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Proposition de loi d'expérimentation visant à favoriser le retour à l'emploi des bénéficiaires du Revenu de Solidarité Active (RSA)

7 avril 2021 : Expérimenter le retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Expérimentation visant à favoriser le retour à l'emploi des bénéficiaires
du revenu de solidarité active

Cet article propose d'expérimenter dans les départements volontaires le cumul temporaire entre les revenus professionnels perçus dans le cadre d'un contrat de travail et le revenu de solidarité active.

La commission a adopté cet article avec modifications.

I - Le dispositif proposé : l'expérimentation d'un cumul temporaire entre le RSA et des revenus d'activité

A. Le RSA et la prime d'activité ont été conçus pour inciter à la reprise d'une activité professionnelle

1. Le RSA « socle », un minimum social strictement différentiel

Le revenu de solidarité active (RSA) est le premier minimum social en France en nombre d'allocataires, avec 1,99 million de foyers bénéficiaires fin juin 20201(*). Il est financé par les conseils départementaux2(*) et versé par les caisses d'allocations familiales (CAF) et de la mutualité sociale agricole (MSA).

En comptant les conjoints et les enfants à charge, 3,85 millions de personnes étaient couvertes par le RSA fin 2018, soit 5,8 % de la population3(*).

Aux termes de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles (CASF), le bénéfice du RSA est subordonné au respect des conditions suivantes :

- être âgé de plus de 25 ans ou assumer la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître ;

- être français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler ;

- ne pas être élève, étudiant ou stagiaire, sauf si le bénéficiaire est parent isolé et perçoit un RSA majoré à ce titre ou si ses revenus d'activité sont supérieurs à 500 euros en moyenne par mois ;

- ne pas être en congé parental, sabbatique, sans solde ou en disponibilité.

Par ailleurs, la loi de finances pour 2010 a étendu le RSA aux personnes de moins de 25 ans justifiant de deux ans d'activité en équivalent temps plein au cours des trois années précédant la demande4(*). À la différence du RSA de droit commun, ce RSA « jeune actif » est entièrement financé par l'État.

Le RSA est une allocation différentielle qui complète les ressources initiales du foyer pour qu'elles atteignent le seuil d'un revenu garanti, ou montant forfaitaire, dont le barème varie selon la composition du foyer. Ainsi, le RSA est versé tant que les revenus du foyer bénéficiaire sont inférieurs à ce montant. Au 1er avril 2021, celui-ci est fixé à 565,34 euros pour une personne seule sans enfant. Il est de 848,01 euros pour une personne avec un enfant ou pour un couple sans enfant. Depuis 2017, il est revalorisé chaque année en fonction de l'inflation.

Les ressources prises en compte incluent notamment les indemnités de chômage et certaines prestations familiales. Les aides au logement sont prises en compte sous la forme d'un forfait, égal à 67,84 euros pour une personne seule sans enfant. Ainsi, en pratique, une personne seule, sans revenu professionnel et percevant une aide au logement perçoit 497,50 euros de RSA (cf. graphique ci-dessous).

Source : commission des affaires sociales du Sénat

En outre, une majoration peut être accordée temporairement, sans condition d'âge, à un parent isolé assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ou à une femme enceinte isolée5(*). Le montant du RSA majoré s'élève, au 1er avril 2021 à 967,96 euros pour une personne avec un enfant.

2. Les droits et devoirs des allocataires

Le bénéficiaire du RSA a droit à un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins et organisé par un référent unique6(*). S'il est sans emploi, ou si ses revenus d'activité sont inférieurs à 500 euros par mois en moyenne sur les trois derniers mois, il est soumis aux « droits et devoirs » : il est tenu « de rechercher un emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle »7(*). Il doit alors être orienté vers un organisme chargé de l'accompagner. En moyenne, fin 2018, 95 jours s'écoulaient toutefois entre la date d'entrée dans le RSA et celle de la première orientation8(*).

Les allocataires du RSA bénéficient en outre de droits connexes : en particulier, ils ont droit à la Complémentaire santé solidaire sans acquitter de participation financière9(*).

Ils peuvent également bénéficier d'aides locales, sous la forme de tarifs réduits ou de l'accès gratuit à certains services (transports, cantine, etc.), ainsi que d'une réduction sur leur abonnement téléphonique.

