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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Exposé général et examen des articles

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Exposé général et examen des articles ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES (15 AVRIL 2021)

Réunie le jeudi 15 avril 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, sur le rapport sur le budget de l'État en 2020 (résultats et gestion), sur la certification des comptes de l'État - exercice 2020, et sur l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020.

M. Claude Raynal, président. - Nous entendons ce matin M. Pierre Moscovici, à la fois en tant que Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), pour nous présenter trois documents : le rapport sur le budget de l'État en 2020, l'acte de certification des comptes de l'État en 2020, et l'avis du HCFP sur le projet de loi de règlement 2020.

Ces trois documents portent sur un exercice exceptionnel à tous égards. Le rapport sur le budget de l'État analyse les recettes et les dépenses budgétaires de l'État, sans se limiter aux dépenses liées à la crise sanitaire ; le rapport sur la certification des comptes nous alerte sur la fiabilité des comptes de l'État ; l'avis du HCFP porte sur l'évolution du solde structurel des administrations publiques, qui s'est nettement amélioré en 2020 - ce qui est assez contre-intuitif...

Après l'audition du ministre chargé des comptes publics, Olivier Dussopt, en janvier et hier, cette audition s'inscrit dans le cadre de nos travaux sur le contrôle de l'exécution 2020, dans la perspective de l'examen du projet de loi de règlement. Nous nous réjouissons que les travaux de la Cour et ce projet de loi soient présentés cette année avec plus de deux semaines d'avance sur le calendrier de l'an dernier.

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques. - Cette audition va me permettre de vous présenter trois travaux de la Cour des comptes qui visent à éclairer le Parlement : l'acte de certification des comptes de l'État, le rapport sur l'exécution du budget de l'État en 2020, et l'avis rendu hier par le HCFP sur le projet de loi de règlement.

Je suis accompagné de MM. Christian Charpy, président de la première chambre, Emmanuel Belluteau, président de section, Louis-Paul Pelé, conseiller maître et Éric Dubois, rapporteur général du HCFP.

Permettez-moi de dire quelques mots sur le contexte exceptionnel dans lequel ces travaux ont été réalisés. Leur calendrier de publication a été accéléré puisque l'acte de certification et le rapport sur le budget d'État vous sont remis deux semaines plus tôt que l'an dernier, un mois plus tôt qu'en 2019 et un mois et demi plus tôt qu'en 2017. La Cour a donc consenti d'importants efforts pour réduire ses délais de production tout en maintenant l'intégralité de ses contrôles grâce à la mise en oeuvre de différentes mesures de simplification. La réduction des délais de production de nos rapports est au coeur de la réforme stratégique que je porte pour les juridictions financières. Ce changement de calendrier vous permet de consacrer plus de temps à l'évaluation des résultats.

Les documents que je vous présente aujourd'hui sont le fruit d'un travail accompli dans des conditions nettement plus difficiles en raison de la pandémie, pour nous comme pour les administrations. Les équipes de la Cour se sont attachées à étudier les effets de la crise, immédiats ou décalés, sur les recettes, les dépenses et le déficit de l'État, mais aussi sur sa situation patrimoniale ; celles du HCFP ont dû faire face à un niveau très élevé d'incertitude pour rédiger leur avis, dans des délais extraordinairement limités.

Depuis le premier exercice exécuté dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la Cour en est à sa quinzième certification des comptes de l'État. La première certification, remise en 2007 sur l'exercice 2006, comportait treize réserves ; celle-ci n'en comporte que quatre, comme l'an dernier. Cette évolution témoigne des efforts consentis par l'administration pour améliorer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'État. Plusieurs réserves sont levées par rapport aux exercices précédents, dont certaines figuraient dans l'acte de certification depuis l'origine. Quatre réserves substantielles et vingt-deux constats d'audit significatifs demeurent cependant.

La première réserve est systémique : elle concerne des limites au regard de nos vérifications qui tiennent, d'une part, aux conditions de tenue de la comptabilité générale dans Chorus et, d'autre part, à l'efficacité du contrôle interne. Les trois autres réserves concernent différentes anomalies significatives dans les comptes, qui portent respectivement sur les stocks militaires et les immobilisations, sur les participations financières de l'État et sur les charges de personnels et d'intervention ainsi que sur les produits régaliens.

