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Proposition de loi relative à la sécurité globale

3 mars 2021 : Sécurité globale ( rapport - première lecture )

TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES AUX FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

Article 23
Suppression des crédits de réduction de peine en cas d'infractions commises à l'encontre d'élus et de certains détenteurs de l'autorité publique

L'article 23 de la proposition de loi prévoit de supprimer les crédits de réduction automatique de peine pour les auteurs d'infractions commises au préjudice d'une personne investie d'un mandat public électif, d'un agent de l'administration pénitentiaire, de la gendarmerie nationale, des douanes ou de la police nationale, d'un agent de police municipale ou d'un sapeur-pompier professionnel ou volontaire.

Considérant que l'article 23 posait, en l'état, des questions au regard des principes d'égalité, de proportionnalité, et d'individualisation des peines et risquait de rendre difficile le maintien du bon ordre en détention, la commission a circonscrit le dispositif aux infractions les plus graves et étendu le champ des victimes concernées afin d'inclure les magistrats et les personnes dépositaires de l'autorité publique, par cohérence avec les listes des victimes retenues pour caractériser une circonstance aggravante. Pour maintenir un dispositif incitant à la bonne conduite en détention, la commission a également créé une nouvelle forme de crédits de réduction de peine qui pourront être attribués si les personnes condamnées ont donné des preuves suffisantes de bonne conduite.

Les personnes condamnées bénéficient de crédits de réduction de peine, qui sont fonction du comportement de la personne en détention. Il existe deux types de réductions de peine : les crédits de réduction automatique, d'une part, qui sont automatiquement attribués à l'ensemble des condamnés à une peine privative de liberté mais qui peuvent être supprimés par décision du juge d'application des peines prise au cours de la détention, et les réductions supplémentaires de peine, d'autre part, qui sont attribuées aux condamnés qui manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale

L'article 23 propose de supprimer les crédits de réduction automatique pour les auteurs d'infractions commises au préjudice d'une personne investie d'un mandat public électif, d'un agent de l'administration pénitentiaire, de la gendarmerie nationale, des douanes ou de la police nationale, d'un agent de police municipale ou d'un sapeur-pompier professionnel ou volontaire. Cette disposition alignerait donc le régime de ces personnes sur celles condamnées pour des faits de terrorisme.

1. Des agressions fréquentes et injustifiables contre les élus et les forces de l'ordre

1.1 Les élus et les forces de l'ordre : des cibles pour les personnes contestant l'autorité publique

Les élus, et plus spécifiquement les élus locaux, ainsi que les forces de l'ordre, sont les premiers contacts de nos concitoyens avec l'autorité publique. Ils sont, de ce fait et comme le rappelle souvent le Président du Sénat, « à portée d'engueulade ». Ils sont également, de manière inacceptable, les premières cibles de ceux qui souhaitent contester l'autorité publique.

Les exemples le démontrent, même si les chiffres précis manquent. Policiers agressés dans l'exercice de leurs fonctions, délibérément percutés par des véhicules en fuite, tirs de mortiers dans les commissariats... : selon les chiffres avancés par l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, 25 policiers et gendarmes sont décédés dans l'exercice de leurs fonctions en 2018, tandis que 20 306 policiers et gendarmes ont été blessés dans le cadre de leur activité cette même année. Près de 65 % des gendarmes blessés ont subi ces blessures en missions. Parmi eux, 48 % des blessures sont le résultat d'une agression. Au sein de la police nationale, 47 % des blessures sont intervenues en missions et dans 11 % des cas, ces blessures ont été occasionnées à l'aide d'une arme139(*).

De la même manière, les violences contre les élus sont encore trop fréquentes mais trop mal documentées. La commission des lois s'était emparée du sujet après le décès du maire de Signes, Jean-Mathieu Michel, dans l'exercice de ses fonctions le 5 août 2019. Cet évènement avait permis de mettre en lumière les violences auxquelles les élus locaux sont confrontés dans l'exercice de leurs mandats. La commission avait donc élaboré un Plan d'action pour une plus grande sécurité des maires comprenant douze mesures pour renforcer l'autorité des maires, conforter leurs moyens d'action et mieux les protéger dans l'exercice de leurs fonctions140(*). Pour l'année 2018, le ministère de l'intérieur avait indiqué à la commission que 361 maires ou adjoints au maire avaient été victimes d'atteintes volontaires à l'intégrité physique (AVIP) et de 178 outrages à personne dépositaire de l'autorité publique. Les données sont toutefois insuffisamment précises pour prendre la mesure des violences physiques et verbales exercées à l'encontre des élus locaux. En conséquence, l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités a mis en place, début octobre 2020, un observatoire des agressions envers les élu(e)s.

Les seuls chiffres fiables disponibles sont ceux concernant les personnes dépositaires de l'autorité publique. Cette catégorie, qui comprend les personnes détenant un pouvoir de décision et de contrainte qu'elles exercent au nom de la puissance publique, est plus large que celle des seuls forces de sécurité intérieure et élus141(*). Elle comprend également les magistrats, les jurés, les avocats, les officiers publics ou ministériels, les douaniers, les agents de l'administration pénitentiaire.

Les plaintes enregistrées par les services de police et de gendarmerie pour outrages et violences à l'encontre de personnes dépositaires de l'autorité publique sont en nette augmentation depuis quelques années.

Plaintes enregistrées par les services de police et de gendarmerie
pour outrages et violences à l'encontre de personnes dépositaires de l'autorité publique

Source : commission des lois,
à partir des données disponibles sur data.gouv.fr

Plusieurs facteurs peuvent expliquer l'augmentation des plaintes déposées. La hausse de la violence dans certains contextes précis, tout d'abord, comme les manifestations - le pic de violence en décembre 2018, lors des mobilisations des gilets jaunes, est à ce titre significatif - mais, selon certains universitaires, également l'augmentation démographique ou une moindre tolérance des personnes dépositaires de l'autorité publique face aux outrages, à l'image de la moindre tolérance de la population face aux comportements policiers sur la voie publique142(*).

1.2 La qualité de la victime : une circonstance aggravante pour de nombreuses infractions

Les outrages et violences à l'encontre des personnes dépositaires de l'autorité publique se manifestent par des incivilités, des injures, des menaces et des agressions physiques tant contre les forces de l'ordre que contre les élus. Parce que, au-delà de la personne, c'est la République qui est visée, la qualité de la victime est dans ce cas, et depuis longtemps, une circonstance aggravante pour plusieurs infractions. Il en va ainsi notamment en cas de meurtre (article 221-4 du code pénal), de tortures ou d'actes de barbaries (article 222-3), de violences (articles 222-8 et suivants), ou de menaces de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens (article 433-3).