3. La prime d'activité, un complément de revenus s'adressant aux travailleurs modestes

Le RSA a succédé le 1er juin 2009 au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation de parent isolé (API) afin notamment d'en corriger les effets désincitatifs10(*). À sa création, il comportait deux volets :

- un volet « minimum social » ou « socle » qui est le seul à subsister aujourd'hui ;

un volet « complément de revenus d'activité » visant à inciter financièrement les bénéficiaires à la reprise d'un emploi.

Ce second volet, qui avait vocation à s'adresser à des populations plus diverses que le RSA « socle » au regard de leur insertion et de leur situation d'emploi, s'est distingué par un taux de recours insuffisant (généralement estimé à 32 %11(*)), explicable en partie par le caractère stigmatisant du RSA. Il a coexisté plusieurs années avec la prime pour l'emploi (PPE), créée en 2001 caractérisée pour sa part par un effet de « saupoudrage » préjudiciable à son efficacité.

En conséquence, la loi « Rebsamen » du 17 août 201512(*) a institué à compter du 1er janvier 2016, en lieu et place du RSA « activité » et de la PPE, la prime d'activité, une prestation qui se donne simultanément pour missions de lutter contre la pauvreté et de fournir une incitation financière à l'accès ou au retour à l'emploi. Elle est intégralement financée par l'État13(*) et versée par les CAF.

Tout en s'inscrivant dans la continuité du RSA « activité », la prime d'activité s'est adressée à de nouveaux publics, notamment aux jeunes de 18 à 24 ans, et a intégré le principe de bonifications individuelles pour chaque membre du foyer exerçant une activité professionnelle.

Pour un foyer dont les revenus professionnels n'excèdent pas le montant forfaitaire du RSA « socle », elle peut venir compléter les ressources du foyer en se cumulant au RSA.

Prime d'activité

=

Montant forfaitaire : 553,71 € (éventuellement majoré selon
la composition
du foyer)

+

61 % des revenus professionnels du foyer

+

Bonification(s) individuelle(s) :

161,14 € maximum

-

Ressources
du foyer
(réputées
au moins égales au montant forfaitaire)

Empruntant simultanément à la logique familiale et à la logique individuelle, la formule de la prime d'activité s'établit schématiquement comme suit :

Source : commission des affaires sociales du Sénat

Elle est initialement fondée sur un montant forfaitaire, égal à 553,71 euros pour une personne seule au 1er avril 202114(*), augmenté d'une proportion des revenus professionnels du foyer, fixée par décret à 61 %. Les ressources du foyer sont soustraites à ce total et donnent ainsi le montant de la part familialisée de la prime d'activité.

S'y ajoute le montant de la bonification individuelle, versée à partir d'un revenu professionnel net égal à 50 % du SMIC et croissant proportionnellement à ce revenu jusqu'à atteindre un plafond de 161,14 euros à hauteur du SMIC. Elle est constante au-delà.

Source : commission des affaires sociales du Sénat

Ce dernier montant a fait l'objet, au 1er janvier 2019, d'une revalorisation exceptionnelle de 90 euros, décidée par le Président de la République à la suite de la crise des « gilets jaunes » afin de soutenir le pouvoir d'achat des travailleurs rémunérés au niveau du SMIC. Cette réforme a eu pour effet d'élargir mécaniquement le public éligible à la prime d'activité en rehaussant le plafond de ressources pour y prétendre, mais aussi d'améliorer le taux de recours à la prestation.

Fin 2019, 4,5 millions de foyers bénéficiaient de la prime d'activité15(*), occasionnant une dépense annuelle totale de 9,6 milliards d'euros16(*).

Le projet de revenu universel d'activité17(*)

Dans le cadre de la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté, le Gouvernement prévoyait de rénover en profondeur le système de minima sociaux à travers la création d'un revenu universel d'activité (RUA) fusionnant « le plus grand nombre possible de prestations » et dont l'État serait « entièrement responsable », parallèlement à la mise en place d'un service public de l'insertion18(*).

La concertation lancée en juin 2019 en vue de cette réforme a consisté en un triple processus : une concertation institutionnelle ; une concertation grand public reposant notamment sur une consultation en ligne ouverte du 9 octobre au 20 novembre 2019 ; une concertation citoyenne consistant à réunir, dans le cadre d'ateliers organisés dans plusieurs villes sur le territoire, des représentants des collectivités territoriales, associations, bénéficiaires et personnes concernées.

Enfin, un jury citoyen a été mis en place pour se prononcer sur deux questions : « Quelles sont les conditions d'élaboration et de mise en oeuvre du revenu universel d'activité que les citoyens considèrent comme justes et acceptables ? » et « À quelles conditions le revenu universel d'activité pourrait être étendu aux 18-25 ans ? ».