La Cour fait ressortir trois principaux constats au 31 décembre 2020. Le premier a trait à la poursuite des efforts de fiabilisation des comptes, malgré la crise. Je salue à cet égard le travail partenarial très constructif qui s'est noué entre la Cour et la direction générale des finances publiques (DGFiP), notamment dans le cadre du plan d'action que nous avons signé en 2019. Ce travail a permis d'avancer le calendrier de mise à disposition des comptes sans incident sur leur fiabilité et d'anticiper la formalisation de notre opinion. Cette démarche de fiabilisation doit être encore poursuivie : des comptes fiables sont pour l'administration une source très précieuse d'informations, pour sa gestion courante et ses prévisions budgétaires.

Notre deuxième constat concerne les progrès qui restent à accomplir dans la démarche de maîtrise des risques. Certes, les dispositifs de contrôle interne de l'État continuent de se professionnaliser, mais nous constatons qu'ils n'ont pas encore atteint un niveau de maturité suffisant pour garantir la maîtrise des principaux risques susceptibles d'avoir une incidence sur ses comptes. Cette exigence est pourtant d'autant plus forte que le Gouvernement souhaite alléger ou supprimer de nouveaux contrôles a priori : une telle évolution n'est envisageable que si elle est précédée d'importants efforts pour analyser les risques auxquels est exposée la gestion publique et mettre en place les mécanismes pour les prévenir et les maîtriser.

Le troisième constat a trait à l'insuffisante utilisation de la comptabilité générale pour appréhender la situation des finances publiques. Dans les années qui viennent, l'État aura plus que jamais besoin de disposer d'une vision à moyen et long termes de ses engagements : l'analyse du solde budgétaire de l'État doit être complétée par celle de sa situation patrimoniale. La comptabilité budgétaire et la comptabilité générale ne s'opposent pas, elles sont complémentaires pour analyser la situation des finances de l'État. La Cour est prête à prendre toute sa part à ce chantier et va, pour la première fois, à titre expérimental, joindre au rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques qui vous sera remis en juin prochain une analyse financière de la situation de l'État, à partir de sa comptabilité générale. Cette analyse pourra notamment alimenter le débat annuel sur la dette publique que nous appelons tous de nos voeux.

Notre rapport sur l'exécution du budget de l'État en 2020 met en évidence l'impact massif de la crise, mais aussi des évolutions plus structurelles qui ne lui sont pas imputables. La crise sanitaire a eu une incidence majeure sur le budget de l'État. À partir du mois de mars, le Gouvernement a adopté un ensemble de mesures pour ralentir la diffusion de la pandémie, puis pour soutenir les entreprises et les ménages. Ces interventions de l'État ont été portées par quatre lois de finances rectificatives (LFR) qui ont modifié significativement la programmation budgétaire initiale. En partant de la dépense effective, la Cour a réalisé un travail très important pour chiffrer l'importance et l'incidence de la crise sur le budget de l'État. Cette dernière s'élèverait à 92,7 milliards d'euros, avec toutefois une inévitable marge d'incertitude. Plus de la moitié de ce coût résulte de dépenses supplémentaires liées à la crise, à hauteur de près de 50 milliards d'euros. La plupart d'entre elles, soit presque 42 milliards d'euros, ont été portées par une nouvelle mission budgétaire intitulée « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » et qui rassemble quatre interventions de l'État : la prise en charge de l'activité partielle ; les aides du fonds de solidarité ; les prises de participations de l'État dans des entreprises en difficulté ; et la compensation à la sécurité sociale du dispositif d'exonération et d'aide au paiement des prélèvements sociaux. Les autres dépenses budgétaires imputables à la crise relèvent d'autres missions : « Solidarité », « Travail » ou « Économie ».

La crise a aussi pesé sur les recettes de l'État, en provoquant une baisse de quelque 32,3 milliards d'euros de recettes. L'effet est toutefois inégal selon les impôts : il est très marqué par exemple pour l'impôt sur les sociétés, dans une moindre mesure pour la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ; en revanche, l'impôt sur le revenu a été assez peu affecté, tout comme les impôts assis sur le capital.

Conséquence logique de cet effet de ciseau entre dépenses et recettes, le solde budgétaire de l'État a connu une très forte dégradation : le déficit s'élève à 178 milliards d'euros fin 2020, en hausse de près de 85 milliards d'euros par rapport à la prévision en loi de finances, soit un quasi-doublement. La Cour relève que toutes les composantes du solde budgétaire contribuent à cet écart : le solde du budget général à hauteur de près de 80 milliards d'euros et celui des comptes spéciaux de plus de 5 milliards d'euros. Cette dégradation est bien plus significative qu'en 2009, après la crise financière de 2008 : à cette date, le déficit s'élevait à 138 milliards d'euros. Le niveau de déficit atteint est donc sans précédent.

