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Proposition de résolution en application de l'article 73 quinquies du Règlement, demandant la relance du processus d'élaboration d'une directive européenne sur la protection des sols et la prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières

17 juin 2021 : Protection et prévention de la dégradation des sols ( rapport )

N° 698

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur la proposition de résolution européenne en application de l'article 73 quinquies du Règlement, demandant la relance du processus d'élaboration d'une directive européenne sur la protection des sols et la prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières,

Par Mme Gisèle JOURDA et M. Cyril PELLEVAT,

Sénateurs

et TEXTE DE LA COMMISSION

(Envoyé à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.)

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Rapin, président ; MM. Alain Cadec, Cyril Pellevat, André Reichardt, Didier Marie, Mme Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, André Gattolin, Henri Cabanel, Pierre Laurent, Mme Colette Mélot, M. Jacques Fernique, vice-présidents ; M. François Calvet, Mme Marta de Cidrac, M. Jean-Yves Leconte, Mme Catherine Fournier, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jean-Michel Arnaud, Jérémy Bacchi, Mme Florence Blatrix Contat, MM. Philippe Bonnecarrère, Pierre Cuypers, Laurent Duplomb, Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mmes Pascale Gruny, Véronique Guillotin, Laurence Harribey, MM. Ludovic Haye, Jean-Michel Houllegatte, Patrice Joly, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Pierre Louault, Victorin Lurel, Franck Menonville, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Louis-Jean de Nicolaÿ, Mme Elsa Schalck, M. Richard Yung.

Voir le numéro :

Sénat :

595 (2020-2021)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Conformément à l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat, la commission est saisie d'une proposition de résolution européenne n° 595 (2020-2021) demandant la relance du processus d'élaboration d'une directive européenne sur la protection des sols et la prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières, à l'initiative de Mme Gisèle Jourda, MM. Laurent Lafon, Joël Bigot, Mme Maryse Carrère, MM. Pascal Savoldelli, Didier Mandelli, Xavier Iacovelli, Mmes Sabine Van Heghe, Sonia de La Provôté, M. Jean-Pierre Moga, Mme Florence Lassarade et M. Cyril Pellevat.

Cette proposition de résolution découle des travaux de la commission d'enquête sur la pollution des sols qui a été constituée le 5 février 2020. Le rapport qui a été adopté à l'unanimité, en septembre 2020, formule cinquante propositions1(*). Il préconise notamment l'introduction dans la législation européenne et nationale d'un « véritable droit de la protection des sols ». La commission d'enquête a ainsi établi qu'il manque toujours un cadre juridique européen spécifique en matière de protection des sols.

Ce constat a aussi été formulé par l'Agence européenne pour l'environnement, dans son dernier rapport sur l'environnement2(*), qui affirme que « l'Europe doit remédier aux lacunes et aux faiblesses des cadres stratégiques, par exemple en ce qui concerne les terres, les sols et les produits chimiques » et par la Cour des comptes européenne qui relève qu'« alors que d'autres ressources environnementales vitales telles que l'air ou l'eau sont régies par divers règlements et directives de l'UE, les sols ne font pas l'objet d'une législation intégrée similaire »3(*), ainsi que par plusieurs interlocuteurs auditionnés dans le cadre de l'examen de cette proposition de résolution.

Force est de remarquer que le sol ne bénéficie pas d'un niveau de protection équivalent à celui de l'eau ou de l'air, alors que l'environnement constitue une préoccupation essentielle des institutions européennes. Ce défaut de cadre global s'explique largement par l'abandon du processus d'élaboration d'une directive-cadre sur les sols, discutée à partir de 2006 et retirée en 2014.

Les rapporteurs considèrent que lutter contre la pollution des sols doit sans délai devenir une priorité des politiques nationales et européennes. La pollution menace l'ensemble des milieux naturels qui interagissent entre eux ; elle ne connaît pas non plus les frontières. La pandémie de Covid-19 a montré la vulnérabilité des populations face aux risques sanitaires ainsi que leur sensibilité à ces questions.

I. L'ENJEU DE LA PROTECTION DES SOLS DANS L'UNION EUROPÉENNE : ÉTAT DES LIEUX ET OUTILS JURIDIQUES NATIONAUX

Défini comme la couche fragile et friable de la croûte terrestre qui couvre les continents, entre la surface et le substratum rocheux, le sol est constitué de particules minérales, de matières organiques, d'eau, d'air et d'organismes vivants. Ressource limitée et non renouvelable, il joue un rôle essentiel tant pour le développement des activités humaines qu'en tant qu'habitat et réservoir de la biodiversité. Il est aussi un élément constitutif de nos paysages et de notre patrimoine naturel.