Infraction

Peine

Peine si l'infraction est commise sur une personne dépositaire de l'autorité publique

Menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens

/

3 ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende

5 ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende lorsqu'il s'agit d'une menace de mort ou d'une menace d'atteinte aux biens dangereuse pour les personnes

Article 433-3 du code pénal

Outrage

7 500 euros d'amende si infraction commise envers des personnes chargées d'une mission de service publique

Article 433-5 du code pénal

1 an d'emprisonnement et
15 000 euros d'amende

Article 433-5 du code pénal

Violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n'ayant entraîné aucune incapacité de travail

/

3 ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende

Article 222-13 du code pénal

Violences ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours

3 ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende

Article 222-11 du code pénal

5 ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende

Article 222-12 du code pénal

Violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente

10 ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende

Article 222-9 du code pénal

15 ans de réclusion criminelle

Article 222-10 du code pénal

Violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner

15 ans de réclusion criminelle

Article 222-7 du code pénal

20 ans de réclusion criminelle

Article 222-8 du code pénal

Meurtre

30 ans de réclusion criminelle

Article 221-1 du code pénal

Réclusion criminelle à perpétuité

Article 221-4 du code pénal

Meurtre commis avec préméditation ou guet-apens constitue un assassinat

Réclusion criminelle à perpétuité

Article 221-3 du code pénal

Réclusion criminelle à perpétuité 

La cour d'assises peut, par décision spéciale, soit porter la période de sûreté jusqu'à trente ans, soit, si elle prononce la réclusion criminelle à perpétuité, décider qu'aucune des mesures énumérées à l'article 132-23 du code pénal ne pourra être accordée au condamné ; en cas de commutation de la peine, et sauf si le décret de grâce en dispose autrement, la période de sûreté est alors égale à la durée de la peine résultant de la mesure de grâce

Article 221-3 du code pénal

Soumettre une personne à des tortures ou à des actes de barbarie

15 ans de réclusion criminelle

Article 222-1 du code pénal

20 ans de réclusion criminelle

Article 222-3 du code pénal

Rébellion

 

2 ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende

Article 433-7 du code pénal

Source : Commission des lois du Sénat

1.3 Des condamnations largement inférieures aux maximums prévus par le code pénal

Les chiffres transmis aux rapporteurs par la chancellerie démontrent que les peines prononcées sont largement inférieures aux quantum maximums prévus par les textes.

Condamnations (infraction principale) prononcées par les tribunaux correctionnels, juges ou tribunaux pour enfants et peines d'emprisonnement ferme selon l'infraction

Source : SG-SDSE SID/CASSIOPEE-Traitement DACG/PEPP

Condamnations (infraction principale) prononcées par les cours d'assises ou les cours d'assises d'appel entre 2017 et 2018

Meurtre d'une personne dépositaire de l'autorité publique

Année

Condamnation (infraction principale)

Réclusion

Dont perpétuité

Quantum moyen  réclusion (années)

Emprisonnement ferme (tout ou partie)

Taux d'empr. ferme

Quantum emprisonnement ferme (mois)

2017

7

7

 

16

0

100,0 %

 

2018*

6

5

 

16

1

100,0 %

108,0

Source : SG-SDSE tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-PEPP

*données provisoires

Violence sur une personne dépositaire de l'autorité publique ayant entrainé la mort sans intention de la donner

Année

Condamnation (infraction principale)

Réclusion

Quantum moyen  réclusion (années)

2018*

1

1

15

Source : SG-SDSE tables statistiques du Casier judiciaire national,
traitement DACG-PEPP

*données provisoires

Ainsi, alors que le code pénal prévoit jusqu'à 3 ans d'emprisonnement pour une personne menaçant une personne dépositaire de l'autorité publique de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens, le quantum moyen de peine ferme prononcé pour ce délit était de 4,9 mois en 2019. De la même manière, les violences ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours peuvent être punies de 5 ans d'emprisonnement si elles sont commises sur une personne dépositaire de l'autorité publique. Le quantum moyen de peine prononcé était pourtant, dans ce cas, de 6,0 mois en 2019143(*).

1.4 Le régime des réductions de peine : une modalité de gestion de la population carcérale

Une fois la peine privative de liberté prononcée, l'exécution des peines peut faire l'objet de divers aménagements liés à la bonne gestion de la population carcérale.

a) La coexistence de deux régimes de réductions de peine

Les réductions de peine, créées par la loi n° 72-1226 du 29 décembre 1972 simplifiant et complétant certaines dispositions relatives à la procédure pénale, visaient initialement à réduire la durée de la peine privative de liberté prononcée par la juridiction en cas de bonne conduite du condamné. Chaque année, la situation de chaque condamné était examinée par la commission et le juge de l'application des peines, afin de décider de l'octroi ou non d'une réduction de peine.

Contrairement aux réductions de peine « supplémentaires » qui ne sont accordées qu'en cas d'efforts sérieux de réadaptation sociale, les réductions de peine pour « bonne conduite » étaient attribuées de manière quasi-systématique. C'est la raison pour laquelle, afin d'alléger la charge des juridictions de l'application des peines, la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a remplacé le système individualisé d'examen annuel de la situation du condamné par l'attribution automatique à chaque détenu d'un crédit de réduction de peine, éventuellement remis en cause en cas de mauvaise conduite.

Deux systèmes de réduction de peine coexistent donc aujourd'hui : les réductions de peine dites « automatique » prévues à l'article 721 du code de procédure pénale et celles dites « supplémentaires » prévues à l'article 721-1 du même code.

Chaque condamné bénéfice ainsi d'un crédit de réduction de peine « automatique » de trois mois pour la première année de condamnation à une peine privative de liberté et de deux mois pour les années suivantes. Pour les peines de moins d'un an ou pour la partie de la peine inférieure à une année pleine, le crédit accordé est de sept jours par mois. En cas de mauvaise conduite du condamné en détention, le juge de l'application des peines peut être saisi144(*) aux fins de retrait de cette réduction de peine. Ces crédits peuvent également être retirés lorsqu'une personne condamnée refuse de suivre les soins ou le traitement qui lui a été proposé sur avis médical.

Une réduction « supplémentaire » de peine peut être accordée aux condamnés qui manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale. L'article 721-1 du code de procédure pénale cite par exemple le passage avec succès d'un examen scolaire, universitaire ou professionnel, des progrès réels dans le cadre d'un enseignement ou d'une formation, l'investissement dans l'apprentissage de la lecture, de l'écriture et du calcul, la participation à des activités culturelles, le suivi d'une thérapie destinée à limiter les risques de récidive ou les efforts réalisés afin d'indemniser les victimes. Ces réductions sont accordées, par fractions annuelles, par le juge de l'application des peines après avis de la commission de l'application des peines. Elles sont limitées à trois mois par année d'incarcération ou sept jours par mois lorsque la durée d'incarcération restant à subir est inférieure à une année.

b) Les réductions « automatiques » de peine : des outils de gestion de la détention

Malgré leur nom, les crédits de réduction de peine pour bonne conduite n'ont pas le caractère automatique et définitif qu'on leur attribue parfois. Les juges de l'application des peines ordonnent en effet quotidiennement le retrait de ces crédits, qui constituent un outil de gestion du bon ordre en détention. Les comportements généralement sanctionnés sont la possession de téléphone portable ou de stupéfiants, les violences entre détenus, et les agressions verbales ou physiques à l'égard des agents pénitentiaires.

Selon l'estimation de l'association nationale de l'application des peines, entre un quart et un tiers des condamnés voient leur crédit de réduction de peine réduit ou entièrement supprimé.