La dette de l'État s'est par conséquent fortement accrue en 2020 et elle a franchi la barre symbolique des 2 000 milliards d'euros. L'encours de la dette de l'État a progressé de 63 % depuis 2010 et le besoin de financement de l'État a augmenté de 89 milliards d'euros par rapport à 2019, à près de 310 milliards d'euros.

Près de la moitié des dépenses - nettes des remboursements et dégrèvements - du budget général ont ainsi été financées en 2020 par l'endettement et non par des recettes publiques. Le besoin de refinancement de l'État au cours des dix prochaines années augmente de 180 milliards d'euros. L'État a toutefois bénéficié de la poursuite des baisses de taux d'intérêt et de l'inflation en 2020. Ces facteurs conjoncturels n'enlèvent toutefois rien à la vigilance que nous devons apporter à la question de soutenabilité de la dette publique.

La dégradation du solde budgétaire de l'État en 2020 est donc significative et a des conséquences directes sur son niveau d'endettement, déjà élevé. Elle est toutefois largement inférieure à ce qui était anticipé dans la quatrième loi de finances rectificative qui prévoyait un déficit de 223,3 milliards d'euros, donc supérieur de plus de 45 milliards d'euros à ce qui a finalement été constaté.

Cet écart entre la prévision et l'exécution résulte d'un volume très important de crédits qui n'ont pas été dépensés en fin d'année, à hauteur de 31,6 milliards d'euros, principalement ceux qui avaient été ouverts par la quatrième loi de finances rectificative, dont plus de 90 % concernent les crédits de la seule mission « Plan d'urgence » qui a bénéficié, sur l'ensemble de l'année, de 69,6 milliards d'euros.

Cette sous-consommation reflète un manque de réalisme des prévisions budgétaires : les montants de crédits ouverts dans la quatrième loi de finances rectificative ont dépassé les prévisions de dépenses qui pouvaient raisonnablement découler des informations disponibles en novembre. La prudence ne peut, à elle seule, justifier l'ampleur de cette budgétisation.

Les crédits non consommés ont donné lieu à des reports massifs de plus de 30 milliards d'euros sur l'exercice suivant, alors qu'ils s'élèvent en moyenne à 1,4 milliard d'euros sur les dix dernières années. La Cour considère que cela conduit à une certaine confusion des exercices et porte atteinte au principe de l'annualité budgétaire : il aurait été plus conforme aux règles posées par la LOLF d'ouvrir les crédits supplémentaires dans la loi de finances pour 2021. Notre rapport contient donc une recommandation visant à n'ouvrir en loi de finances que des crédits nécessaires à l'exercice en cours et à mieux se conformer à la règle de plafonnement des reports de crédits à 3 % des crédits ouverts, pour respecter la volonté du législateur organique.

Les prévisions de recettes fiscales n'ont pas non plus échappé à ces aléas. L'écart est particulièrement élevé - 29 milliards d'euros - entre l'exécution et la troisième loi de finances rectificative. Ces aléas dans les prévisions de recettes mettent clairement en évidence l'intérêt d'une expertise complémentaire à celles du Gouvernement pour examiner ex ante le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses publiques dans les projets de lois financières.

Nous avons donc ici une illustration très concrète de ce que l'extension du mandat du HCFP - que j'appelle de mes voeux depuis ma nomination - pourrait apporter à la décision publique : ce mandat pourrait être étendu à l'appréciation du réalisme des prévisions de recettes et dépenses, comme le font nombre d'institutions budgétaires indépendantes en Europe. Il en va de la clarté du débat sur les finances publiques dans notre pays.

L'impact de la crise économique née de la pandémie a entraîné une très forte hausse des dépenses du budget de l'État : à périmètre constant, les dépenses nettes des remboursements et dégrèvements du budget général ont augmenté de 15,5 % par rapport à 2019 pour atteindre un niveau inégalé de près de 390 milliards d'euros. Une partie de ces dépenses est imputable à la crise ; mais la crise n'explique pas tout, et les autres dépenses du budget général ont également nettement progressé en 2020, de 6,7 milliards d'euros, contre 1,5 milliard d'euros en 2018.

Le plafond de dépenses pilotables prévu par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 a été dépassé de plus de 15 milliards d'euros, preuve supplémentaire de la caducité de ce texte. Ce déplacement traduit une hausse structurelle de certaines dépenses, notamment de fonctionnement. Si cette dynamique se poursuivait, en tenant compte des dépenses de crise et des crédits reportés sur 2021, l'augmentation des dépenses du budget de l'État entre 2018 et 2021 pourrait s'établir à 90,5 milliards d'euros, soit une hausse de presque 30 %.