Les résultats de la concertation ont été rendus publics en décembre 2019 pour les ateliers et en avril 2020 pour le jury citoyen. Ils ont dessiné un schéma général du RUA :

un socle correspondant à une fusion du RSA et de la prime d'activité ;

des suppléments (logement, handicap, personne âgée) ayant pour objectif de prendre en compte les accidents de parcours et spécificités des individus.

En raison des spécificités de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le Président de la République a annoncé, le 11 février 2020, que cette prestation ne serait pas incluse dans le RUA.

La crise sanitaire due à l'épidémie de covid-19 a suspendu ce processus, qui n'a pas repris son cours à ce jour. Le Premier ministre a toutefois indiqué, le 24 octobre 2020, que « les travaux sur le revenu universel d'activité vont se poursuivre », sans plus de précisions sur leur calendrier ni sur leurs modalités. En tout état de cause, cette réforme ne devrait pas avoir lieu au cours du présent quinquennat.

B. La proposition de loi vise à expérimenter un maintien temporaire du RSA afin de soutenir la transition des allocataires vers l'emploi

1. Le système RSA-prime d'activité n'a pas éliminé tous les freins à la reprise d'un emploi

a) Des allocataires durablement éloignés de l'emploi

Les bénéficiaires du RSA sont très majoritairement sans emploi. Selon la DREES, 11 % d'entre eux déclaraient exercer un emploi salarié fin décembre 2016. Une faible part des bénéficiaires de minima sociaux (4 % fin 2017) exerce par ailleurs une activité indépendante.

Les allocataires sont aussi plus concernés par la précarité de l'emploi. Plus d'un quart des salariés bénéficiaires du RSA étaient ainsi en contrat à durée déterminée (CDD), contre 9 % de l'ensemble des salariés fin 2016. Moins d'un tiers d'entre eux (32 %) travaillaient à temps complet.

L'échantillon national étudié par la DREES montre que la majorité des allocataires du RSA le restent d'une année sur l'autre. Sur 100 bénéficiaires du RSA non majoré fin 2017, 73 le percevaient encore fin 2018, 4 percevaient un autre minimum social sans toucher le RSA non majoré et 23 étaient sortis des minima sociaux. Parmi les sortants des minima sociaux, 11 percevaient la prime d'activité et 3 étaient indemnisés au titre du chômage. Quant au RSA majoré, sur 100 bénéficiaires fin 2017, 49 l'étaient toujours fin 2018, 30 percevaient désormais le RSA non majoré et 21 étaient sortis des minima sociaux. Parmi ces derniers, 10 touchaient la prime d'activité et 3 étaient indemnisés au titre du chômage.

Il ressort en outre que plus le bénéficiaire a d'ancienneté dans l'ensemble des minima sociaux, moins il a de chances d'en sortir d'une année sur l'autre. À l'inverse, 40 % des bénéficiaires du RSA non majoré fin 2017 ayant moins d'un an d'ancienneté dans les minima sociaux n'en percevaient plus fin 201819(*).

Au total, 76 % des bénéficiaires du RSA non majoré et 65 % des bénéficiaires du RSA majoré avaient au moins un an d'ancienneté dans le RSA, fin 2018.

Ainsi, bien que la mise en place de la prime d'activité en 2016 et sa revalorisation en 2019 aient éliminé la plupart des « trappes à inactivité », l'activation des minima sociaux reste insuffisante pour favoriser la sortie des minima sociaux de personnes durablement éloignées de l'emploi. En tout état de cause, l'objectif incitatif de la création du RSA en 2009 n'a pas été totalement atteint.

b) L'existence de freins non professionnels au retour à l'emploi

Indépendamment de leur qualification professionnelle, les allocataires du RSA rencontrent souvent des difficultés sociales (santé, logement, mobilité, éloignement du système bancaire, etc.) pouvant freiner leur accès ou leur retour à l'emploi.

Il est probable que la perspective de perdre des droits connexes au RSA, combinée à la diminution ou à la perte éventuelle des aides au logement, constitue également un frein à la sortie des minima sociaux. À cet égard, on peut regretter que l'étendue réelle et les conditions de ces droits, le plus souvent locaux, ne fassent pas l'objet d'un recensement exhaustif et d'une meilleure information des allocataires.

Il convient toutefois de relativiser l'idée que la perte du RSA entraîne nécessairement la perte des aides connexes locales. D'après les résultats de l'enquête ASCO 2014 menée par la DREES pour l'accès aux aides en nature, 85 % de l'ensemble des communes et 48 % de celles de plus de 10 000 habitants déclarent ne pas recourir à un barème formel tenant compte des prestations sociales versées (dont le RSA).

