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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Exposé général et examen des articles

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Exposé général et examen des articles ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE

Solde structurel et solde effectif de l'ensemble
des administrations publiques de l'année 2020

. Le présent article retrace le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année 2020 ainsi que l'écart aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques.

En application de l'article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le présent projet de loi de règlement comprend un article liminaire qui présente « un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte » ainsi que, le cas échéant, « l'écart aux soldes prévus par la loi de finances de l'année et par la loi de programmation des finances publiques ».

En première lecture à l'Assemblée nationale, le présent article a été modifié par un amendement de la commission des finances, introduit à l'initiative de son rapporteur général Laurent Saint-Martin, avec l'avis favorable du Gouvernement, afin de tenir compte de la publication des comptes nationaux par l'Insee le 28 mai 2021. Elle a ainsi donné lieu à une révision à la hausse des taux de croissance pour les exercices 2018 à 2020, ce qui a pour conséquence de relever la part du déficit considérée comme structurelle de 0,2 point de PIB en 2020.

Tableau de synthèse de l'article liminaire
(après examen à l'Assemblée nationale)

(en points de PIB)

 

Exécution 2019

LFI 2020

LPFP 2018-2022

 

Soldes prévus

Écart

Soldes prévus pour 2020

Écart

Solde structurel (1)

- 1,3

- 2,2

0,9

- 1,6

0,3

Solde conjoncturel (2)

- 5,0

0,1

- 5,1

0,1

- 5,1

Mesures ponctuelles et temporaires (3)

- 2,9

- 0,1

- 2,9

0,0

- 2,9

Solde effectif (1 + 2 + 3)

- 9,2

- 2,2

0,2

- 1,5

- 7,7

Source : article liminaire du présent projet de loi de règlement et d'approbation des comptes

Les données présentées font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE PREMIER

Résultats du budget de l'année 2020

. Cet article arrête les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 2020.

Conformément à l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, le présent article « arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle ».

Le I arrête le résultat budgétaire de l'État en 2020 à la somme de - 178 067 958 769,65 euros.

Le II détaille, pour cette même année, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

L'analyse du solde budgétaire figure dans l'exposé général du présent rapport.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, la commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE 2

Tableau de financement de l'année 2020

. Cet article retrace le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier en 2020.

Le présent article arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année 2020.

Le tableau de financement qui y figure arrête à 309,5 milliards d'euros le besoin de financement de l'État et décrit les ressources mobilisées pour y répondre.

L'analyse du tableau de financement figure dans l'exposé général du présent rapport.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, la commission vous propose de ne pas adopter cet article.

.

ARTICLE 3

Résultat de l'exercice 2020 - Affectation au bilan
et approbation du bilan et de l'annexe

. Cet article, dans lequel figurent le compte de résultat et le bilan de l'État, approuve le bilan après affectation du résultat comptable de l'exercice.

Conformément au III de l'article 37 de la LOLF, la loi de règlement affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice, tel qu'il procède du compte de résultat établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues à l'article 30 de la loi organique, et approuve le bilan après affectation ainsi que l'annexe.

Le I approuve le résultat comptable de l'État de l'exercice 2020, qui est arrêté à -165,6 milliards d'euros, soit la différence entre les charges nettes, d'un montant de 456,7 milliards d'euros, et les produits régaliens nets qui s'élèvent à 291,1 milliards d'euros.

Le II affecte le résultat comptable de l'exercice 2020 au bilan à la ligne « Report des exercices antérieurs ».

Le III établit le bilan, qui se compose, après affectation du résultat comptable, d'un actif net de 1 169,0 milliards d'euros et d'un passif, hors situation nette, de 2 705,2 milliards d'euros. La situation nette s'établit donc à - 1 536,2 milliards d'euros.

Le IV approuve l'annexe du compte général de l'État de l'exercice 2020.

Le compte de résultat et le bilan font l'objet de présentations détaillées dans le compte général de l'État (CGE) annexé au présent projet de loi de règlement.