Il s'agit également d'un outil de prévention de la récidive, puisque si une personne commet une nouvelle infraction durant la période correspondant à la durée de réduction de peine dont elle a bénéficié, une peine supplémentaire correspondant à cette durée pourra être ajoutée par la juridiction à la condamnation pour la nouvelle infraction.

2. L'article 23 de la proposition de loi : la suppression des réductions automatiques de peine pour les personnes s'attaquant aux élus et aux forces de l'ordre

2.1 L'article 23 de la proposition de loi

L'article 23 de la proposition de loi tend à supprimer le bénéfice des réductions de peine « automatiques » pour les personnes condamnées à une peine privative de liberté pour meurtre, torture ou acte de barbarie, violences, ou menace de commettre un crime ou un délit lorsque ces infractions ont été commises au préjudice d'une personne investie d'un mandat électif public, d'un agent de l'administration pénitentiaire, de la gendarmerie nationale, des douanes ou de la police nationale, d'un agent de police municipale ou d'un sapeur-pompier professionnel ou volontaire. Ces dispositions seraient introduites dans un nouvel article 721-1-2 du code de procédure pénale.

Ce faisant, l'article 23 aligne le régime de peines de ces personnes sur celui de celles ayant commis des actes de terrorisme145(*).

Par l'adoption d'un amendement en séance publique, l'Assemblée nationale a précisé que lorsque plusieurs peines privatives de liberté sont confondues et que l'une d'elle est soumise au régime des articles 721-1-1 ou 721-1-2 du code de procédure pénale, les personnes condamnées ne bénéficient pas de crédits de réduction de peine « automatiques » pour l'ensemble de leur peine. 

2.2 La position de la commission des lois : une nécessaire fermeté à l'encontre de ceux qui s'attaquent aux forces de l'ordre et aux élus

Les élus, les agents de l'administration pénitentiaire, de la gendarmerie nationale, des douanes ou de la police nationale, les agents de police municipale et les sapeurs-pompiers subissent des incivilités, des injures, des menaces ou même des agressions physiques du seul fait qu'ils incarnent, au plus près des citoyens, l'autorité publique. La République ne peut le tolérer.

a) La nécessité d'une plus grande fermeté pénale

La commission a considéré que la principale problématique n'était pas tant l'exécution de la peine et ses modalités que le prononcée de cette peine. Les quantums moyens fermes prononcés sont en effet largement inférieurs à ce que permettent les textes.

Déjà interpellée sur cette problématique en ce qui concerne les maires, la commission s'était prononcée, dans son plan pour une plus grande sécurité des maires146(*), en faveur d'une plus grande fermeté de l'action pénale à l'encontre des personnes commettant des infractions à l'égard des élus locaux. Elle avait plaidé pour une systématisation des poursuites et des peines prononcées plus élevées. En conséquence, deux circulaires des gardes des Sceaux successifs147(*) étaient venues recommander au Parquet une plus grande fermeté face aux infractions commises à l'encontre des personnes investies d'un mandat électif.

De la même manière, toutes infractions à l'encontre des forces de sécurité intérieure, des policiers municipaux et des sapeurs-pompiers doit être sanctionnée de manière rapide et proportionnée. C'est également ce que demandent les syndicats de policiers, qui souhaitent des engagements sur la réponse pénale apportée aux agressions de forces de sécurité intérieure.

En 2017, Nicole Belloubet, alors garde des Sceaux, avait recommandé à ses services la plus grande rapidité et fermeté en cas d'atteintes commises contre les forces de l'ordre148(*).

La commission des lois souhaite donc, à l'occasion de l'examen de cet article, appeler le Gouvernement à diffuser une circulaire visant à renforcer la réponse pénale à l'égard des infractions commises sur les catégories de métiers ciblés par ces nouvelles dispositions. Il est indispensable que la circulaire de 2017 soit actualisée et élargie, afin d'y inclure les policiers municipaux et les sapeurs-pompiers.

Les seuls effets dissuasifs avérés face aux incivilités et aux violences à l'encontre de la République sont la peine encourue ainsi que la certitude d'une poursuite pénale et d'une condamnation ferme. Il est du devoir commun de tous les acteurs de l'État de s'assurer que ces objectifs trouvent leur traduction dans la réalité.

b) Garantir la cohérence et la proportionnalité du dispositif de suppression des crédits de réduction de peine pour cette nouvelle catégorie de condamnés

La commission s'est par ailleurs attachée à garantir la cohérence du dispositif proposé par l'article 23, à en assurer la proportionnalité et à permettre le respect du principe d'individualisation des peines.

Pour ce faire, par l'adoption de l'amendement COM-239 de ses rapporteurs, elle a recentré le champ des infractions concernées par la suppression des crédits de réduction de peine sur les infractions les plus graves. Seraient ainsi inclus les meurtres, les actes de torture ou les actes de barbarie, les violences ayant entrainé la mort sans intention de la donner, ainsi que les violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente.

Elle a également étendu, par l'adoption de ce même amendement, le champ des personnes au préjudice desquelles ces infractions sont commises afin d'inclure les magistrats et les personnes dépositaires de l'autorité publique, par cohérence avec les victimes dont la qualité caractérise actuellement une circonstance aggravante pour les infractions susmentionnées.

Elle s'est enfin intéressée aux moyens permettant d'assurer le bon ordre en détention. Priver l'administration pénitentiaire de tout outil en la matière serait irresponsable. Les réductions supplémentaires de peine mentionnées à l'article 721-1 du code de procédure pénale ont en effet pour objet d'encourager les efforts sérieux de réadaptation sociale. Elles ne sont pas liées à la conduite de la personne incarcérée et ne peuvent donc suffire pour assurer le maintien de l'ordre en détention.

Pour maintenir un dispositif incitant à la bonne conduite en détention, elle a donc créé une nouvelle forme de crédits de réduction de peine qui pourront être attribués si les personnes condamnées ont donné des preuves suffisantes de bonne conduite (même amendement COM-239).

La commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24
Diffusion du visage ou de tout élément permettant l'identification
d'un fonctionnaire de police, d'un militaire de la gendarmerie
ou d'un policier municipal

Cet article réprime la diffusion malveillante d'images ou d'éléments identifiants relatifs à un membre des forces de sécurité intérieure prise à l'occasion d'une opération de police.

La commission l'a entièrement réécrit afin de prévoir un nouveau dispositif ne visant que la provocation à l'identification de ces personnes, ainsi que la constitution de fichiers d'identification.

1. Le dispositif initial de la proposition de loi

L'article 24 de la proposition de loi tend à insérer un nouvel article 35 quinquies au sein de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Il est composé de deux parties.

Le I. tend à réprimer le fait de diffuser des informations permettant l'identification des policiers ou militaires de la gendarmerie à l'occasion de leurs interventions.

Bien qu'elle concerne la diffusion de toute information permettant l'identification, la disposition vise explicitement « l'image du visage », en lien avec le phénomène dit de « copwatching149(*) » qui s'est développé en France, notamment à l'occasion des nombreuses opérations de maintien de l'ordre qu'a connues la France au cours des dernières années.

La diffusion de ces informations « peut avoir lieu par quelque moyen que ce soit et quel qu'en soit le support », incluant donc internet et les réseaux sociaux.