Pour le rapporteur, certains de ces freins pourraient, lorsqu'ils existent, être levés par un soutien temporaire visant à soutenir les démarches de recherche d'emploi des bénéficiaires.

c) Des initiatives locales visant à soutenir le revenu des allocataires reprenant une activité

La loi autorise le conseil départemental à décider de conditions et de montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements applicables au RSA ; le département doit alors en assumer les conséquences financières20(*).

Plusieurs départements ont ainsi mis en place des dispositifs de cumul temporaire entre le RSA et des revenus professionnels. Ainsi le département de la Manche permet-il un cumul emploi-RSA pour des emplois saisonniers ou des CDD de moins de six mois dans le maraîchage ou l'ostréiculture, dans la limite de 500 heures travaillées. Il en va de même pour les revenus tirés des vendanges dans plusieurs départements viticoles. Ces dispositifs n'ont pas encore fait l'objet d'une véritable évaluation à ce jour.

Pour sa part, dans le contexte de la recentralisation du RSA dans ce territoire, le département de La Réunion expérimente depuis 2020 le dispositif « R+ », destiné aux allocataires du RSA ayant un projet de retour à l'activité professionnelle.

Le dispositif expérimental R+ à la Réunion

La loi de finances pour 202021(*) a prévu la recentralisation du RSA à La Réunion22(*). Depuis le 1er janvier, la CAF de La Réunion exerce les compétences d'instruction et d'attribution du droit. En outre, la compétence d'orientation des bénéficiaires du RSA a été transférée de la collectivité de La Réunion à la CAF au 1er décembre dernier.

La dynamique de la dépense liée au RSA devenait en effet intenable dans un département confronté à d'importants enjeux de pauvreté. Les moyens de la politique d'insertion avaient fortement diminué en conséquence du gonflement des dépenses d'allocation, essentiellement dû à des décisions prises par l'État (plan de revalorisation du RSA de 2013 à 2017, puis diminution des contrats aidés à partir de 2017).

Dans ce contexte, le département a pris l'initiative d'expérimenter, depuis le 1er septembre 2020, une allocation complémentaire, temporairement cumulable avec des revenus d'activité, dénommée R+. Il s'agit d'un dispositif local, alternatif au cumul entre RSA et revenus professionnels, visant à donner confiance aux bénéficiaires dans leurs démarches de retour à l'emploi.

Les personnes ciblées sont des bénéficiaires du RSA depuis au moins 6 mois, qui souhaitent s'engager dans un parcours d'insertion à temps partiel, soit dans le cadre d'un emploi salarié en entreprise, soit au sein d'une structure d'insertion par l'activité économique, soit au moyen d'une création d'entreprise, soit via une mobilité professionnelle.

Le montant du R+ est égal à 50 % du revenu d'activité perçu durant le parcours d'insertion, sans pouvoir excéder le montant de RSA perçu par le bénéficiaire avant la reprise d'activité. Il est versé dès le premier mois de la perte du RSA et cumulable avec la prime d'activité. En mars 2021, un montant moyen de 400 euros, complétant un revenu professionnel de 800 euros, était ainsi versé à 1 500 bénéficiaires.

Un contrat d'engagements réciproques est conclu entre le département et le bénéficiaire, la finalité étant une intégration de ce dernier dans un emploi durable à l'issue du parcours.

Selon l'estimation du département, les dépenses liées au dispositif seraient de 15 millions d'euros en année pleine. Une première évaluation du dispositif sera réalisée mi-2021 en vue de sa reconduction éventuelle.

D'autres dispositifs visent à soutenir les bénéficiaires du RSA qui entrent en formation. Le département de l'Allier a par exemple mis en place le Parcours Persévérance dans le cadre d'un partenariat avec la région Auvergne-Rhône-Alpes.

En complément de la rémunération d'environ 652 euros par mois assurée par la région, le département verse une aide financière complémentaire de 472 euros par mois pendant toute la durée de la formation afin d'inciter au maintien dans la formation et au retour à l'emploi. Selon les informations fournies au rapporteur, environ 150 personnes ont bénéficié de ce dispositif depuis son lancement en septembre 2018. Son coût a représenté près de 112 800 euros en 2020.

2. La proposition de loi prévoit l'expérimentation d'un cumul de revenus professionnels et de la prime d'activité avec le RSA

L'article 1er de la proposition de loi déposée par M. Claude Malhuret et plusieurs de ses collègues prévoit la mise en place pour une durée de quatre ans, dans des départements volontaires, d'une expérimentation visant à favoriser le retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA.