Il est à craindre que ce dynamisme ne produise un effet de cliquet, avec le maintien des dépenses de l'État à un niveau durablement plus élevé qu'avant la crise. Cette situation aurait des conséquences et des effets directs sur la trajectoire de solde et de dette publics présentée dans le programme de stabilité.

Comme l'an dernier, la Cour a étendu son avis à l'ensemble des moyens financiers que l'État consacre aux politiques publiques : les dépenses des deux budgets annexes et des 28 comptes spéciaux ont en effet représenté - hors double compte avec le budget général - 19,6 milliards d'euros en 2020. La Cour souligne le caractère très hétéroclite de l'ensemble formé par les budgets annexes et les comptes spéciaux et regrette le pilotage partiel de leurs dépenses. L'exécution 2020 prolonge les progrès qui ont été réalisés en 2019, puisque les deux tiers des dépenses sont compris dans la norme de dépenses de l'État et que les trois quarts d'entre elles sont couverts par l'objectif de dépenses totales de l'État. Par ailleurs, deux comptes d'affectation spéciale ont été supprimés et leurs moyens rebudgétisés par la loi de finances initiale pour 2020. Cependant, une part significative des dépenses des comptes spéciaux et des budgets annexes demeure en dehors de toute norme et les recommandations antérieures de la Cour pour rationaliser cet ensemble n'ont pas encore toutes été suivies d'effet. La revue du bien-fondé de chacun de ces dispositifs doit aujourd'hui être systématisée, pour améliorer la lisibilité des moyens budgétaires de l'État, faciliter leur pilotage et approfondir le contrôle parlementaire.

Notre rapport aborde aussi les dépenses fiscales, les taxes affectées et les fonds sans personnalité juridique. Il s'agit de sommes très significatives puisque les dépenses fiscales s'élèvent fin 2020 à 89,1 milliards d'euros et que l'État a affecté l'an dernier 40,3 milliards d'euros d'impôts et taxes à des opérateurs ou à d'autres organismes - hors collectivités territoriales et sécurité sociale - sans qu'une information suffisante ait été donnée au Parlement sur les actions que ces moyens viennent financer. Nous recommandons donc d'accélérer la mise en oeuvre du programme d'évaluation de l'efficacité et de l'efficience des dépenses fiscales et de revoir le périmètre du plafonnement de ces dépenses en loi de programmation. La Cour regrette à nouveau que les fonds sans personnalité juridique ne fassent l'objet ni d'un suivi précis, ni d'une stratégie de remise en ordre, alors même qu'ils échappent à presque tout contrôle.

Au terme de son analyse sur l'exécution 2020 du budget de l'État, la Cour formule donc cinq recommandations.

Le HCFP vient de formuler son avis sur le projet de loi de règlement pour 2020. Les délais contraints dans lesquels nous avons travaillé limitent toutefois notre capacité d'analyse et d'expertise. En outre, le solde structurel sur lequel le HCFP était chargé de se prononcer est dépourvu de signification : d'une part, parce qu'il est calculé à partir de l'estimation du produit intérieur brut (PIB) potentiel de la loi de programmation des finances publiques de 2018 et que cette estimation a été rendue obsolète par la crise économique - nous avons besoin d'une nouvelle loi de programmation ! - et d'autre part, parce que le solde structurel repose sur les modalités de calcul des mesures exceptionnelles et temporaires retenues par le Gouvernement qui viennent brouiller la lecture de la décomposition du solde : la totalité des mesures dites d'urgence et de soutien sont considérées comme des mesures appelées à ne pas se renouveler et ne comptent donc pas dans le calcul du solde structurel ; pourtant, la plupart d'entre elles se prolongent en 2021...

Par conséquent, en contradiction avec la très forte dégradation qui s'annonce persistante des finances publiques, le solde structurel présenté par le Gouvernement apparaît en nette amélioration en 2020 : après - 2,3 points en 2019, le solde structurel s'établirait à - 0,9 point en 2020. Le HCFP estime que, dans ces conditions, il n'y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction, alors que la crise sanitaire avait conduit le Conseil à estimer, dans son avis sur le premier projet de loi de finances rectificative, que les circonstances exceptionnelles étaient réunies. Ces mêmes conditions avaient conduit le Conseil de l'Union européenne à déclencher la clause dérogatoire du pacte de stabilité et de croissance en mars dernier.

Enfin, à votre demande, notre avis sur le projet de loi de règlement comprend un encadré sur le coût net des six principales mesures d'urgence de soutien aux revenus. Celui-ci serait compris entre 67 et 82 % de leur montant brut, en raison d'un effet direct et indirect favorable sur les prélèvements obligatoires.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie.