1. Sols et sites pollués, une situation préoccupante

La dégradation des sols a des incidences considérables sur la protection des eaux, le changement climatique, la santé humaine, la biodiversité et la protection de la nature, comme l'a rappelé Mme Laura Verdier, consultante en gestion des sites et sols pollués, lors de son audition par les rapporteurs. Les sols renferment un quart de la biodiversité mondiale. Toute pollution du sol en raison de la complexité et de la variabilité de sa structure n'est donc pas sans conséquence sur les autres milieux naturels. Ce phénomène qui n'est pas toujours bien appréhendé tend à s'aggraver dans l'ensemble de l'Union européenne en raison d'activités humaines, passées ou actuelles, qui ne sont pas compatibles avec une gestion durable des sols, même si les menaces sur les sols se posent différemment selon les États membres.

Le long passé industriel et minier de l'Europe ainsi que l'urbanisation continue liée à l'accroissement démographique sont à l'origine de pollutions dans les sols ou de leur dégradation au cours des XIXe et XXe siècles. Pendant longtemps, les conséquences de ces atteintes aux écosystèmes, et donc aux sols, ont été ignorées ou négligées par les pouvoirs publics. Ce sont ainsi des milliers de sites pollués ou dégradés que les activités industrielles ou minières ont laissé en héritage à travers l'Europe.

2,8 millions de sites seraient potentiellement contaminés dans l'Union européenne, 390 000 d'entre eux nécessiteraient un assainissement, alors que seuls 65 500 sites auraient été assainis en 2018, soit moins de 2,5 %, selon les chiffres communiqués par la Commission européenne. Le coût de la dégradation des sols dans l'Union européenne est estimé à environ 38 milliards d'euros par an.

Les données recueillies sur la base d'un questionnaire4(*) adressé aux États membres de l'Union européenne par le Centre commun de recherche5(*), l'organisme scientifique de la Commission européenne, ont permis de recenser 650 000 sites en Europe qui ont été exposés ou le sont encore à des activités polluantes.

La Commission européenne note que des efforts significatifs ont été réalisés par les États membres pour procéder à l'assainissement des sites pollués même s'il apparaît difficile d'établir des comparaisons ou d'en tirer des enseignements en raison des modalités de tenue des inventaires de ces sites, variables selon les pays.

Elle précise, d'ailleurs, que les États membres ayant répondu à l'enquête ont des approches différentes en matière de gestion des sols contaminés. Les États qui ont intégré cette préoccupation dans leurs politiques publiques depuis longtemps se fixent comme priorité l'assainissement des sites pollués déjà identifiés, tandis que ceux qui ont pris conscience de cette problématique plus récemment se focalisent essentiellement sur le recensement des sites contaminés.

Cependant, l'identification des sites et sols pollués reste encore aujourd'hui parcellaire. Les différentes bases de données ne permettent pas de disposer d'une cartographie complète de l'état de dégradation des sols dans notre pays et dans l'Union européenne. Malgré des programmes d'observation et de surveillance des sols, il est encore difficile de mesurer avec exactitude l'ampleur de la pollution des sols. En effet, dans un certain nombre d'États membres, ces programmes se focalisent sur quelques priorités environnementales (érosion, glissements de terrain, contamination de l'eau...). Seuls 24 % des sites contaminés seraient aujourd'hui répertoriés en Europe2.

Au regard de l'étendue des pollutions passées et actuelles, et des incertitudes du recensement des sites potentiellement contaminés ou contaminés, les progrès accomplis dans l'évaluation et la gestion de ces sites apparaissent donc encore limités.

2. Un cadre juridique en matière de protection des sols et de prévention de leur dégradation largement dépendant de la volonté des États

Les législations et réglementations mises en oeuvre par les États membres de l'Union européenne relatives à la protection des sols et/ou de la prévention de leur dégradation diffèrent sensiblement d'un pays à l'autre, comme l'illustre l'encadré ci-après, établi à partir des données disponibles auprès de la Commission européenne. Dans le cadre d'un projet d'inventaire et d'évaluation des politiques de protection des sols des États membres, la Commission européenne a ainsi élaboré un inventaire en ligne des instruments de politique de protection des sols, dénommé le « wiki du sol ». Il s'agit d'un outil de travail interne auquel les rapporteurs ont eu accès. Il fournit une vue d'ensemble des instruments politiques pertinents pour les sols au niveau de l'Union européenne. La Commission ne garantit pas toutefois l'exactitude et l'exhaustivité des données incluses dans cette base d'informations.

Comme l'indique une étude de la Commission européenne6(*), réalisée en 2016, la plupart des États membres disposent d'outils législatifs ayant un impact direct ou indirect sur la protection des sols ; la Grèce, la Slovénie et le Portugal ont des projets normatifs en cours. 65 à 90 % de ces instruments juridiques ont un impact direct. En outre, la quasi-totalité des États membres disposent de dispositifs de surveillance liés à la protection des sols, même si des lacunes importantes restent encore à combler.