Cette expérimentation s'adresse aux bénéficiaires du RSA « privés d'emploi depuis au moins un an » et résidant dans le département. Elle permettrait aux personnes concernées d'être embauchées par des entreprises, sous contrat à durée déterminée d'une durée au moins égale à un an ou à durée indéterminée, tout en conservant le bénéfice de leur allocation pendant une durée d'un an, dans la limite d'un plafond fixé par décret. Ce maintien en tout ou partie du RSA pourrait se cumuler avec la prime d'activité.

Le coût pour le département du dispositif ferait l'objet d'une compensation financière par l'État dans les conditions applicables au financement du RSA.

L'expérimentation ferait l'objet d'un rapport d'évaluation remis au Parlement au plus tard un an avant son terme, sur la base d'un bilan établi par chaque département participant dix-huit mois avant la fin de l'expérimentation.

Ce dispositif s'inspire d'une initiative du département de l'Allier, laquelle procède du constat d'un paradoxe : d'un côté, les entreprises peinent à trouver les compétences qu'elles recherchent quand, de l'autre, de nombreux chômeurs ne trouvent pas d'emploi. Il vise ainsi à remobiliser des allocataires du RSA qui seraient sensibles à une meilleure incitation monétaire au retour à l'emploi et à favoriser l'appariement entre le vivier des chômeurs de longue durée et la demande de travail des entreprises.

Selon des documents que le rapporteur a pu consulter, cette initiative a recueilli le soutien de nombreuses entreprises locales interrogées par le conseil départemental de l'Allier, lesquelles ont notamment mis en avant leurs difficultés de recrutement et le caractère désincitatif des aides sociales. Elle est également soutenue par plusieurs organisations d'employeurs et réseaux d'entrepreneurs du département.

II - La position de la commission : un dispositif complémentaire des outils existants, sous réserve de modifications

Cette expérimentation s'inscrit dans la philosophie des solutions du type « travail pour tous », fondées sur une activité de travail, un accompagnement personnalisé et un complément de revenu transitoire, soutenues par Frédéric Bierry, président de la Collectivité européenne d'Alsace, dans un rapport de 2018 de l'Assemblée des départements de France (ADF)23(*).

Pour le rapporteur, elle présente l'intérêt de permettre à des allocataires souhaitant s'engager dans une démarche de retour à l'activité de bénéficier, au-delà d'un soutien monétaire, de l'accompagnement dû aux allocataires du RSA. Elle se fonde sur le potentiel des personnes en leur donnant les moyens de franchir la distance qui peut les séparer de l'emploi durable. Le département de l'Allier prévoit ainsi un accompagnement spécifique de trois mois au démarrage, renouvelable une fois, qui permettra de sécuriser à la fois le salarié et l'employeur et d'éviter les abandons.

Le rapporteur considère que la philosophie de cette expérimentation est bien distincte de celle des solutions de type revenu universel, lesquelles, outre leur coût colossal pour les finances publiques, présentent le risque de laisser les bénéficiaires livrés à eux-mêmes et de générer un certain isolement social.

Il lui est cependant apparu souhaitable d'apporter, avec l'accord de son auteur, des modifications au dispositif de la proposition de loi afin de lui permettre d'atteindre sa cible et ses objectifs.

A. Les conditions pour bénéficier du dispositif et son mécanisme

1. L'introduction d'une condition d'ancienneté dans le RSA

La condition de privation d'emploi posée par la proposition de loi rappelle la formulation de « personnes volontaires privées durablement d'emploi depuis au moins un an » retenue dans le cadre de l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée »24(*). Cette notion reste cependant mal définie juridiquement, car pouvant recouvrir diverses situation de sous-emploi, et peut prêter à équivoque.

Il serait donc plus clair d'introduire, en lieu et place de cette condition de privation d'emploi, une condition d'ancienneté minimale d'un an dans le RSA visant à cibler un public réellement en difficulté. Les statistiques de la DREES montrent en effet que les personnes ayant plus d'un an d'ancienneté dans le RSA ont moins de chances de sortir des minima sociaux d'une année sur l'autre (cf. supra).

Les bénéficiaires devraient en outre être inscrits sur la liste des demandeurs d'emploi afin de garantir un suivi de ces personnes par le service public de l'emploi.