L'exposé général du présent rapport contient des développements détaillés sur le compte de résultat et le bilan.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE 4

Budget général - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement

. Cet article ajuste et arrête, pour le budget général, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et des dépenses réalisées au titre de l'année 2020.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit, au 2° du IV de son article 37, que la loi de règlement ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés.

Le I du présent article arrête le montant des autorisations d'engagement consommées à un montant de 547,7 milliards d'euros, ouvre des autorisations d'engagement complémentaires à hauteur de 1,0 million d'euros et annule 7,0 milliards d'euros d'autorisations d'engagement non consommées et non reportées.

Le II du présent article arrête le montant des dépenses à un montant de 540,7 milliards d'euros, ouvre des crédits de paiement complémentaires à hauteur de 1,0 million d'euros et annule 2,1 milliards d'euros de crédits de paiement non consommés et non reportés.

Les autorisations d'engagement et crédits de paiement complémentaires ouverts sont imputés sur le programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État ». Aucune explication n'est toutefois donnée, alors que les précédents projets de loi de règlement justifiaient explicitement les ouvertures de crédits complémentaires demandées30(*). Le rapporteur général regrette cette absence de motivation et rappelle que l'article 37 précité de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que les crédits complémentaires ouverts par la loi de règlement doivent résulter de « circonstances de force majeure dûment justifiées ». Il constate toutefois que le montant du dépassement, de l'ordre de 1 million d'euros, est mineur et porte sur un programme doté de crédits évaluatifs.

Les dépenses exécutées sur les missions du budget général sont analysées dans le tome I du présent rapport.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, la commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE 5

Budgets annexes - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement

. Cet article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et les résultats de ces budgets au titre de l'année 2020.

Le I du présent article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement consommées, soit 2 099,4 millions d'euros pour le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et 138,8 millions d'euros pour le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Le montant des annulations d'autorisations d'engagement non engagées et non reportées est de 8,9 millions d'euros pour le premier budget annexe et de 15,4 millions d'euros pour le second.

Le II ajuste et arrête les dépenses et les recettes, soit respectivement :

- 2 088,5 millions d'euros et 2 081,9 millions d'euros pour la mission « Contrôle et exploitation aériens » ;

- 135,0 millions d'euros et 173,2 millions d'euros pour le budget « Publications officielles et information administrative ».

Il ne procède pas à l'ouverture de crédits complémentaires, mais annule 13,4 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés pour le premier budget annexe et 13,7 millions d'euros pour le second.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, la commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE 6

Comptes spéciaux - Dispositions relatives aux autorisations d'engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés.
Affectation des soldes

. Cet article récapitule le montant des ouvertures complémentaires et annulations de crédits de l'exercice 2020, s'agissant des comptes spéciaux. Il arrête le solde de ces derniers au 31 décembre 2020 et, sauf exceptions, le reporte à la gestion 2021.

Le I du présent article ajuste et arrête le montant des autorisations d'engagement consommées sur les comptes spéciaux, dont les opérations s'élèvent en 2020 à 81,0 milliards d'euros pour les comptes d'affectation spéciale et à 124,0 milliards d'euros pour les comptes de concours financiers.

Il ne procède à aucune ouverture de crédits complémentaires, mais annule 14,4 milliards d'euros d'autorisations d'engagement non consommées et non reportées sur les comptes d'affectation spéciale et 7,9 milliards d'euros sur les comptes de concours financiers.

Le II ajuste et arrête les résultats des comptes spéciaux :

- les dépenses sont de 80,7 milliards d'euros et les recettes de 80,8 milliards d'euros pour les comptes d'affectation spéciale, 14,3 milliards d'euros de crédits non consommés et non reportés étant annulés ;

- les dépenses sont de 124,6 milliards d'euros et les recettes de 119,0 milliards d'euros pour les comptes de concours financiers, 7,4 milliards d'euros de crédits non consommés et non reportés étant annulés ;

- les dépenses et les recettes sont de 41,8 milliards d'euros pour les comptes de commerce ;

- les dépenses sont de 1,9 milliard d'euros et les recettes de 3,4 milliards d'euros pour les comptes d'opérations monétaires. Cette ligne supporte en outre une majoration du découvert de 18,7 milliards d'euros correspondant comme chaque année à la quote-part de la France au capital du Fonds monétaire international (FMI) et des prêts effectués dans le cadre de cet organisme.