Le dol spécial, constitutif de l'infraction, est la volonté « qu'il soit porté atteinte à [l'] intégrité physique ou psychique » d'un policier ou gendarme. En effet, conformément au droit de la presse, qui permet de filmer les événements d'actualité sans le consentement des personnes, l'article 24 n'interdit pas la captation ni même la diffusion d'images identifiant un membre des forces de l'ordre en opération. Il condamne cette diffusion dans les seuls cas où elle serait malveillante. Il convient de souligner que la nécessité de caractériser cette intention malveillante exclut a priori tout flagrant délit.

La sanction encourue est d'un an de prison et de 45 000 euros d'amende.

Le II. de l'article précise que ne peut être considérée comme une diffusion malveillante la communication aux autorités administratives et judiciaires compétentes, dans le cadre des procédures qu'elles diligentent, d'images et éléments d'identification d'un fonctionnaire de la police nationale ou d'un militaire de la gendarmerie nationale. Cette précision paraît juridiquement inutile, la transmission d'informations à la justice et aux administrations compétentes ne pouvant en aucun cas être considérée comme malveillante.

L'utilité de cette nouvelle infraction doit être mesurée en la comparant aux dispositions qui trouvent à s'appliquer à des infractions proches de celle visée : la répression des menaces et la protection de la vie privée.

La répression des menaces

Est déjà réprimée par le code pénal (article 433-3) « la menace de commettre un crime ou un délit », notamment contre une personne dépositaire de l'autorité publique. On peut cependant noter que la jurisprudence exige en général, mais pas systématiquement, la réitération pour que les menaces soient caractérisées.

L'incitation à commettre un crime ou un délit est elle aussi réprimée. Les articles 23 à 24 bis de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse visent explicitement les incitations faites notamment « par tout moyen de communication au public par voie électronique ».

La protection de la vie privée

L'article 9 du code civil permet au juge, y compris en référé, d'ordonner toute mesure propre à empêcher ou à faire cesser l'atteinte à la vie privée. Cette disposition trouve un écho à l'article 226-1 du code pénal, qui punit d'un an d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende le fait, au moyen d'un procédé quelconque, de porter volontairement atteinte à l'intimité de la vie privée d'autrui :

- en captant, enregistrant ou transmettant, sans le consentement de leur auteur, des paroles prononcées à titre privé ou confidentiel ;

- en fixant, enregistrant ou transmettant, sans le consentement de celle-ci, l'image d'une personne se trouvant dans un lieu privé ;

- en captant, enregistrant ou transmettant, par quelque moyen que ce soit, la localisation en temps réel ou en différé d'une personne sans le consentement de celle-ci.

Si ces dispositions ne trouvent pas à s'appliquer pour les images des policiers et gendarmes prises lors des interventions de police, elles pourraient trouver à s'appliquer pour sanctionner la tentative d'identification qui en découle.

Une disposition destinée à protéger la vie privée paraît très proche de la volonté poursuivie par le nouveau texte. Issu de la volonté de réprimer les comportements d'ex-conjoints dans le cadre des violences faites aux femmes, l'article 226-4-1 du code pénal réprime le fait de faire usage, notamment sur un réseau de communication au public en ligne, « d'une ou plusieurs données de toute nature permettant [d'identifier un tiers] en vue de troubler sa tranquillité ou celle d'autrui, ou de porter atteinte à son honneur ou à sa considération ». Ce délit est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

Le fait de suivre des policiers en dehors de toute intervention, et de diffuser leur image sur les réseaux sociaux a également été sanctionné par le tribunal correctionnel de Versailles sur le fondement de l'atteinte psychique et l'auteur des faits condamné à huit mois de prison ferme en décembre 2019.

Le droit pénal actuel permet donc de caractériser les menaces portées à l'encontre des agents des forces de sécurité intérieure mais aussi la diffusion malveillante de données concernant les individus.

Il apparaît néanmoins qu'aucune disposition existante ne permet de réprimer la simple diffusion d'images de policiers ou de leur adresse. Or ces comportements sont constitutifs des nouvelles menaces qui pèsent sur les policiers et gendarmes.

Il paraît important de souligner que l'introduction de la nouvelle infraction dans le cadre de la loi de 1881 relative à la liberté de la presse est porteuse de confusion. En effet, le régime pénal spécial mis en place en 1881 bénéficiant à l'accusé, particulièrement en matière de procédure (notamment par l'absence de comparution immédiate et la prescription de l'infraction au bout de trois mois), cette insertion n'a pas pour conséquence, comme cela a pu être affirmé, de renforcer la répression contre la presse, mais au contraire de protéger la liberté d'expression.

2. Des modifications limitées apportées par l'Assemblée nationale

En commission puis en séance publique, l'Assemblée nationale a élargi le champ d'application de la mesure et apporté diverses précisions à son dispositif.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative des rapporteurs, un amendement permettant l'application de la mesure à tous les agents et non aux seuls fonctionnaires de la police, et précisant que l'interdiction de diffusion ne s'applique pas aux numéros d'identification individuel (dit RIO) des personnels, dont le port visible constitue une obligation réglementaire150(*).

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de réécriture de l'article 24, identique à celui figurant déjà dans le texte mais comportant, outre des précisions rédactionnelles, deux ajouts. Le premier est un élargissement de la mesure aux policiers municipaux. Le second consiste dans l'exigence que la volonté malveillante soit « manifeste ». Est également rappelé le fait que la disposition s'applique « sans préjudice du droit d'informer ».

3. La position de la commission : proposer un nouvel article qui dépasse l'opposition stérile entre liberté de la presse et protection des forces de sécurité intérieure

Le Président du Sénat a déjà eu l'occasion de souligner l'irrégularité de la méthode par laquelle le Gouvernement a, après l'adoption de l'article 24 par l'Assemblée nationale, annoncé la création d'une instance ad hoc chargée de sa réécriture. Seul le Sénat, dans le cadre de la navette parlementaire et de ses prérogatives constitutionnelles, disposait de la faculté de modifier cet article.

À l'issue de ses travaux, la commission a considéré qu'il opposait inutilement et de manière délétère la protection des forces de sécurité intérieure et la liberté de la presse. Ceci alors même que, tout en suscitant des inquiétudes légitimes sur le risque que toute captation d'image des forces de l'ordre en opération soit regardée juridiquement comme une diffusion malveillante, cet article ne protégeait pas réellement les forces de l'ordre en opération.

En effet, en se limitant à la diffusion d'image, l'article omettait de sanctionner la diffusion d'autres éléments d'identification qui ne seraient pas des images mais qui seraient pourtant diffusés avec la même intention malveillante.

De plus, il ne sera pas possible de poursuivre sur le fondement de cet article celui qui aura diffusé les images sans intention dolosive, mais pas non plus celui qui aura diffusé un commentaire malveillant sous les images publiées. Or celui qui diffuse l'image pourra entraîner un déchainement de commentaires portant atteinte à l'intégrité psychique du fonctionnaire filmé ou photographié ou visant à ce qu'il soit porté atteinte à son intégrité physique, mais dont les auteurs, n'ayant pas diffusé les images, ne tomberont pas sous le coup de l'article.

Surtout, les sanctions envisagées sont moins lourdes que celles existant pour les infractions proches figurant dans le droit pénal actuel.