2. La possibilité de déroger à la durée hebdomadaire minimale de travail afin de conclure des contrats de 15 heures

Le texte déposé ne fait pas référence à la durée du travail dans le cadre de l'expérimentation. Or, le projet du département de l'Allier visait initialement à encourager une reprise d'activité à temps partiel pour une durée assez réduite, comme l'a confirmé Annie Corne, vice-présidente du conseil départemental, au rapporteur. En effet, l'éloignement de l'emploi pour une longue durée et l'existence de freins périphériques peuvent compliquer un retour à l'activité pour une durée hebdomadaire proche d'un temps plein.

Il paraît donc cohérent avec les objectifs de la proposition de loi d'introduire la possibilité de déroger à la durée hebdomadaire minimale de travail de droit commun pour un contrat à temps partiel, qui est de 24 heures en l'absence de dispositions conventionnelles prévoyant une durée différente25(*).

Les bénéficiaires pourraient ainsi être embauchés, pendant la première année du contrat, pour une durée de 15 heures hebdomadaires minimum. Cette durée dérogatoire pourrait permettre à des personnes durablement éloignées de l'emploi de se réadapter au monde de l'entreprise en leur laissant le temps de s'organiser et de se former tout en limitant les charges pour l'employeur.

Par ailleurs, pour permettre l'application du dispositif à des personnes embauchées en CDD d'une durée d'un an, ce qui est rare en pratique dans le cadre des cas de recours au CDD énumérés à l'article L. 1242-2 du code du travail, il serait fait mention de la possibilité de conclure un CDD au titre de dispositions légales destinées à favoriser le recrutement de certaines catégories de personnes sans emploi26(*).

3. La recherche d'une meilleure insertion du dispositif dans le paysage des minima sociaux

L'articulation du dispositif avec le paysage actuel des prestations sociales, et notamment avec la prime d'activité, doit également être interrogée.

Dans le droit actuel, un allocataire reprenant une activité professionnelle cumule, pendant les trois premiers mois, intégralement le RSA et sa rémunération professionnelle : c'est le mécanisme des « effets figés ». Il ne perçoit pas encore la prime d'activité. Les trois mois suivants, son RSA est diminué à concurrence du montant de sa rémunération professionnelle. En revanche, il perçoit la prime d'activité qui vient compenser partiellement la baisse du RSA.

À titre d'exemple, une personne seule bénéficiant d'une aide au logement qui occuperait un emploi de 15 heures hebdomadaires rémunérées au SMIC horaire (soit un salaire de 527,57 euros net mensuel) percevrait, après les trois premiers mois, 281,51 euros de prime d'activité mais perdrait le droit au RSA.

Dans le cadre de l'expérimentation, cette personne conserverait le RSA à hauteur de 497,50 euros. Si la prime d'activité s'ajoutait à ces revenus comme le prévoit le texte déposé, le bénéficiaire disposerait d'un total de 1 306 euros, inférieur de moins de 100 euros au total perçu par un salarié à temps plein rémunéré au SMIC et bénéficiant de la prime d'activité (1 399 euros). Une personne seule travaillant 19 heures par semaine dans ces conditions dépasserait même le revenu global d'un salarié travaillant 35 heures (cf. tableau ci-dessous).

Effet sur le revenu d'une personne seule d'un cumul du RSA,
de revenus professionnels et de la prime d'activité

Source : commission des affaires sociales du Sénat

Ce dépassement serait plus rapide encore dans le cas d'une personne avec enfant ou d'un couple monoactif : il interviendrait alors dès 16 heures travaillées par semaine.

Cet effet n'est pas souhaité par les représentants des départements auditionnés par le rapporteur et présente le risque, en voulant encourager le retour à l'activité de certains bénéficiaires de minima sociaux, de créer une « trappe à sous-emploi ».

Afin de limiter les distorsions introduites par le dispositif tout en garantissant un gain au travail pour les bénéficiaires, le rapporteur estime préférable de prévoir la suspension du bénéfice de la prime d'activité pendant la période de maintien du RSA. Les bénéficiaires disposeraient toujours de ressources plus élevées que s'ils se voyaient appliquer les règles de droit commun, mais le total de leurs revenus resterait proportionné aux conditions d'exercice de leur reprise d'emploi à temps partiel.

Cette modification génèrerait par ailleurs une économie pour l'État, qui finance la prime d'activité.

Effet sur le revenu d'une personne seule d'un cumul du RSA
et de revenus professionnels (avec suspension de la prime d'activité)

Source : commission des affaires sociales du Sénat

4. Les précisions visant à rendre le dispositif plus opérationnel

Le texte déposé se borne à indiquer que les bénéficiaires de l'expérimentation pourraient être embauchés par des entreprises « sans perdre le bénéfice de leur allocation pendant une durée d'un an, dans la limite d'un plafond fixé par décret ».