Le III arrête les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2021, à la date du 31 décembre 2020, qui sont reportés à la gestion 2021 par le IV, à l'exception :

- d'un solde débiteur de 800,0 millions d'euros concernant le compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », correspondant à une avance versée en 2010 puis remboursée en 2015, rendant le solde sans objet ;

- d'un solde débiteur de 30,8 millions d'euros concernant les comptes de concours financiers « Prêts à des États étrangers » à hauteur de 12,3 millions d'euros, correspondant à des remises de dette, et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » à hauteur de 18,5 millions d'euros, en raison de l'abandon de créances envers des entreprises placées en liquidation judiciaire ;

- d'un solde créditeur de 33,4 millions d'euros concernant le compte de commerce « Opérations commerciales des domaines », en réponse à une recommandation de la Cour des comptes ;

- d'un solde créditeur de 18,3 millions d'euros concernant le compte d'opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques », solde jugé sans signification parce qu'il mêle des opérations budgétaires classiques et des opérations de bilan ;

- d'un solde créditeur de 4,9 millions d'euros concernant le compte d'opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change », soldé chaque année en application de la loi du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux du Trésor.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, la commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE 7

Règlement des comptes spéciaux « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » et « Aides à l'acquisition de véhicules propres » clos au 1er janvier 2020

. Le présent article tire les conséquences de la clôture, au 1er janvier 2020 des comptes d'affectation spéciale (CAS) « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » et «Aides à l'acquisition de véhicules propres » en arrêtant le montant de leurs soldes créditeurs.

I. LE DROIT EXISTANT : DEUX COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE SUPPRIMÉS PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2020

A. LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2020 PRÉVOIT LA CLÔTURE AU 1ER JANVIER 2020 DU CAS « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE »

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Financement du développement et de la modernisation de l'apprentissage » a été constitué en vertu du I et du II l'article 23 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

Il permettait le versement, aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au département de Mayotte, de la fraction régionale de la taxe d'apprentissage, fixée à 51 % depuis 201431(*). Cette taxe est assise sur la masse salariale des entreprises et son taux est de 0,68 % (0,44 % dans les départements d'Alsace-Moselle). Elle était initialement collectée par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA).

Cette fraction se décomposait en une part fixe et une part dynamique, dont les versements étaient respectivement retracés par deux programmes :

le programme 787 « Répartition régionale de la ressource consacrée au développement de l'apprentissage », qui retraçait le versement aux régions de la part fixe de la fraction régionale pour l'apprentissage. Celle-ci constituait une partie de la ressource régionale pour l'apprentissage, qui permettait le financement par les régions de leurs compétences en matière de développement de l'apprentissage. Elle était fixée à 1 544 093 400 euros annuels par l'article L. 6241-2 du code du travail. L'autre partie de cette ressource provenait du versement d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétique (TICPE) dont le montant était fixé en loi de finances et indexé sur la masse salariale du secteur privé de l'année N-232(*) (159,5 millions d'euros en 2019) ;

le programme 790 « Correction financière des disparités régionales de taxe d'apprentissage et incitations au développement de l'apprentissage » retraçait le versement aux régions de la part dynamique de la fraction régionale de la taxe d'apprentissage, qui était constituée par le solde de la fraction régionale de la taxe d'apprentissage. Ce versement faisait l'objet d'une péréquation entre régions selon des critères prévus par l'article L. 6241-2 du code du travail. Ces critères prenaient en compte les disparités régionales dans les versements de la taxe d'apprentissage, l'évolution des effectifs régionaux d'apprentis inscrits dans les centres de formations d'apprentis (CFA) et les sections d'apprentissage ainsi que leur répartition dans les formations conduisant aux premiers niveaux de qualification.