Nous avions bien constaté, lors de l'examen du quatrième projet de loi de finances rectificative, que les demandes de crédits étaient très surévaluées. Le Gouvernement nous avait répondu à l'époque qu'il souhaitait disposer de marges de manoeuvre. Quelle est la marge de manoeuvre acceptable ? Mais nous étions inquiets à l'époque d'un éventuel confinement en décembre et dans l'attente d'un potentiel projet de loi de finances rectificative dès le mois de février 2021... Prudence ou sincérité budgétaire : c'est une véritable question.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je partage vos observations sur la surbudgétisation très importante de la quatrième loi de finances rectificative, que nous avions soulignée et regrettée. Certes, il était, pour partie, difficile à ce moment-là de bien connaître la situation sanitaire et les mesures accompagnatrices. Le Gouvernement nous annonce un projet de loi de finances rectificative en juin, mais j'aurais préféré qu'il le dépose dès maintenant pour des raisons de sincérité budgétaire. Les décrets d'avance, les reports de crédits, la valse des milliards jetés aux yeux de l'opinion font perdre leurs repères à tous.

Les ministres nous affirment que les reports de crédits ne sont décidés qu'en début d'année suivante. Mais j'ai constaté que trois arrêtés de reports, pour un montant cumulé de 14 milliards d'euros, ont été pris entre le 21 et le 24 décembre 2020, avant même la promulgation de la loi de finances pour 2021 ! Cela pose un vrai problème de sincérité. Une telle pratique a-t-elle déjà été constatée par le passé ?

La Cour des comptes a remis l'acte de certification des comptes de l'État. Il ressort du compte général de l'État que sa situation nette a été négative de 1 536 milliards d'euros en 2020, soit l'équivalent de cinq années de produits fiscaux : ce n'est pas rien ! En 2006, ce rapport était de deux années de produits fiscaux. La Cour certifie les comptes de l'État comme réguliers et sincères, mais formule des réserves portant, par exemple, sur la fiabilité des données relatives aux rémunérations de personnel dans de nombreux ministères, ainsi que sur les droits et obligations en matière fiscale. Ces réserves, qui renvoient aux insuffisances déjà constatées par la Cour dans la gestion des projets informatiques de l'État, sont assez inquiétantes : avez-vous une estimation des montants financiers qui pourraient être en jeu ?

Pour la première fois, le Gouvernement a présenté le projet de loi de finances pour 2021 assorti d'une évaluation des dépenses environnementales, dite « budget vert ». Comptez-vous, dans le rapport que vous rendrez l'an prochain, commenter l'exécution « verte » du budget 2021 afin d'en apprécier l'exactitude et la sincérité ?

M. Pierre Moscovici. - La période est extraordinairement difficile et la Cour ne méconnaît pas les incertitudes politiques et les difficultés que peut connaître l'administration. Nous ne remettons pas en cause la nécessaire prudence : mieux vaut être prudent que trop audacieux en matière de finances publiques. Mais les montants sont excessifs.

Il était évident que tous les crédits ouverts en quatrième loi de finances rectificative ne pourraient pas être dépensés, notamment sur le fonds de solidarité. Au mieux, les dépenses liées au confinement de novembre pouvaient être consommées en décembre, ce qui représentait une dizaine de milliards d'euros... Cette excessive prudence a contribué à une forme de brouillage.

La question des reports de crédits est un point d'attention de la Cour, qui appelle à des dépenses réalistes. Une partie des reports a même eu lieu avant la fin de 2020 afin de financer le nouveau dispositif prévu en loi de finances pour 2021, ce qui participe de la confusion des exercices et remet en cause tant le principe d'annualité budgétaire - je manie le concept de sincérité budgétaire avec une très grande prudence, car il porte une part d'intentionnalité - que la portée de l'autorisation parlementaire.

Il aurait été plus conforme au principe d'annualité budgétaire de prévoir ces crédits en loi de finances pour 2021. Cela était possible, même tardivement, comme l'a montré l'adoption le 12 décembre 2020 d'un amendement gouvernemental qui ouvrait 5,6 milliards d'euros de crédits au profit du fonds de solidarité.

M. Christian Charpy, président de la première chambre de la Cour des comptes. - Les reports de crédits ont traditionnellement lieu en janvier. Les reports de la fin 2020 ont probablement été anticipés pour des raisons de trésorerie. Je vous adresserai une réponse plus complète sur ce point.