Or, le montant du RSA n'est pas individualisé mais dépend notamment de la situation familiale et de l'ensemble des ressources du foyer.

Afin de permettre l'intégration du dispositif dans le système d'information des CAF, la technique qui semble la plus opérationnelle est l'exclusion des revenus professionnels perçus dans le cadre de l'expérimentation dans les ressources prises en compte pour l'attribution et le calcul de l'allocation.

Ainsi, toutes choses égales par ailleurs, une personne seule bénéficiant d'une aide au logement et embauchée à temps partiel percevrait bien un montant de RSA de 497,50 euros, cumulable avec son salaire, pendant la durée de l'expérimentation. En revanche, ce montant pourrait évoluer à la hausse ou la baisse si la composition de son foyer ou le total de ses ressources connaissaient des changements pendant cette période.

Un décret fixerait le plafond à partir duquel des revenus professionnels supplémentaires seraient pris en compte dans le calcul du RSA. À titre d'exemple, si ce plafond était fixé à 800 euros, tout revenu professionnel perçu au-delà de ce montant viendrait réduire d'autant le montant du RSA. Ceci aura pour effet de neutraliser les gains au travail à partir d'une certaine durée travaillée et d'inciter à une reprise d'activité pour une durée de travail limitée dans le cadre de l'expérimentation, conformément au souhait de ses promoteurs.

*

Sur la proposition du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement (COM-2) tendant à :

- conditionner le bénéfice du dispositif à une ancienneté d'au moins un an dans le RSA et à une inscription sur la liste des demandeurs d'emploi ;

- déroger aux durées minimales hebdomadaires de travail pour permettre aux bénéficiaires d'être engagés pour une durée de 15 heures hebdomadaires minimum ;

- suspendre le bénéfice de la prime d'activité pendant la durée du cumul RSA-revenus professionnels ;

- rendre possible le maintien du RSA en excluant pendant un an des ressources prises en compte pour son attribution et son calcul, les revenus professionnels perçus dans le cadre d'un contrat de travail à durée déterminée d'un an ou d'un contrat à durée indéterminée, jusqu'à un plafond fixé par décret.

B. Les conditions du financement de l'expérimentation

Si le RSA est financé par les départements, son coût fait l'objet d'une compensation par l'État dans le cadre des articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Il convient toutefois de rappeler que le montant de cette compensation est jugé insuffisant par l'ADF, en particulier depuis les revalorisations exceptionnelles du RSA intervenues entre 2013 et 2017, qui ont donné lieu à une hausse de 10 % du montant de l'allocation27(*). À la suite d'un recours contentieux formé par les départements du Calvados, de la Manche et de l'Orne, un arrêté a récemment fixé à 1,4 milliard d'euros par an, à compter du 1er septembre 2018, le montant des accroissements de charges résultant pour les départements de ces revalorisations exceptionnelles28(*).

Une juste compensation de l'État est d'autant plus nécessaire dans le contexte actuel d'augmentation des dépenses liées au RSA due à la crise, l'ADF évoquant une hausse de 9,2 % entre 2019 et 2020.

Les articles L. 121-4 et L. 262-26 du code de l'action sociale et des familles autorisent le conseil départemental à prévoir des conditions et des montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements applicables au RSA, sous réserve que les dépenses afférentes soient prises en charge par le département, c'est-à-dire non compensées.

Afin de lever toute ambigüité sur l'application du principe de compensation par l'État des dépenses occasionnées par l'expérimentation, la commission a adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement (COM-3) visant à exclure l'application de ces dispositions à la décision du département de participer à l'expérimentation.

C. Les modalités de l'évaluation de l'expérimentation

En matière de politique d'insertion, la démarche expérimentale est pertinente à condition de répondre à des objectifs clairement définis et de s'accompagner d'évaluations rigoureuses.

Conformément aux objectifs de l'expérimentation, le bilan établi par chaque département participant devrait ainsi s'attacher :

- à préciser la situation individuelle des bénéficiaires avant leur entrée dans l'expérimentation et évaluer leur situation à la sortie du dispositif ;

- à présenter l'évolution du nombre de bénéficiaires du RSA, mais aussi celle du nombre d'emplois non pourvus dans le département au cours de la période expérimentale ;

- à détailler les dépenses occasionnées par le dispositif.