Crédits (CP) du CAS FNDMA en exécution 2019

(en millions euros)

Programme

Montant

Programme 787 "répartition régionale de la ressource consacrée au développement de l'apprentissage"

1 384,5

Programme 790 "Correction financière des disparités régionales de taxe d'apprentissage et incitations au développement de l'apprentissage "

325,2

Total

1 709,7

Source : Projet annuel de performances du CAS « Financement du développement et de la modernisation de l'apprentissage » annexé à la loi de finances pour 2019

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel (dite loi « avenir professionnel ») a prévu une réforme du financement des CFA à compter du 1er janvier 2020. Celui-ci n'incombe plus à titre principal aux régions mais aux branches professionnelles par le truchement des nouveaux « opérateurs de compétences » (OPCO), qui remplacent les OPCA, et assurent par ailleurs transitoirement le recouvrement avant que celui-ci ne soit finalement transféré aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) à compter du 1er janvier 2022.

En vertu de l'article L. 6241-2 du code du travail tel que modifié par ladite loi « Avenir professionnel », le produit de la taxe d'apprentissage, qui devient une composante de la nouvelle contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance (CUFPA), se décompose désormais en une part de 13 % destinée à des dépenses libératoires effectuées par l'employeur et une part de 87 % désormais affectée à un nouvel opérateur, France compétences, qui est chargé de répartir cette ressource entre les OPCO. La ressource régionale pour l'apprentissage est ainsi supprimée, rendant sans objet le CAS FNDMA.

En conséquence, l'article 90 de la loi n° 2019-1479 de finances pour 2020 prévoit la clôture du CAS « Financement du développement et de la modernisation de l'apprentissage » à compter du 1er janvier 2020.

B. LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2020 PRÉVOIT LA CLÔTURE AU 1ER JANVIER 2020 DU CAS « AIDES À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES »

1. Le CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres » avait pour objet d'affecter le produit du malus automobile aux dispositifs d'aides à l'achat de véhicules propres

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Aides à l'acquisition de véhicules propres » avait été créé par l'article 56 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Il était financé par le produit d'une taxe sur l'achat de véhicules émettant beaucoup de dioxyde de carbone, connue sous le nom de « malus » automobile, et prévue à l'article 1011 bis du code général des impôts.

Le compte d'affectation spéciale retraçait les contributions versées par l'État au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres, réparties au sein de deux programmes budgétaires :

- le programme 797 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres au bénéfice des particuliers » qui retrace les aides attribuées aux particuliers au titre du bonus automobile ;

le programme 798 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres au bénéfice des personnes morales » qui retrace les aides attribuées aux personnes morales, également au titre du bonus automobile.

Jusqu'en 2018, le compte d'affectation spéciale portait également les crédits de la prime à la conversion, retracés dans le programme 792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants ».

La loi de finances pour 2019 a toutefois transféré les crédits consacrés au financement de la prime à la conversion au sein du programme budgétaire 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », dans la mesure où le Gouvernement estimait que le succès de ce dispositif, dû notamment à l'élargissement de ses conditions d'accès, menaçait l'équilibre du CAS.

2. La suppression du CAS « Aides à l'acquisition aux véhicules propres »

L'article 90 de la loi n° 2019-1479 de finances pour 2020 prévoit la clôture du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres » au 1er janvier 2020.

Depuis le 1er janvier 2020 les crédits que portait le CAS sont inscrits au programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Ce programme rassemble désormais l'ensemble des dispositifs de soutien à la mobilité durable.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'ARRÊT DES SOLDES DES DEUX CAS

Conformément aux 9ème et 10ème alinéas de l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le présent article arrête les soldes créditeurs :

- du CAS « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage », à un montant de 52 920 541,81 euros ;

- du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres », à un montant de 213 098 454,35 euros.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : PRENDRE ACTE DE CES CONSÉQUENCES DE LA SUPPRESSION DE CAS

A. LA SUPPRESSION DU CAS « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE »

Le rapporteur général prend acte de la suppression du CAS « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage », qui tire les conséquences de la réforme de la formation professionnelle et de l'apprentissage adoptée dans le cadre de la loi dite « Avenir professionnel » du 5 septembre 2018.