M. Pierre Moscovici. - Sur les problèmes de certification, il y a des anomalies, mais aussi des incertitudes. Les anomalies sont le plus souvent chiffrables, mais il n'est pas possible de faire une estimation financière globale en raison des incertitudes. Cette année, celles-ci résultent de trois facteurs : un système d'information ancien, notamment pour gérer les recettes fiscales - beaucoup d'opérations sont encore faites manuellement ou transitent par de nombreux comptes intermédiaires - ; des dispositifs de maîtrise des risques qui progressent, mais pas assez rapidement ; des pièces justificatives parfois indisponibles, incomplètes ou imprécises - par exemple celles qui se rapportent aux participations financières de l'État. Nous avons également des difficultés à évaluer l'immobilier de l'État situé en France ; des travaux sont en cours avec la direction générale des finances publiques.

Le Gouvernement a publié en annexe au projet de loi de finances pour 2021 un rapport sur l'impact environnemental du budget de l'État. La Cour a naturellement intégré cette nouvelle préoccupation dans ses travaux. Elle constate que, sur les 100 milliards d'euros du plan de relance, 32 milliards sont au moins une fois favorables à un objectif environnemental : c'est significatif. La Cour approfondira ses travaux sur cette question qui prendra une place croissante dans nos publications.

M. Pascal Savoldelli. - Votre travail est extrêmement important.

Sur la question du respect de l'annualité budgétaire et de la règle de plafonnement des reports des crédits, nous devons tous vous appuyer. Ce que vous nous avez dit sur le quatrième projet de loi de finances rectificative est affolant et je m'interroge sur ce qui relève de la pure communication politique. Avec 30,8 milliards d'euros, les reports de crédits atteignent des sommets inégalés depuis 1958. Les montants non dépensés représentent 36 fois le montant réellement alloué aux personnes précaires bénéficiaires des allocations sociales... On peut ensuite faire de grandes déclarations sur la pauvreté ! Vos travaux sont bien au coeur des préoccupations des Français. Il s'agit certes d'une situation exceptionnelle, mais nous devons obtenir des garanties démocratiques sur ces sujets.

Vous évoquez également la comptabilisation des remboursements et dégrèvements d'impôts, et vous avez raison. En tant que rapporteur spécial, je suis d'avis qu'il faut les comptabiliser. Quelque 11 milliards d'euros supplémentaires sont attendus, en provenance essentiellement des affaires contentieuses : sachons reconnaître le travail qui a été réalisé sur cette question.

Mme Isabelle Briquet. - Merci de cette présentation très complète.

Sur les sept recommandations que la Cour a formulées en 2019 sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État », six n'ont pas été mises en oeuvre et une ne l'a été que partiellement. Certes, l'année 2020 a été particulière, mais quelle est la part des recommandations suivies par les administrations ? Quels sont les retours dont dispose la Cour de la part des administrations concernées ?

M. Marc Laménie. - Je vous remercie pour cette analyse étayée et complète.

Vous avez émis une réserve substantielle concernant les stocks militaires et les immobilisations. Pouvez-vous nous en dire plus ?

Quid de la situation patrimoniale de l'État ? Ce dernier utilise-t-il correctement son patrimoine ?

Nous connaissons l'importance des dépenses fiscales. Comment mieux les identifier ?

L'État est le premier financeur des collectivités territoriales : quelle est votre appréciation de l'évolution de leur autonomie financière dans le contexte notamment de la suppression de la taxe d'habitation ?

Je m'interroge également sur le prélèvement sur recettes - plus de 20 milliards d'euros - qui alimente le budget de l'Union européenne.

M. Rémi Féraud. - Votre rapport est très intéressant et nous sera extrêmement utile.

La situation est certes exceptionnelle, mais l'enchaînement entre la quatrième loi de finances rectificative et la loi de finances initiale pour 2021 nous interroge. Les 30 milliards d'euros de crédits non consommés, c'est dix fois l'extension des minima sociaux aux 18-25 ans et même cent fois le prolongement du dispositif exceptionnel d'hébergement d'urgence des sans-abri...

Comment les 6,7 milliards d'euros de dépenses supplémentaires hors covid - sur les budgets de l'écologie, de l'éducation nationale ou de la défense - s'articulent-ils avec l'engagement du Gouvernement de limiter l'évolution des dépenses publiques à 0,7 % ? Je ne vois pas le lien entre les annonces du Gouvernement et la politique réellement menée...

M. Philippe Dallier. - On parle beaucoup de ce déficit pour 2020, bien moindre que ce qui était attendu, et de la sous-exécution des crédits. Mais il y a des contre-exemples comme l'hébergement d'urgence, car tous les programmes n'ont pas été traités de la même manière. Avec la crise sanitaire, le Gouvernement a fait des efforts significatifs et ouvert des crédits pour créer des places et des centres covid. En dépit d'une marge de 30 milliards d'euros sur le budget général en fin d'année, certains grands organismes, tels que le Samu social de Paris et la Croix-Rouge, étaient encore au mois de mars 2021 en attente de crédits, qui auraient dû être payés à la fin de l'année de 2020. Il est incompréhensible qu'ils assurent la trésorerie de l'État, mais c'est assez classique. Enfin, la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal), que nous avons rencontrée, évoque la nécessité d'un rebasage, déjà réalisé voilà trois ans, de 600 millions d'euros sur l'hébergement d'urgence.

Mme Christine Lavarde. - Vous nous donnez un avis sur la certification des comptes de l'État. En quatorze ans, il reste toujours quatre réserves. Quel est votre regard sur le processus de certification des collectivités locales qui est mis en place sous l'égide de la Cour des comptes ? À partir du moment où elles entrent dans le processus, on leur demande un inventaire fiabilisé, un patrimoine connu et des comptes entièrement apurés. N'y aurait-il pas deux poids, deux mesures ? Ou bien l'État ne serait-il pas assez préparé aux nouvelles procédures comptables ?

M. Éric Bocquet. - Le débat est un peu surréaliste, mais cela résulte des circonstances inédites et dramatiques à bien des égards. Toutes les règles habituelles ont volé en éclat, à commencer par les 3 % de déficit et les 60 % d'endettement. J'ai le sentiment que l'on continue de raisonner comme s'il ne s'était rien passé, en mettant en avant la règle d'or, alors que le président Arthuis a rendu son rapport sur la dette et l'avenir des finances publiques avec une programmation sur cinq ans. Certes, la Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques doivent se limiter à des recommandations, mais l'administration Biden a opté pour des mesures iconoclastes qui ne sont pas inintéressantes. J'invite mes collègues à réfléchir à tous ces aspects, et si j'entends bien que vous êtes soumis à une obligation de réserve en tant que Premier président de la Cour des comptes, peut-être l'ancien ministre de l'économie que vous êtes pourrait-il s'exprimer sur ce sujet.

M. Philippe Dominati. - Éric Bocquet m'a ôté la moitié des mots de la bouche. Nous traversons en effet une année exceptionnelle, même si nous sommes confrontés à une crise financière tous les dix ans, la dernière datant de 2010 et après laquelle de nouveaux mécanismes ont été mis en place. Ce matin, nous ne débattons pas du bilan du budget réel, puisqu'il a été fortement dénaturé par la mission « Plan de relance » qui a financé de nombreuses dépenses courantes, telles que l'achat des armes de la gendarmerie. Je m'attendais à ce que la Cour signale ces dysfonctionnements qui ont affecté l'ensemble des missions budgétaires sans qu'aucun bilan comptable et pédagogique ne soit dressé, à tel point que nos concitoyens peuvent avoir le sentiment que l'on peut s'affranchir de toutes les barrières. La Cour des comptes ou le Haut Conseil a un rôle d'alerte à jouer. Sinon, des libertés seront prises jusqu'à l'élection présidentielle sur les normes adoptées il y a une dizaine d'années concernant la règle d'or, les 3 % de déficit et les objectifs à tenir.

M. Pierre Moscovici. - Monsieur le rapporteur général, l'effet cliquet est alimenté par des reports de crédits liés au plan d'urgence, mais aussi par les efforts supplémentaires pour faire face au rebond de la crise sanitaire au premier trimestre. Les dépenses importantes du plan de relance auront également des conséquences pour 2022 et 2023.

Monsieur Dominati, à la demande de la commission des finances du Sénat, nous publierons un rapport qui devrait être très intéressant sur le plan de relance, en application de l'article 58-2 de la LOLF. Je serai très heureux de vous le présenter le moment venu, et les délais seront tenus. Enfin, face au rythme élevé des dépenses ordinaires en 2019 et 2020, nous appelons à la maîtrise.

Je remercie tous les sénateurs pour la qualité de leurs travaux. Nous voulons contribuer au débat démocratique. Or en matière de gouvernance des finances publiques, des réformes, ou à tout le moins des rappels, gagneraient à être soutenus par la représentation nationale. Il y va de la qualité du contrôle parlementaire, des prévisions des finances publiques et de la bonne information du citoyen-contribuable, qui est souverain.

J'entends bien les arguments de MM. Bocquet et Dominati, et la Cour ne se dérobera pas à la réalité du contexte international. Mais nous sommes sollicités par le Gouvernement pour produire un audit complet sur les finances. Nous le présenterons le moment venu sans esquiver la nécessaire reformulation des règles européennes. Le contexte extraordinaire n'empêche pas que les règles qui président à l'élaboration des lois de finances soient respectées. Je n'y vois aucune contradiction. Certes le contexte exceptionnel peut remettre en cause certains critères tels le niveau de dette publique à 60 % du PIB que nous ne reverrons pas de sitôt...