Ainsi les violences volontaires de nature psychologique sur personne dépositaire de l'autorité publique (article 222-12 du code pénal) sont punies de 5 ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende, et les menaces et actes d'intimidation sur ces mêmes personnes (article 433 3 du code pénal) sont punies de 3 ans de prison et de 45 000 euros d'amende. Le harcèlement moral (article 222-33-2-2 du code pénal) par le biais d'un service de communication en ligne est puni, quant à lui, de 2 ans de prison et 30 000 euros d'amende. Enfin, la provocation directe à une atteinte volontaire à la vie ou à l'intégrité de la personne non suivie d'effets est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende (article 24 de la loi de 1881).

L'article 24, tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale, prévoyait une sanction d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende. Il ne remplissait pas le critère de nécessité des délits et des peines.

À l'initiative des rapporteurs, la commission l'a donc supprimé pour le remplacer par un nouveau dispositif (amendement COM-272).

Le nouvel article se compose de deux parties, inscrites dans le code pénal. La première entend protéger les forces de l'ordre contre la volonté malveillante de les identifier à l'occasion des opérations de police, sans entraver de quelque manière la liberté de la presse : c'est en effet la provocation à l'identification qui est visée et non plus la diffusion d'images. L'infraction ne peut donc mettre en cause les journalistes dans le cadre de leurs fonctions, ni la liberté d'informer.

Cette nouvelle infraction rejoint d'autres infractions de provocation déjà inscrites dans le code : la provocation de mineurs à commettre des infractions ou à adopter des comportements dangereux (article 227-18 et suivants), le délit de provocation à un assassinat ou à empoisonnement non suivie d'effet (article 221-5-1) ou encore la provocation au suicide (article 223-13).

Le quantum de peines est mis en cohérence par rapport aux infractions proches, soit cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.

Bien que destinée à la protection des forces de l'ordre à l'occasion de leurs opérations, cette rédaction vise également à protéger les membres de leur famille contre l'identification malveillante, en cohérence avec l'article 18 du projet de loi confortant le respect des principes de la République. La complémentarité entre les deux articles, l'un visant une catégorie particulière de fonctionnaires à l'occasion d'actions déterminées et leur famille, l'autre ayant vocation à s'appliquer dans toutes les situations, est ainsi assurée.

La seconde partie de l'article vise, conformément à l'avis de la Commission nationale informatique et liberté remis à la commission des lois du Sénat, à garantir la répression de la constitution de fichiers visant des fonctionnaires et personnes chargées d'un service public dans un but malveillant. Elle est inscrite dans la partie du code pénal relative aux atteintes aux personnes du fait des fichiers informatiques et prévoit les mêmes sanctions que les autres infractions y figurant.

La commission a adopté l'article 24 ainsi modifié.

Article 25 (non modifié)
Autorisation de port d'armes pour les policiers et gendarmes hors service pour l'accès à un établissement recevant du public

L'article 25 de la proposition de loi prévoit que les policiers et les gendarmes ne peuvent se voir opposer un refus d'accès aux établissements recevant du public alors même qu'ils portent leur arme en dehors de leurs heures de service.

La commission a adopté cet article sans modification.

La possibilité de port d'armes en dehors du service pour les policiers et les gendarmes a été progressivement élargie à la suite des attentats de l'année 2015. Cet élargissement vise à répondre à l'obligation qui leur est faite d'intervenir lorsque les circonstances le requièrent pour porter assistance aux personnes en danger, même lorsqu'ils ne sont pas en service. Plusieurs syndicats de policiers et les représentants de la gendarmerie ont cependant indiqué que certains agents porteurs de leur arme individuelle151(*) s'étaient vus refuser l'accès à des lieux publics.

L'article 25 de la proposition de loi vise à répondre à cette difficulté, en prévoyant expressément que les policiers et les gendarmes ne peuvent se voir opposer un refus d'accès aux établissements recevant du public alors même qu'ils portent leur arme en dehors de leurs heures de service.

1. Une présomption de service des personnels actifs de la police et de la gendarmerie lorsqu'ils interviennent en dehors de leurs heures de travail, s'accompagnant d'un élargissement progressif des possibilités de port d'armes hors service

1.1 Une présomption de service lors des interventions des policiers et des gendarmes en dehors de leurs heures normales de travail

Les personnels actifs de la police et de la gendarmerie nationales constituent une catégorie spéciale de la fonction publique. Ils sont en effet tenus d'être disponibles, y compris en dehors de leurs heures habituelles de travail et d'intervenir si les circonstances le requièrent. L'article R. 434-19 du code de la sécurité intérieure dispose en effet que « lorsque les circonstances le requièrent, le policier ou le gendarme, même lorsqu'il n'est pas en service, intervient de sa propre initiative, avec les moyens dont il dispose, notamment pour porter assistance aux personnes en danger ».

Concernant les policiers, l'article 19 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale prévoit que « Le fonctionnaire actif des services de la police nationale a le devoir d'intervenir de sa propre initiative pour porter aide à toute personne en danger, pour prévenir ou réprimer tout acte de nature à troubler la sécurité et l'ordre publics et protéger l'individu et la collectivité contre les atteintes aux personnes et aux biens. Ses obligations ne disparaissent pas après l'accomplissement des heures normales de service ; il doit notamment déférer aux réquisitions qui lui sont adressées. »

De la même manière, pour les gendarmes, l'article L. 4111-1 du code de la défense dispose que « l'état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu'au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité ». Il est complété par l'article L. 4121-5 du même code, qui prévoit que « les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu ».

Cette contrainte s'accompagne d'une présomption de service lors de ces interventions. Concernant les policiers, comme le prévoit l'article 19 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale, « dans tous les cas où le fonctionnaire intervient en dehors des heures normales de service soit de sa propre initiative, soit en vertu d'une réquisition, il est considéré comme étant en service ». De même, l'article L. 4121-5 du code de la défense, qui indique que « les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu », permet au gendarme qui décide d'intervenir hors service de sa propre initiative d'être considéré comme en service152(*).

1.2 Un élargissement progressif des possibilités de port d'armes en dehors des heures règlementaires de travail

Depuis l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale, les policiers appartenant à des catégories actives de la police nationale étaient autorisés à conserver leur arme individuelle, soit sur le trajet entre leur domicile et leur lieu de travail, soit dans le ressort territorial où ils exerçaient leurs fonctions.

À compter des années 2015-2016 et pour faire face à la menace terroriste croissante, les possibilités de port d'armes en dehors du service pour les policiers et les gendarmes ont été largement élargies, d'abord à titre temporaire puis de manière permanente.

Dans le contexte de l'état d'urgence, il a ainsi été décidé en novembre 2015 de mettre en place des régimes temporaires dérogatoires autorisant le port de l'arme individuelle en dehors des heures de service. Les policiers actifs sont autorisés depuis le 18 novembre 2015 à porter leur arme individuelle en dehors du service de manière plus large qu'auparavant153(*). Le second régime concerne les officiers et sous-officiers d'active de la gendarmerie qui ont été autorisés à porter leur arme dans des conditions d'abord très limitatives. Le 1er juillet 2016, ces conditions ont été assouplies - le périmètre territorial de l'autorisation a été élargi et les analyses en opportunité ont été supprimées.