Il ne peut néanmoins que regretter que l'excédent du CAS soit reversé à l'État et non aux régions. En effet, comme l'a relevé la Cour des comptes, « l'absence de reversement aux régions du solde cumulé de trésorerie n'est pas conforme à l'objet du CAS FNDMA. Il doit en effet être procédé chaque année au reversement aux régions de l'intégralité du produit de la taxe d'apprentissage qui leur revient »33(*).

B. LA SUPPRESSION DU CAS « AIDES À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES »

La commission s'était opposé, lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2020, à la suppression du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres » qui constituait l'un des seuls exemples d'affectation de taxes environnementales à des dépenses favorables à la transition énergétique et à la défense de l'environnement. Cette affectation était conforme au principe du pollueur payeur et propice à l'acceptabilité de ce type de taxes.

En taxant les véhicules les plus émetteurs de CO2, le produit du malus venait financer les bonus et, avant 2019, la prime à la conversion, destinés à aider les automobilistes à acquérir des véhicules moins polluants. Ce dispositif étant retracé de façon transparente par le CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres ».

Il apparaissait donc étonnant de supprimer l'un des rares mécanismes permettant d'assurer une traçabilité de la fiscalité environnementale au moment même où nos concitoyens réclamaient des circuits financiers plus clairs et plus lisibles.

Pour ces raisons, la commission des finances avait proposé de supprimer l'article 33 du projet de loi de finances pour 2020 qui allait devenir l'article 90 après l'adoption du texte final.

La commission prend néanmoins acte aujourd'hui de l'arrêt du solde créditeur du CAS «Aide à l'acquisition de véhicules propres » désormais supprimé depuis le 1er janvier 2020.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.

ARTICLE 8

Règlement des comptes spéciaux « Transition énergétique » et
« Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs »
clos au 1er janvier 2021

. Le présent article tire les conséquences de la clôture, au 1er janvier 2021 des comptes d'affectation spéciale « Transition énergétique » et « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs » en arrêtant le montant de leurs soldes créditeurs.

I. LE DROIT EXISTANT :

A. LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2020 PRÉVOIT LA CLÔTURE AU 1ER JANVIER 2021 DU CAS « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE »

1. Le CAS « Transition énergétique » était le support budgétaire dédié aux dispositifs de soutien aux énergies renouvelables

Créé par l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015, le CAS « Transition énergétique » se composait, en 2020, de deux programmes 764 et 765.

Le programme 764 « Soutien à la transition énergétique » finançait ainsi :

- le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est à dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public, liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique, c'est à dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

- le soutien à l'injection de bio méthane, soit la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz.

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » hébergeait quant à lui les crédits consacrés :

- au remboursement du déficit de compensation des charges de service public de l'électricité accumulé auprès d'EDF au 31 décembre 2015 (dette « CSPE historique ») ;

- aux versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l'« ancienne » CSPE au titre de leurs consommations pour les années 2013 à 2015.

En recettes le CAS retraçait :

- une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ;

- une fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes, dite « taxe charbon » ;

- des revenus tirés de la mise aux enchères de garanties d'origine.

2. La suppression du CAS « Transition énergétique » au 1er janvier 2021 par la loi de finances initiale pour 2020

L'article 89 de la loi n° 2019-1479 de finances initiale (LFI) pour 2020 prévoit la clôture du CAS « Transition énergétique » au 1er janvier 2021.

En conséquence, à compter du 1er janvier 2021, l'ensemble des charges de service public de l'énergie sont retracées au sein du programme 345 « Service public de l'énergie ».

B. LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2021 ACTE LA CLÔTURE AU 1ER JANVIER 2021 DU CAS « SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORTS CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »

1. Le CAS « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs » avait pour objet de financer l'exploitation de l'activité des lignes de trains d'équilibre du territoire (TET)

Jusqu'au 1er janvier 2021, les compensations versées par l'État à SNCF Voyageurs, mais également celles qui sont désormais prévues pour les régions dans le cadre du transfert de certaines lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) étaient portées par CAS « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs ». Celui-ci avait été créé par l'article 65 de la loi de finances pour 2011.

Connues sous le nom de « lignes Intercités », les lignes de TET jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire mais sont confrontées à des déficits d'exploitation chroniques.

Depuis le 1er janvier 2011, l'État est l'autorité organisatrice des TET, ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Voyageurs (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares) mais l'oblige également à financer leur déficit d'exploitation ainsi que leur matériel roulant.

C'est actuellement la convention d'exploitation des « trains d'équilibre du territoire » 2016-2020 signée le 27 février 2017 qui régit les rapports entre l'État et SNCF Voyageurs. Cette convention doit être prolongée par avenant en 2021.

Le CAS « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » se composait ainsi de deux programmes :

- le programme 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés »;

- le programme 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés ».

Le CAS retraçait en recettes :

- le produit de la contribution de solidarité territoriale (CST) : codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, la CST est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Cette taxe est assise sur le montant total, déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national. Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), Île-de-France Mobilités (pour les RER) ou l'État (pour les TET), ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse (TGV) de SNCF Voyageurs.

le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) : codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, cette taxe est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros. À l'instar de la CST, la TREF est actuellement uniquement acquittée par SNCF Voyageurs.

- une fraction du produit de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) : cette taxe prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts est acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. C'est la seule ressource du CAS qui n'est pas financée par la SNCF et qui obéit à une logique de report modal, de la route vers le rail.

Le CAS retraçait en dépenses :

- les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État ;

- les contributions à la maintenance et la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés ;

- les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique ;

- et enfin les contributions versées par l'État au titre de sa participation aux coûts d'exploitation des services ferroviaires de transport de voyageurs conventionnés par les régions à compter de 2017 et antérieurement conventionnés par l'État.

2. La suppression du CAS « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs »

L'article 88 de la loi n° 2020-1721 de finances pour 2021 prévoit la clôture du CAS « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs » au 1er janvier 2021.

En conséquence, à compter du 1er janvier 2021, les crédits qu'il portait sont inscrits à la sous-action 44-06 « Financement du déficit d'exploitation des trains d'équilibre du territoire » de l'action 44 « Transports collectifs » du programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'ARRÊT DES SOLDES CRÉDITEURS DES CAS SUPPRIMÉS

Conformément aux 9ème et 10ème alinéas de l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le présent article arrête les soldes créditeurs des deux comptes d'affectation spéciaux supprimés par les lois de finances initiales pour 2020 et 2021, à savoir :

- le CAS « Transition énergétique » à un montant de 92 100 517,99 euros ;

- le CAS « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs » à un montant de 41 830 458,01 euros.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : PRENDRE ACTE DE CES CONSÉQUENCES DE LA SUPPRESSION DE CAS

A. LA SUPPRESSION DU CAS « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » À LAQUELLE LE SÉNAT S'ÉTAIT INITIALEMENT OPPOSÉE

La suppression du CAS « Transition énergétique » vise à rassembler l'intégralité des charges de service public de l'énergie au sein du seul programme 345 « Service public de l'énergie » intégré à la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Cette évolution était défendue comme devant permettre d'améliorer la lisibilité et facilité le suivi de ces charges.

Il était admis que le CAS « Transition énergétique » présentait de nombreuses insuffisances, notamment dans la mesure où il ne retraçait pas l'ensemble des dépenses de l'État relatives aux charges de service public de l'énergie. Sa création avait néanmoins permis de donner une meilleure visibilité de ces charges, auparavant financées selon un circuit extrabudgétaire par l'ancienne contribution au service public de l'énergie (CSPE).