Quant au rapport devant être remis au Parlement par le Gouvernement, il devrait, sur la base de ce bilan, évaluer l'impact du dispositif sur le retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA, sur l'appariement entre l'offre et la demande de travail ainsi que sur les finances publiques.

La commission a donc adopté un amendement COM-4 du rapporteur précisant le contenu des rapports qui devront être établis, d'une part, par les départements expérimentateurs et, d'autre part, par le Gouvernement en vue de dresser le bilan de l'expérimentation et d'envisager les conditions d'une éventuelle généralisation.

D. Les mesures d'application du dispositif

À l'initiative du rapporteur, la commission a enfin adopté un amendement COM-1 précisant les conditions d'application du dispositif.

Cet amendement vise à faire débuter la période prévue pour l'expérimentation à la date de parution du décret d'application, et non à la date d'entrée en vigueur de la loi, afin de garantir que cette période dure effectivement quatre ans.

Il confie par ailleurs au ministre chargé de l'action sociale la responsabilité d'établir la liste des départements retenus pour l'expérimentation, la proposition de loi ne mentionnant que les départements « volontaires ».

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
Gage financier

Cet article propose de compenser la charge résultant pour l'État et les collectivités territoriales de la proposition de loi par un gage sur les droits de consommation sur les tabacs.

La commission a adopté cet article.

I - Le dispositif proposé

Afin de compenser la charge engendrée par la proposition de loi, le présent article a recours au traditionnel « gage tabac » en prévoyant que :

- la charge résultant pour l'État de la proposition de loi est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts ;

- la charge résultant pour les collectivités territoriales de la proposition de loi est compensée, à due concurrence, par une majoration de la dotation générale de fonctionnement (DGF) et, corrélativement pour l'État, par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

II - La position de la commission

Cet article vise à assurer les conditions de la recevabilité financière du texte en prévoyant un gage qu'il appartiendra le cas échéant au Gouvernement de lever.

La commission a adopté cet article.


* 1 Source : CNAF.

* 2 À l'exception de trois collectivités d'outre-mer où il a été recentralisé : la Guyane, Mayotte et La Réunion.

* 3 Source : DREES.

* 4 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 - Article 135.

* 5 Sont considérées comme isolées les personnes veuves, divorcées, séparées ou célibataires ne vivant pas en couple de manière notoire et permanente.

* 6 Art. L. 262-27 du CASF.

* 7 Art. L. 262-28 du CASF.

* 8 Source : DREES.

* 9 Art. L. 861-2 du code de la sécurité sociale.

* 10 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 11 Cf. rapport Sénat n° 501 (2014-2015) de Mme Catherine Procaccia, fait au nom de la commission des affaires sociales, sur le projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi, déposé le 10 juin 2015.

* 12 Loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi.

* 13 Son financement est porté par la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » de la loi de finances.

* 14 Comme pour le RSA, ce montant peut être temporairement majoré dans le cas d'un parent isolé.

* 15 Source : DREES.

* 16 La loi de finances pour 2021 a ouvert au titre de la prime d'activité 9,7 milliards d'euros de crédits de paiement pour cette année.

* 17 Source : avis n° 141 (2020-2021) de M. Jean Sol, fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat, déposé le 19 novembre 2020, sur le projet de loi finances pour 2021 (mission Solidarité, insertion et égalité des chances).

* 18 Présentation par le Président de la République de la stratégie nationale de prévention de lutte contre la pauvreté, 13 septembre 2018.

* 19 Minima sociaux et prestations sociales, DREES, édition 2020.

* 20 Art. L. 121-4 et L. 262-26 du CASF.

* 21 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 - Article 77.

* 22 Le RSA avait préalablement été recentralisé en Guyane et à Mayotte par la loi de finances pour 2019.

* 23 Mobilisation et innovation. Les départements au coeur des politiques de retour à l'emploi, rapport présenté par Frédéric Bierry, ADF, juin 2018.

* 24 Cf. loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » - Article 9.

* 25 Art. L. 3123-7, L. 3123-19 et L. 3123-27 du code du travail. Selon les informations fournies par le Gouvernement, 75 accords de branche portant sur la durée minimale hebdomadaire de travail à temps partiel avaient été étendus au 8 février 2021. Près de la moitié des branches font des 24 heures le principe, et la dérogation l'exception. Environ 15 accords fixent une durée minimale inférieure aux 24 heures applicable à l'ensemble des salariés.

* 26 Art. L. 1242-3 (1°) du code du travail.

* 27 Décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017.

* 28 Arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA.