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Projet de loi organique relatif à l'élection du Président de la République

10 février 2021 : Élection du Président de la République ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II

MODIFICATIONS APPORTÉES À LA LOI ORGANIQUE N° 76-97 DU 31 JANVIER 1976 RELATIVE AUX LISTES ÉLECTORALES CONSULAIRES ET AU VOTE DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE POUR L'ÉLECTION DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

ARTICLE 4

ADAPTATION DES RÈGLES APPLICABLES AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

L'article 4 vise à adapter les règles applicables aux Français de l'étranger en :

sécurisant la composition des commissions de contrôle, chargées de veiller à la régularité des listes électorales consulaires ;

actualisant le droit applicable au vote par procuration.

Pour assurer la continuité des travaux des commissions de contrôle, la commission des lois a autorisé l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) à renouveler le mandat des membres titulaires.

Elle a également adapté la procédure de radiation des électeurs indûment inscrits sur les listes électorales consulaires (LEC), tout en maintenant le principe du contradictoire : les électeurs disposeraient désormais d'un délai maximal de trois jours pour répondre aux commissions de contrôle.

Parmi les 3,5 millions de Français vivant à l'étranger, 1,36 million sont inscrits sur les listes électorales consulaires (LEC). Ils participent aux scrutins nationaux (élection présidentielle, élections législatives et européennes) mais également à l'élection de 443 conseillers des Français de l'étranger.

La loi organique du 31 janvier 197673(*) remplit un double office. Elle précise :

- les conditions d'inscription sur les listes électorales consulaires, qui valent pour l'ensemble des scrutins ;

- et les modalités de participation des Français de l'étranger à l'élection présidentielle.

Lors du scrutin de 2017, leur taux de participation s'est élevé à 44,28 % des inscrits, contre 77,77 % sur le territoire national.

A. LA COMPOSITION DES COMMISSIONS DE CONTRÔLE

1. Des commissions qui veillent à la régularité des listes électorales consulaires

Les Français de l'étranger peuvent s'inscrire sur les listes électorales consulaires jusqu'au sixième vendredi précédant le scrutin. L'ambassadeur ou le chef de poste consulaire procède à leur inscription et, le cas échéant, à leur radiation.

Depuis le 1er janvier 201974(*), des commissions de contrôle veillent à la régularité des listes électorales consulaires. Elles disposent, dans chacune des 130 circonscriptions consulaires, des mêmes prérogatives que les commissions de contrôle qui se réunissent dans les communes françaises.

Les fonctions des commissions de contrôle

- S'assurer de la régularité des listes électorales consulaires ;

- Examiner les recours déposés par les électeurs contre les décisions de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire (recours administratif préalable obligatoire, RAPO, avant saisine du tribunal judiciaire de Paris) ;

- Procéder à l'inscription ou à la radiation des électeurs omis ou indûment inscrits, le cas échéant en réformant les décisions de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire75(*).

Chaque commission de contrôle se réunit au moins une fois par an et, en tout état de cause, avant chaque scrutin.

Cet organe est composé :

du vice-président du conseil consulaire, élu par les autres membres du conseil pour, au maximum, trois mandats consécutifs. Il préside la commission de contrôle ;

de deux membres titulaires et de deux membres suppléants désignés par l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), après chaque renouvellement de l'assemblée et pour une durée de six ans. Ces membres sont choisis parmi les électeurs de la circonscription consulaire, après avis des conseillers des Français de l'étranger.

Les deux suppléants remplacent, dans l'ordre de leur désignation, les titulaires en cas d'empêchement ou de décès. La commission de contrôle ne délibère valablement qu'en présence de son président et de deux de ses membres, titulaires ou suppléants.

Le mandat des deux titulaires n'est pas immédiatement renouvelable. L'ambassadeur ou le chef de poste consulaire peut présenter ses observations, à sa demande ou à l'invitation de la commission de contrôle.

Composition des commissions de contrôle

Membres

Mode de désignation

Mandat renouvelable

Rôle dans la commission

Vice-président du conseil consulaire

Par le conseil consulaire

Oui, dans la limite de trois mandats consécutifs

Présider

la commission

Deux titulaires

Par l'AFE, parmi les électeurs de la circonscription et après avis des conseillers des Français de l'étranger

Non

Participer à la commission

Deux suppléants

Oui

Remplacer les titulaires en cas d'empêchement ou de décès

Source : commission des lois du Sénat

2. Le PJLO : sécuriser la composition des commissions de contrôle

En pratique, le quorum de trois membres n'est pas toujours réuni, ce qui empêche les commissions de contrôle de délibérer.

Comme le souligne l'étude d'impact, « les Français établis hors de France se caractérisent par une mobilité professionnelle et personnelle géographique importante qui rend les compositions des commissions de contrôle évolutives [...] L'expérience de presque deux ans de gestion des listes électorales consulaires par les commissions de contrôle montre que, dans les faits, l'Assemblée des Français de l'étranger doit pouvoir autant que de besoin procéder au remplacement de postes vacants ».

L'article 4 du PJLO assouplit donc la composition des commissions de contrôle, dans l'objectif d'atteindre plus facilement le quorum.

D'une part, il prévoit le remplacement d'un titulaire par un suppléant en cas d'empêchement ou de cessation de mandat, ce qui permet de couvrir les cas de décès (comme aujourd'hui) mais également de démission ou de départ de la circonscription consulaire.

Cette mesure reprend une disposition de la proposition de loi organique de Christophe-André Frassa, adoptée par le Sénat en janvier 201976(*).

D'autre part, l'AFE désignerait les membres des commissions de contrôle après chacun de ses renouvellements (comme aujourd'hui) mais aussi dès lors que « le nombre de sièges vacants ne [permettra] plus de réunir le quorum » de trois membres.

Cette disposition reprend la pratique suivie par l'AFE, comme l'ont souligné les représentants du ministère de l'Europe et des affaires étrangères lors de leur audition par le rapporteur.

Ils ont également confirmé que le poste laissé vacant par le départ d'un titulaire serait pourvu par son suppléant, l'AFE étant chargée de désigner un nouveau suppléant.

Sur le plan rédactionnel, l'article 4 tire les conséquences du changement d'appellation des vice-présidents des conseils consulaires. Ils accèderont, à compter des prochaines élections consulaires de mai 2021, à la présidence de ces mêmes conseils, en lieu et place de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire77(*).

3. Les apports de la commission des lois

Sur proposition de Christophe-André Frassa, la commission a élargi le « vivier » des membres des commissions de contrôle : contrairement à aujourd'hui, l'AFE pourrait renouveler le mandat des membres titulaires (amendement COM-5).

Il convient de rappeler, d'une part, que cette limitation de mandats dans le temps ne s'applique pas aux membres suppléants. Elle n'existe pas non plus pour les commissions de contrôle qui se réunissent sur le territoire national.

Il s'agit, d'autre part, de « reconnaître la qualité de l'engagement des membres des commissions de contrôle » et d'assurer la continuité de leurs travaux : « l'examen des listes électorales consulaires nécessite [en effet] une bonne connaissance de la communauté française à l'étranger et de ses évolutions »78(*).

La commission a également adapté la procédure de radiation des électeurs indûment inscrits sur les listes électorales consulaires (amendement COM-4 du même auteur).

Comme l'a souligné Christophe-André Frassa, « en pratique, le contradictoire est [...] difficile à organiser : certains électeurs ne répondent pas aux sollicitations des commissions de contrôle, notamment lorsqu'ils ont quitté le pays. Deux options s'ouvrent alors aux commissions, qui se trouvent dans l'impasse : radier les intéressés (au risque de fragiliser la procédure) ou les maintenir sur les listes électorales consulaires (au risque de fausser les listes) ».

Pour plus de sécurité juridique, les électeurs dont la radiation est envisagée disposeraient désormais d'un délai maximal de trois jours pour répondre aux commissions de contrôle. Ils seraient saisis par voie électronique afin d'accélérer les procédures.

Les décisions des commissions de contrôle resteraient, en tout état de cause, susceptibles de recours devant le tribunal judiciaire de Paris.


* 73 Loi organique n° 76-97 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.

* 74 Décret n° 2018-451 du 6 juin 2018 portant application de l'article 4 de la loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France et mesures transitoires.

* 75 Lorsque la commission de contrôle radie un électeur, sa décision est soumise à une procédure contradictoire. Elle peut ensuite être contestée devant le tribunal judiciaire de Paris.

* 76 Proposition de loi organique n° 51 (2018-2019) tendant à actualiser les dispositions applicables aux élections organisées à l'étranger. Ce texte n'a pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

* 77 Article 111 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 78 Source : objet de l'amendement de Christophe-André Frassa.