Il constituait par ailleurs l'un des rares exemples dans le budget de l'État de l'affectation d'une fiscalité environnementale à des dépenses en faveur de la transition énergétique, puisqu'il retraçait principalement les soutiens à la production d'énergie électrique renouvelable financés par la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) assise sur les énergies fossiles.

Pour cette raison, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2020, le Sénat, suivant la position de la commission des finances, avait souhaité maintenir ce CAS34(*).

La commission prend néanmoins acte aujourd'hui de la suppression du CAS « Transition énergétique » au 1er janvier 2021 telle qu'adoptée par le Parlement à travers l'article 89 de la loi n° 2019-1479 de finances pour 2020. Elle ne s'oppose donc pas à l'arrêt de son solde créditeur.

B. LA SUPPRESSION DU CAS « SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORTS CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS » ADOPTÉE PAR LE SÉNAT EN LFI

Le mécanisme du CAS « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs » reposait principalement sur un transfert de ressources des activités les plus rentables de SNCF Voyageurs (lignes TGV) vers les activités les plus déficitaires (lignes TET), transfert effectué via la TREF et la CST.

Les ressources issues de la TAT constituaient pour leur part un complément issu du secteur autoroutier, ajoutant une logique de report modal au financement du CAS.

Cet effort de report modal s'était toutefois considérablement altéré ces dernières années, le produit de la TAT affecté au CAS étant passé de 141,2 millions d'euros en 2018 à 117,2 millions d'euros en 2019 puis 70,7 millions d'euros en 2020 à mesure que cette ressource était de plus en plus mobilisée pour financer l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), laquelle a vu son budget augmenter dans le cadre de la trajectoire financière prévue par la loi n° 2019 1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM).

En outre, si le principe de la péréquation entre activités ferroviaires rentables et déficitaires reste pertinent, et sera désormais assuré par des crédits budgétaires portés par le programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », le recours à un CAS est désormais inadapté dans le cadre de l'ouverture à la concurrence de ce mode de transport qui devrait voir arriver sur le marché des concurrents de la SNCF, jusque-là seule bénéficiaire du CAS.

Les règles fixées par l'article 21 de la LOLF qui disposent que la consommation d'autorisations d'engagement (AE) sur un CAS suppose de disposer des recettes les finançant dès l'acte d'engagement juridique de la dépense ne sont plus adaptées à la perspective d'une mise en concurrence des lignes de TET. Celle-ci impliquera en effet de contracter des marchés pluriannuels nécessitant l'engagement de plusieurs années de compensations prévisionnelles.

La rebudgétisation des dépenses de compensation des déficits d'exploitation des lignes d'aménagement du territoire devait ainsi permettre le conventionnement ou la contractualisation pluriannuelle de l'exploitation de ces lignes.

L'État, autorité organisatrice des lignes TET, devrait être en mesure d'assurer le suivi des dépenses afférentes et, par une comptabilité analytique incluant le produit des taxes ferroviaires, de connaître le bilan de cette activité.

Aussi, la commission avait estimé pertinente la suppression du CAS « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs » et avait proposé d'adopter l'article 88 de la loi n° 2020-1721 de finances pour 2021 sans modification.

Le présent article ne vise ainsi qu'à tirer la conséquence d'un dispositif déjà adopté par le Sénat avec un avis favorable de la commission. Il s'agit aujourd'hui de prendre acte de la suppression du CAS « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs », en arrêtant son solde créditeur.

Décision de la commission : en conséquence de sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter l'ensemble du présent projet de loi, votre commission vous propose de ne pas adopter cet article.


* 30 Voir les projets de loi de règlement pour 2017 et 2018, article 4. Les ouvertures de crédits complémentaires portaient alors, comme c'est souvent le cas, sur des crédits ayant une nature de dépense fiscale dans la mission « Remboursements et dégrèvements ».

* 31 Article 8 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

* 32 Article 29 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* 33 Cour des comptes, Note d'analyse de l'exécution budgétaire du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » en 2019, p. 21.

* 34