L'intensification de la menace terroriste et l'assassinat en juin 2016, à leur domicile, de deux policiers, ont conduit à la pérennisation des possibilités de port de l'arme hors service tant pour les policiers que pour les gendarmes, en dehors donc de toute période d'état d'urgence.

Pour les policiers, la pérennisation a été réalisée par un arrêté du 25 juillet 2016 modifiant l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale154(*). Les policiers peuvent désormais porter leur arme individuelle sur l'ensemble du territoire national et pendant leurs périodes de repos et de congés.

Au sein de la gendarmerie, depuis le 19 janvier 2018 et en application de l'instruction n° 234000/GEND/DOE/SDSPSR/BSP relative à l'emploi et à la sécurité de l'armement de dotation en gendarmerie, les officiers et sous-officiers d'active de la gendarmerie peuvent, sous réserve de disposer d'une habilitation au port de l'arme dans l'exercice de la fonction, être porteurs de leur arme de dotation en dehors de l'exercice de leur fonction. Le système d'autorisation préalable a de ce fait été supprimé, tandis que les règles de port et d'emploi ont été rénovées, tout comme le contrôle hiérarchique.

1.3 Le cadre légal du port d'armes hors service

Le cadre légal du port de l'arme hors service répond à certaines conditions et précautions.

Le port d'armes hors service est subordonné, dans la police nationale, à une déclaration préalable par le fonctionnaire de police à son chef de service155(*). Le policier doit également avoir effectué les tirs règlementaires l'année précédente et avoir effectué au moins une séance de tir dans les quatre derniers mois156(*).

Dans la police comme dans la gendarmerie nationales, il est possible de refuser ou de retirer une autorisation de port d'armes hors service à tout fonctionnaire présentant un état de dangerosité pour lui-même ou pour autrui157(*). Il est également possible d'interdire à un agent le port de l'arme hors service si cet agent a commis une faute au regard des obligations relatives au port et à la conservation de l'arme.

Lors du port de l'arme hors service, le policier ou le gendarme doit pouvoir être identifiable ès qualités, détenir sa carte professionnelle et un brassard « police » ou « gendarmerie » et porter son arme de manière discrète. L'usage de l'arme répond quant à elle aux règles de la légitime défense ainsi qu'aux exigences des dispositions législatives et règlementaires en vigueur158(*).

1.4 Un manque de statistique quant à l'usage des armes en dehors des heures règlementaires de travail

Aucune des personnes auditionnées par les rapporteurs au cours de leurs travaux n'a été en mesure de communiquer des chiffres sur les usages des armes de service par les policiers et les gendarmes en dehors de leurs heures règlementaires de travail.

Dans la police nationale, les informations relatives aux conditions d'usage des armes sont enregistrées dans une application dénommée « traitement relatif au suivi de l'usage des armes » (TSUA). Cette application ne distingue cependant pas selon que l'usage ait été réalisé pendant ou en dehors du temps règlementaire du travail. Dans la gendarmerie nationale, l'usage des armes est suivi grâce à un système d'information interne à caractère obligatoire (Evengrave).

Les inspections générales de la police nationale (IGPN) et de la gendarmerie nationale (IGGN) sont chargées de traiter des dossiers judiciaires portant sur des cas d'utilisation dans lesquels il existe un doute sur la légitimité du tir. Ces dossiers sont, selon les informations recueillies par les rapporteurs, peu nombreux.

2. L'article 25 de la proposition de loi : la possibilité de port d'armes dans les établissements recevant du public

S'il n'est pas possible de quantifier son usage, il semble toutefois que le port de l'arme hors service soit à même de faciliter l'intervention des policiers et des gendarmes et de leur permettre de ce fait de remplir leurs missions.

Certains fonctionnaires de police ou militaires de la gendarmerie se voient toutefois parfois opposer un refus à l'entrée d'un établissement recevant du public (musée, théâtre, cinéma, centre commercial). L'instruction de la police nationale relative à l'arme individuelle ou de service159(*) indique actuellement que « le policier qui, en dépit des démarches effectuées par les préfets auprès des gestionnaires concernés, se verrait refuser l'accès à des lieux ouverts au public (cinéma, musée, enceinte aéroportuaires, etc.) au motif qu'il est armé, doit se conformer à cette décision ».

Ce refus d'accès ne semble toutefois pas légitime, au vu des autorisations de port d'armes hors service dont ces personnes disposent par ailleurs. Ceux qui font le choix de conserver leur arme le font en effet dans le but d'intervenir en cas de nécessité.

L'article 25 de la proposition de loi vient donc préciser les choses, en indiquant que le fait pour un fonctionnaire de la police nationale ou un militaire de la gendarmerie nationale de porter son arme hors service ne peut lui être opposé lors de l'accès à un établissement recevant du public. L'article renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des conditions de port d'armes hors service conditionnant cette impossibilité de refus d'accès.

La commission a adopté l'article 25 sans modification.

Article 26 (non modifié)
Clarification du régime d'usage des armes par les militaires réquisitionnés par l'autorité civile et déployés sur le territoire national

L'article 26 de la proposition de loi tend à corriger une malfaçon concernant le régime d'usage des armes par les militaires déployés sur le territoire national dans le cadre de réquisitions de l'autorité civile et à prévoir que les moyens utilisés pour immobiliser les moyens de transport sont définis non plus par un arrêté du ministre de la défense mais par un arrêté conjoint de celui-ci et du ministre de l'intérieur.

La commission a adopté cet article sans modification.

La loi définit les conditions dans lesquelles les militaires réquisitionnés sur le territoire national peuvent faire usage de leur arme. Une modification intervenue à l'occasion de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 est venue malencontreusement réduire, en théorie, le régime d'usage des armes pour les militaires engagés sur le territoire national. L'article 26 vient corriger cette malfaçon.

1. Le régime d'usage des armes par les militaires déployés sur le territoire national

En vertu de l'article L. 132-1 du code de la défense, « aucune force armée ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles sans une réquisition légale ». Les militaires, en dehors de la gendarmerie nationale, doivent ainsi être réquisitionnés par l'autorité civile pour pouvoir intervenir sur le territoire national.

Le concours des forces armées est régulièrement sollicité. En dehors des opérations ponctuelles de lutte contre les feux de forêts en Méditerranée ou des actions menées par les forces armées en soutien des pouvoirs publics et de la population en cas d'intempéries, les forces armées interviennent dans le cadre de l'opération Harpie dans la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane, dans le cadre de l'opération Sentinelle pour faire face à la menace de terrorisme, ou, depuis le 25 mars 2020, dans le cadre de l'opération Résilience pour contrer la propagation du Covid-19.

Le ministère des armées estime à environ 2 000 le nombre de militaires aujourd'hui engagés dans des missions intérieures.

Les militaires ainsi déployés sont confrontés, dans le cadre de leurs missions, à des situations d'intervention identiques à celles que peuvent rencontrer les forces de sécurité intérieure - police et gendarmerie nationales. Il semble donc légitime qu'ils soient soumis au même régime d'usage des armes, défini pour les policiers et les gendarmes par l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure.

