sections de la chambre criminelle »76(*).

3. La position de la commission

La commission des lois a favorablement accueilli les modifications que tend à introduire l'article 4 dans sa rédaction résultant des travaux de l'Assemblée nationale.

Elle a saisi l'occasion de l'examen de cet article pour corriger, via l'adoption de l'amendement COM-9 de son rapporteur, une erreur de renvoi au sein de l'article 619 du code de procédure pénale, relatif aux règles applicables lorsque la Cour de cassation est saisie d'un deuxième pourvoi après la cassation d'un premier arrêt.

La commission des lois a adopté l'article 4 ainsi modifié.

CHAPITRE V
APPLICATION OUTRE-MER
Article 5
Application outre-mer

L'article 5 prévoit l'application de la proposition de loi dans les collectivités ultramarines régies par le principe de spécialité législative.

Initialement limité aux seuls code pénal et code de procédure pénale, le champ de cet article a été étendu par la commission au code de la route qui est modifié par l'article 3 bis de la présente proposition de loi.

1. L'application de la proposition de loi dans les collectivités ultramarines régies par le principe de spécialité législative

Le paragraphe I a pour objet de rendre applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, collectivités ultramarines sur le territoire desquelles une mention expresse d'application est nécessaire, les modifications que la proposition de loi apporte au code pénal.

Il procède, à cet effet, à l'actualisation du « compteur outre-mer », figurant à l'article 711-1 du code pénal. La technique du « compteur » consiste à indiquer qu'une disposition est applicable dans une collectivité régie par le principe de spécialité législative dans sa rédaction résultant d'une loi déterminée, ce qui permet de savoir si les modifications ultérieures de cette disposition ont été ou non étendues.

Le paragraphe II procède au même type de modifications dans le code de procédure pénale.

2. La position de la commission

Par l'adoption de l'amendement COM-10 présenté par le rapporteur, la commission des lois a étendu le champ de l'article 5 au code de la route qui est modifié par l'article 3 bis de la présente proposition de loi.


* 5 Le régime de la composition pénale est exposé dans le commentaire de l'article 1er bis.

* 6 Décret n° 2019-1462 du 26 décembre 2019 relatif à l'expérimentation du travail d'intérêt général dans les entreprises de l'économie sociale et solidaire et les sociétés à mission.

* 7 Cf. le rapport n° 11 (2018-2019) fait par François-Noël Buffet et Yves Détraigne au nom de la commission des lois.

* 8 Décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019.

* 9 Cf. le rapport n° 599 (2018-2019) fait par Jacqueline Eustache-Brinio au nom de la commission des lois.

* 10 À la différence des juridictions dont le ressort ne coïncide pas nécessairement avec les limites des départements, les SPIP ont une compétence départementale.

* 11 Article 111-13 du code pénal.

* 12 Article 131-13 du code pénal et article 521 du code de procédure pénale, hors les cas où la loi prévoit que la récidive de la contravention constitue un délit. Un exemple est donné à l'article L. 3136-1 du code de santé publique, qui prévoit des peines délictuelles lorsque certaines contraventions en lien avec les règles de l'état d'urgence sanitaire sont constatées à plus de trois reprises dans un délai de trente jours.

* 13 Article 111-2 du code pénal.

* 14 Alinéa 4 de l'article 34 de la Constitution.

* 15 Article 131-13 du code pénal.

* 16 Article 131-14 du code pénal.

* 17 L'article L. 131-15-1 du code pénal relatif aux peines de sanction-réparation renvoie à l'article 131-8-1 du même code relatif à ces peines en matière délictuelle.

* 18 Article 15 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

* 19 Article 521 du code de procédure pénale.

* 20 Article 523 du code de procédure pénale.

* 21 Articles 524 et suivants du code de procédure pénale. En application de l'article 524, cette procédure ne peut être mise en oeuvre « si le prévenu, auteur d'une contravention de la cinquième classe, était âgé de moins de dix-huit ans au jour de l'infraction » et si « la victime du dommage causé par la contravention a fait citer directement le prévenu avant qu'ait été rendue l'ordonnance prévue à l'article 525 ».

* 22 Article 529 du code de procédure pénale. La procédure ne concernait que les contraventions des quatre premières classes avant que l'article 529 précité soit modifié par l'article 29 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011.

* 23 Article 529 du code de procédure pénale.

* 24 Ibidem.

* 25 Cour de cassation, chambre criminelle du 12 mars 2002, 01-84.596, Publié au bulletin.

* 26 I dudit article R 48-1.