Néanmoins seul un nombre restreint d'États membres ont mis en place une législation spécifique et globale pour la protection des sols ; c'est notamment le cas de l'Allemagne ou de l'Italie. Une majorité d'États membres n'envisagent cette question que sous l'angle de dispositions éparses réparties entre plusieurs textes de portée plus large tandis que d'autres ont des politiques axées sur la protection de l'environnement de haut niveau, qui comportent des actions de protection des sols. La loi sur l'environnement de la Suède en est une illustration. Enfin, certains États membres ont limité la protection des sols à l'utilisation des terres agricoles ou forestières. C'est le cas de la Lituanie, de la Hongrie, de la Pologne et de la Slovaquie7(*). Dans la majorité des cas, le cadre juridique existant est partiel et parcellaire.

Face à ce constat, vos rapporteurs ainsi que plusieurs de leurs collègues ont déposé, le 17 mai dernier, une proposition de loi8(*) pour que des mesures d'envergure puissent être adoptées en France afin de contribuer, comme le justifie l'exposé des motifs, à la réalisation des « objectifs poursuivis par le 4e plan national santé-environnement dont l'action 10 vise à prévenir et agir dans les territoires concernés par la pollution des sols, notamment par le renforcement de la collecte des données d'exposition des populations, le développement de la surveillance sanitaire et le réemploi des friches polluées dans une démarche d'aménagement durable ».

Toutefois, l'absence de législation spécifique ne signifie pas qu'aucun effort n'ait été entrepris pour prévenir la dégradation des sols. Au total, 671 instruments relatifs aux sols (réglementaires ou de contrôle) à la disposition des États membres ont été répertoriés par la Commission européenne1, soit environ 24 instruments par État. 74 % de ces instruments sont règlementaires et 61 % sont contraignants. Près de la moitié de ces instruments sont directement liés à des directives européennes. Toutefois, 225 instruments identifiés (35,5 %) ont été mis en oeuvre directement par les États membres, en l'absence de toute exigence européenne. 44 % de ces instruments nationaux concernent la pollution des sols par des activités industrielles ou de source ponctuelle.

Le panorama des législations au sein de l'Union européenne atteste ainsi de l'absence d'harmonisation entre les États membres. Ce défaut d'harmonisation a pour conséquence, d'une part, l'existence d'un large éventail de conceptions et de stratégies en matière de protection des sols et de lutte contre leur dégradation à l'échelle de l'Union européenne, et d'autre part, - et c'est fortement dommageable - l'absence de coordination des politiques nationales au regard des objectifs environnementaux fixés dans le cadre européen.

Aperçu des instruments contraignants mis en place par les États membres
relatifs à la protection et/ou à la pollution des sols

Données : Commission européenne - « wiki du sol » - 2019


* 1 Rapport du Sénat n° 700 (2019-2020) « Pollutions industrielles et minières des sols : assumer ses responsabilités, réparer les erreurs du passé et penser durablement l'avenir » - 8 septembre 2020 - de Mme Gisèle JOURDA, fait au nom de la commission d'enquête sénatoriale sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles ou minières, et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation de ces sols.

* 2 Rapport SOER 2020 intitulé « L'environnement en Europe - État et perspectives 2020 » - Agence européenne de l'environnement - 4 décembre 2019.

* 3 Rapport spécial de la Cour des comptes européenne - Lutte contre la désertification dans l'UE : le phénomène s'aggravant, de nouvelles mesures s'imposent - n° 33 - 2018.

* 4 Questionnaire adressé aux 33 pays membres de l'EEE (28 États membres de l'Union européenne ainsi que l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège, la Suisse et la Turquie) et aux six pays des Balkans occidentaux qui coopèrent avec l'EEE : Albanie, Bosnie-Herzégovine, l'ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro, la Serbie et le Kosovo.

* 5 Ana Payá Pérez and Natalia Rodríguez Eugenio, Status of local soil contamination in Europe: Revision of the indicator “Progress in the management contaminated sites in Europe”, Joint Research Centre (JRC), Publications Office of the European Union, 2018.

* 6 Frelih-Larsen, A., « Updated Inventory and Assessment of Soil Protection Policy Instruments in EU Member States. », Final Report to DG Environment, Berlin: Ecologic Institute, 8 février 2017.

* 7 Données issues de l'inventaire « wiki du sol » - Commission européenne - 2019.

* 8 Proposition de loi n° 594 (2020-2021), présentée par Mme Gisèle Jourda et plusieurs de ses collègues, visant à refonder la politique de gestion et de protection des sites et des sols pollués en France.