Article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure

Dans l'exercice de leurs fonctions et revêtus de leur uniforme ou des insignes extérieurs et apparents de leur qualité, les agents de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale peuvent, outre les cas mentionnés à l'article L. 211-9, faire usage de leurs armes en cas d'absolue nécessité et de manière strictement proportionnée :

1° Lorsque des atteintes à la vie ou à l'intégrité physique sont portées contre eux ou contre autrui ou lorsque des personnes armées menacent leur vie ou leur intégrité physique ou celles d'autrui ;

2° Lorsque, après deux sommations faites à haute voix, ils ne peuvent défendre autrement les lieux qu'ils occupent ou les personnes qui leur sont confiées ;

3° Lorsque, immédiatement après deux sommations adressées à haute voix, ils ne peuvent contraindre à s'arrêter, autrement que par l'usage des armes, des personnes qui cherchent à échapper à leur garde ou à leurs investigations et qui sont susceptibles de perpétrer, dans leur fuite, des atteintes à leur vie ou à leur intégrité physique ou à celles d'autrui ;

4° Lorsqu'ils ne peuvent immobiliser, autrement que par l'usage des armes, des véhicules, embarcations ou autres moyens de transport, dont les conducteurs n'obtempèrent pas à l'ordre d'arrêt et dont les occupants sont susceptibles de perpétrer, dans leur fuite, des atteintes à leur vie ou à leur intégrité physique ou à celles d'autrui ;

5° Dans le but exclusif d'empêcher la réitération, dans un temps rapproché, d'un ou de plusieurs meurtres ou tentatives de meurtre venant d'être commis, lorsqu'ils ont des raisons réelles et objectives d'estimer que cette réitération est probable au regard des informations dont ils disposent au moment où ils font usage de leurs armes.

Si tel était bien le cas avant jusqu'en 2018, une modification malencontreuse de l'article L. 2338-3 du code de la défense est venue restreindre les possibilités d'usage de leurs armes par les militaires réquisitionnés. Une lecture littérale du troisième alinéa de l'article pourrait ainsi laisser penser que les militaires ne peuvent faire usage de leurs armes dans le cadre de réquisitions sur le territoire national que pour immobiliser les moyens de transport.

Le Gouvernement avait présenté un amendement lors de la discussion sur le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense pour corriger cette malfaçon160(*). Déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution car dépourvu de tout lien avec le texte en discussion, une telle modification n'en est pas moins nécessaire afin de permettre un usage approprié des armes par les militaires intervenant sur le territoire national sur réquisition civile. Comme le soulignait le Gouvernement dans l'objet de cet amendement, « l'enjeu opérationnel de l'engagement des militaires requis par l'autorité civile pour intervenir sur le territoire national [exige] qu'ils bénéficient du même régime unique d'usage de la force et de l'arme défini pour l'ensemble des forces de sécurité intérieure à l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure ».

2. Aligner le régime d'usage des armes par les militaires déployés sur le territoire national sur celui des forces de sécurité intérieure

L'article 26 de la proposition de loi vise en conséquence, à titre principal, à clarifier le régime d'usage des armes des militaires réquisitionnés par l'autorité civile et déployés sur le territoire national. Serait ainsi inscrit à l'article L. 2338-3 du code de la défense que « Les militaires déployés sur le territoire national dans le cadre des réquisitions prévues à l'article L. 1321-1 du présent code peuvent faire usage de leur arme dans les conditions prévues à l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure ». Il s'agit d'aligner les conditions d'usage des armes sur celles applicables aux forces de sécurité intérieure.

À titre subsidiaire, l'article 26 tend à modifier l'autorité chargée de définir les normes techniques définissant les matériels161(*) utilisés pour immobiliser les moyens de transports. Alors qu'il s'agissait initialement d'un arrêté du ministre de l'intérieur, la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense a chargé le ministre de la défense de prendre cet arrêté. L'article 26 revient sur cette évolution, pour indiquer qu'il s'agira désormais d'un arrêté conjoint des ministres de l'intérieur et de la défense.

La commission a adopté l'article 26 sans modification.

Article 27
Remplacement de la qualité d'adjoints de sécurité par celle de policiers adjoints

Cet article vise à remplacer la qualité d'adjoints de sécurité par celle de policiers adjoints.

La commission a adopté cet article en ajoutant une coordination nécessaire afin de garantir l'effectivité du changement proposé.

1. Le dispositif proposé : la nouvelle dénomination de policiers adjoints pour les agents de sécurité

Institués par la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, les adjoints de sécurité sont devenus un maillon essentiel du continuum de sécurité. Comme les gendarmes adjoints volontaires, les adjoints de sécurité de la police nationale sont des agents contractuels de la police nationale qui ne peuvent, en l'état du droit, être engagés pour une durée supérieure à six ans en application de l'article L. 411-5 du code de la sécurité intérieure.

À sa création, ce nouveau statut visait un objectif double : d'une part, permettre l'embauche de jeunes en qualité d'agents contractuels de droit public pour une durée déterminée au sein de la police nationale et, d'autre part, permettre à la police nationale de bénéficier du concours d'agents dans la réalisation des missions du service public de la sécurité.

1.1 Des missions similaires à celles des gendarmes adjoints

Régi par les articles 130-1 à 134-6 du règlement général de la police nationale, le statut des adjoints de sécurité prévoit qu'ils exercent leurs missions sous l'autorité des personnels de la police nationale, en leur qualité d'agents de police judiciaire adjoints. Cette qualité leur est reconnue par l'article 21-1 ter du code de procédure pénale.

Missions des adjoints de sécurité

Leurs missions se concentrent autour de tâches en lien avec la police de proximité. Ainsi, en application de l'article R. 411-5 du code de la sécurité intérieure, ils peuvent être chargés de :

1° De participer aux missions de surveillance générale de la police nationale ;

2° De contribuer à l'information et à l'action de la police nationale dans ses rapports avec les autres services publics nationaux et locaux ;

3° De faciliter le recours et l'accès au service public de la police, en participant à l'accueil, à l'information et à l'orientation du public dans les services locaux de la police ;

4° De soutenir les victimes de la délinquance et des incivilités, en les aidant dans leurs démarches administratives, en liaison avec les associations et les services d'aide aux victimes ;

5° De contribuer aux actions d'intégration, notamment en direction des étrangers ;

6° D'apporter une aide au public sur les axes de circulation, à la sortie des établissements d'enseignement, dans les îlots d'habitation et dans les transports en commun ;

7° D'exercer des missions de police judiciaire dans les conditions fixées par l'article 21 du code de procédure pénale.

Leurs missions sont quasiment identiques à celles des gendarmes adjoints volontaires qui bénéficient également de la qualité d'agents de police judiciaire adjoint en application de l'article 21-1 bis du code de procédure pénale.

1.2 Des conditions de recrutement particulières, bouleversées par la pandémie de la covid-19

En vertu de l'article L. 411-5 du code de la sécurité intérieure, les adjoints de sécurité sont recrutés en qualité de contractuels de droit public pour une durée de trois ans, renouvelable une fois, soit une période maximale de 6 ans. Ils doivent être âgés de 18 ans minimum à 30 ans maximum. Par conséquent, leur recrutement est en particulier soumis à des conditions d'âge.