* 27 Le II de l'article R. 48-1 du code de procédure pénale renvoie à l'article L. 3136-1 du code de la santé publique qui punit notamment les manquements à certaines interdictions et obligations fixées dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire des peines prévues pour les contraventions de cinquième classe lorsque ces manquements sont constatés en état de récidive, dans un délai de quinze jours.

* 28 Montant pour les contraventions aux dispositions du code de la route commises par les piétons.

* 29 Idem.

* 30 Montant prévu en cas de récidive lorsqu'un règlement le prévoit.

* 31 Adage latin qui signifie que le préteur, soit le magistrat romain chargé d'organiser les procès, ne doit pas s'occuper des causes de peu d'importance.

* 32 Rapport n° 651 (2018-2019) fait au nom de la commission des finances sur le recouvrement des amendes de circulation et des forfaits de post-stationnement par Thierry Carcenac et Claude Nougein, p. 29.

* 33 Il s'agit d'un dispositif permettant d'enregistrer la vitesse et les temps de repos de conducteurs routiers.

* 34 Rapport n° 11 (2018-2019) fait au nom de la commission des lois par François-Noël Buffet et Yves Détraigne sur le projet de loi de programmation de réforme de la justice 2018-2022 et de réforme pour la justice et sur le projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions.

* 35 Articles 495-17 et suivants du code de procédure pénale.

* 36 Dernier alinéa de l'article 495-18 du code de procédure pénale.

* 37 Ibidem, alinéa 2.

* 38 Article 529-8 du code de procédure pénale.

* 39 Schéma simplifié ne mentionnant pas certaines exceptions ponctuelles.

* 40 Le règlement ne pourra prévoir les contraventions au code de la route dont le régime relève de l'article 429-7 du code de procédure pénale.

* 41 Le règlement ne pourra prévoir les contraventions de 1ère classe au code de la route pour lesquelles l'article 429-7 du code de procédure pénale ne prévoit pas de recours à une amende forfaitaire minorée.

* 42 Article L. 121-1 du code de la route.

* 43 Article L. 121-2 du code de la route.

* 44 Article L. 121-3 du code de la route.

* 45 Article 34 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

* 46 Ce cloisonnement du patrimoine permet de limiter la responsabilité de la personne physique dans l'exercice de son activité professionnelle afin que ses éventuels créanciers ne puissent obtenir le recouvrement de leurs dettes par saisie de l'ensemble des biens appartenant à l'entrepreneur, sous réserve des biens insaisissables par qualification de la loi.

* 47 Extrait de la contribution écrite de la direction des affaires criminelles et des grâces.

* 48 Article 81 de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes

* 49 Article 380-1 du code de procédure pénale.

* 50 Il peut notamment s'agir du responsable légal d'un mineur ayant causé un dommage à un tiers lors de la commission du crime dont a à connaitre la cour d'assises.

* 51 Article 380-4 du code de procédure pénale.

* 52 Article 380-7 du code de procédure pénale.

* 53 Article 380-1 du code de procédure pénale.

* 54 Article 380-11 du code de procédure pénale.

* 55 Rapport annuel de la Cour de cassation pour 2019, pp. 75 à 77.

* 56 Article 567 du code de procédure pénale.

* 57 Articles 567 et 591 du code de procédure pénale

* 58 Article 572 du code de procédure pénale.

* 59 Article 568 du code de procédure pénale.

* 60 Article 569 du code de procédure pénale.

* 61 Article 567-1 du code de procédure pénale.

* 62 Article 567-1-1 du code de procédure pénale.

* 63 Ibidem.

* 64 Article 605 du code de procédure pénale.

* 65 Article 606 du code de procédure pénale.

* 66 Article 607 du code de procédure pénale.

* 67 Articles 571-1 et 608 du code de procédure pénale.

* 68 Article 617 du code de procédure pénale et article L. 411-3 du code de l'organisation judiciaire.

* 69 Article 619 du code de procédure pénale.

* 70 Article L. 431-4 du code de l'organisation judiciaire.

* 71 Voir les articles 567-2, 574-1, 574-2 et 585-2 du code de procédure pénale.

* 72 Article 567-2 du code de procédure pénale.

* 73 Article 587 du code de procédure pénale.

* 74 Rapport annuel de la Cour de cassation pour 2019, pages 74 à 75.

* 75 Voir les articles 567-2, 574-1, 574-2 et 590-1 du code de procédure pénale, ce dernier renvoyant au délai prévu à l'article 584 du même code.

* 76 Rapport annuel de la Cour de cassation pour 2019, page 74.