Oui, la prudence est de mise pour l'annualité budgétaire. S'il y avait eu imprudence, nous l'aurions tous souligné. Mais eu égard à la politique d'affichage, il n'est pas inutile que la Cour fasse un rappel à l'ordre sur les principes budgétaires.

Concernant la comptabilisation des remboursements et dégrèvements des impôts locaux, nous affirmons depuis des années qu'il s'agit de vraies dépenses pour l'État. Nous ne visons que les impôts locaux et non les contentieux fiscaux de l'État, mais ces remboursements et dégrèvements ont beaucoup augmenté à cause de la suppression de la taxe d'habitation.

Je dresserai deux constats sur la réserve relative aux stocks militaires et aux immobilisations : d'une part, une insuffisance persistante dans l'inventaire des stocks, liée à de fortes disparités dans les méthodes et à des délais non tenus, et, d'autre part, des incertitudes très fortes sur la valorisation des équipements et le maintien en condition opérationnelle. L'administration a formulé des propositions, mais nous ne disposons pas de chiffres suffisamment fiables en la matière.

Le suivi des recommandations atteint les 70 %, ce qui n'est pas négligeable, même si nous souhaitons que les choses s'améliorent. Cette année, du fait de la crise, nous n'avons pas estimé réaliste de procéder à ce suivi. Nous le reprendrons dans le rapport public annuel de 2022, avec un effet de rattrapage sur 2021.

Monsieur Féraud, sur les 6,7 milliards d'euros d'augmentation des dépenses courantes, la moitié correspond à la hausse de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et des crédits de défense, et l'autre à l'ensemble des autres missions. Je ne vous ai pas présenté ce matin l'avis du Haut Conseil sur le programme de stabilité, mais il sera intégré à notre présentation du mois de mai. À un moment, il faudra examiner les moyens de revenir à une trajectoire de dette soutenable et bien mesurer les résultats des différentes hypothèses envisageables. C'est pourquoi votre question s'adressait plus au Gouvernement qu'à la Cour.

La certification des comptes des collectivités locales fait l'objet d'une expérimentation à la demande du Parlement et seulement auprès des collectivités volontaires. Nous allons poursuivre nos travaux, sachant que notre rôle est d'aider à la certification des comptes, mais nous manquons de moyens pour le pilotage avec un effectif restreint. Les 25 collectivités volontaires ont, elles, significativement progressé, même si les systèmes d'information et les contrôles internes doivent être réexaminés.

S'agissant des réserves, vous avez souligné à juste titre qu'il en restait 4, mais il y en avait 13 au départ. Surtout, les constats d'audit ont diminué de 70 à 22. Il est normal que le rythme se ralentisse, mais ces réserves présentent une grande utilité. L'État devrait faire un usage plus étendu de cette comptabilité. Concernant la quatrième loi de finances rectificative, selon vous, nous aurions trop prévu et non trop dépensé. J'en prends bonne note, tout en rappelant que la Cour et le monde associatif se sont fortement mobilisés à ce sujet.

Messieurs Bocquet et Dominati, nous reviendrons sur les règles européennes, la gouvernance de nos finances publiques et les trajectoires souhaitables. La crise sanitaire et économique n'est pas finie, et les incertitudes sont encore très fortes. La Cour ne proposera pas d'interrompre prématurément et brutalement des mesures d'urgence, au risque de ralentir l'économie. Il faut attendre d'avoir retrouvé le taux de PIB de la fin de 2019, ce qui devrait se produire au cours de l'année 2022 en fonction des évolutions de la crise.

Il faut traiter de manière sérieuse les problèmes concernant la dette publique et ses conséquences pour la gestion des finances publiques. Une trentaine de personnes travaillent actuellement d'arrache-pied sur ce sujet mobilisateur. Nous avons à coeur de montrer que la Cour peut mener des travaux approfondis sur des sujets ambitieux en très peu de temps. Mesdames, messieurs les sénateurs, nous ferons tout pour ne pas vous décevoir.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le Premier président, c'est la troisième fois que vous venez devant notre commission depuis le début de la session parlementaire. Vos analyses sont toujours attendues, surtout en ces temps de crise. Nous vous reverrons dans le courant du mois de mai afin d'évoquer les résultats de la mission que vous a confié le Premier ministre sur la situation des finances publiques et les priorités de l'action publique pour l'après-crise, sujet sur lequel nous travaillons depuis plusieurs mois.