Les adjoints de sécurité peuvent être embauchés pour une période limitée à l'issue de laquelle leurs débouchés professionnels sont multiples, allant du secteur privé à l'insertion dans la fonction publique par la voie des concours.

La nécessité du concours des adjoints de sécurité apporté aux forces de l'ordre dans leurs missions de sécurité publique a été renouvelée par les différentes mesures de confinement et de couvre-feu, témoignant ainsi plus que jamais de l'utilité de leur action.

1.3 Un changement d'appellation poursuivant des objectifs légitimes

Le dispositif visant à susbtituer l'appellation d'adjoints de sécurité par celle policiers adjoints proposé par la proposition de loi s'inspire des travaux menées par une mission conjointe de l'inspection générale de l'administration (IGA), de l'inspection générale de la police nationale (IGPN) et de l'inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN), qui avait conclu en 2015 à la nécessité d'un changement afin d'harmoniser les appellations des deux cadres en gendarmes et policiers adjoints.

En effet, si les adjoints de sécurité sont des acteurs essentiels de la sécurité intérieure, leur statut pâtit de la comparaison avec celui des gendarmes adjoints volontaires, qui exercent pourtant des missions similaires.

Il semblerait que la différence de dénomination entre les deux cadres nuit doublement à celui des adjoints de sécurité en ce qu'il semble moins attractif et que la dénomination ne reflète pas la diversité et l'importance des missions qui leur sont confiées.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de ses rapporteurs, largement remanié le dispositif afin de procéder aux coordinations nécessaires au changement d'appellation proposé.

2. La position de la commission : approuver le changement de dénomination pour le cadre des adjoints de sécurité

La commission partage pleinement l'objectif d'une nécessaire revalorisation du statut des adjoints de sécurité qui ont démontré leur engagement et leur caractère indispensable par le concours qu'ils apportent aux forces de sécurité intérieure afin d'assurer les missions de sécurité publique.

Toutefois, les rapporteurs tiennent à souligner les difficultés tenant à leur situation de personnels contractuels régis par des dispositions spécifiques. En effet, par la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020162(*) et l'ordonnance n° 2021-134 du 10 février 2021163(*), les adjoints de sécurité actuellement en fonctions ont vu leurs contrats exceptionnellement prolongés, avec leur accord, d'une année à chaque fois. Dès lors, il existe désormais des personnels contractuels au sein de la police nationale ayant été jusqu'à huit années sous contrat temporaire sans possibilité d'être titularisés. Les rapporteurs tiennent à souligner l'engagement de ces personnels dans la lutte contre la pandémie de la covid-19.

Au surplus, par deux fois, l'application de l'article 6 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, qui prévoit la transformation, au-delà d'une période de six ans, des contrats à durée déterminée en contrat à durée indéterminée a été exclue, résultant en l'impossibilité pour ces personnels plusieurs années employés sous le régime d'un contrat temporaire d'être titularisés dans la police nationale.

Sous réserve de ces observations, la commission a approuvé cet article tout en procédant, à l'initiative de ses rapporteurs ( amendement COM-270), aux coordinations nécessaires afin de le changement proposé dans l'appellation des adjoints de sécurité en policiers adjoints soit uniformément réalisé dans les différentes dispositions applicables en droit commun.

La commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.


* 139 Note n° 39 de novembre 2019 de l'observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, réalisée par Christophe Soullez, Les policiers et gendarmes décédés et blessés en 2018.

* 140 Rapport d'information n° 11 (2019-2020) de Philippe Bas, Plan d'action pour une plus grande sécurité des maires - Résultats de la consultation lancée par le Sénat, fait au nom de la commission des lois et déposé le 2 octobre 2019.

* 141 Certains élus étant par ailleurs considérés comme des personnes chargées d'une mission de service public.

* 142 Ces explications ont notamment été avancées par Mathieu Zagrodzki, chercheur associé au Centre de recherche sociologique sur le droit et les institutions pénales (CESDIP).

* 143 8,0 mois en 2017 et 5,0 mois en 2018.

* 144 La saisine est effectuée par le chef d'établissement ou sur réquisitions du procureur de la République. Le retrait est, au maximum, de trois mois par an et de sept jours par mois.

* 145 Article 721-1-1 du code de procédure pénale.

* 146 Rapport d'information n° 11 (2019-2020) de Philippe Bas, Plan d'action pour une plus grande sécurité des maires - Résultats de la consultation lancée par le Sénat, fait au nom de la commission des lois et déposé le 2 octobre 2019. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-011-notice.html.

* 147 Circulaires du 6 novembre 2019 relative au traitement judiciaire des infractions commises à l'encontre des personnes investies d'un mandat électif et du 7 septembre 2020 relative au traitement judiciaire des infractions commises à l'encontre des personnes investies d'un mandat électif et au renforcement du suivi judiciaire des affaires pénales.

* 148 Circulaire NOR  : JUSD1733089C du 24 novembre 2017 relative au traitement judiciaire des atteintes commises contre les forces de l'ordre.

* 149 Meyer Michaël, Tanner Samuel, « Filmer et être filmé [1]. La nouvelle visibilité policière à l'ère de la sousveillance », Réseaux, 2017/1 (n° 201), p. 175-205. Le phénomène est défini comme « une pratique « amateur » de captation vidéo des interventions de police, qui soumet les agents à une surveillance médiatique, en vue d'une critique de leurs pratiques ».

* 150 Article R.434-15 du code de la sécurité intérieure et arrêté du 30 mars 2018 relatif au numéro d'immatriculation administrative des agents de la police nationale et de la gendarmerie nationale qui dispose : « Le policier ou le gendarme exerce ses fonctions en uniforme. Il peut être dérogé à ce principe selon les règles propres à chaque force.

Sauf exception justifiée par le service auquel il appartient ou la nature des missions qui lui sont confiées, il se conforme aux prescriptions relatives à son identification individuelle. »

* 151 L'arme individuelle est l'arme affectée à un personnel actif de la police ou de la gendarmerie nationales.

* 152 Comme le rappelle la réponse ministérielle du 1er mars 2018 à la question écrite n° 02304 d'Esther Benbassa.

* 153 Article 114-4-1 de l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale, créé par l'arrêté du 4 janvier 2016 modifiant l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale et abrogé par l'arrêté du 25 juillet 2016 modifiant l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale.

* 154 Article 114-4 de l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale.

* 155 Article 114-4 de l'arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d'emploi de la police nationale.

* 156 Instruction NOR INTC1707795J relative à l'arme individuelle ou de service, 9 mars 2017.

* 157 En vertu de l'article R. 434-6 du code de la sécurité intérieure.

* 158 Définies par l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure.

* 159 Instruction NOR INTC1707795J précitée.

* 160 Amendement COM-289 du Gouvernement déposé devant la commission des lois du Sénat.

* 161 Le terme « matériels » remplacerait le terme actuel de « moyens techniques ». Cette précision ne modifie pas de manière significative le droit en vigueur.

* 162 Loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.

* 163 Ordonnance n° 2021-134 du 10 février 2021 portant rétablissement des dispositions permettant la prorogation des contrats des adjoints de sécurité pour faire face à l'épidémie de covid-19.