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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport - première lecture )

F. SI SA GESTION BUDGÉTAIRE DEMEURE EN VOIE D'AMÉLIORATION, LE CAS « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE (FACÉ) » A CONNU, EN 2020, UNE SOUS-EXÉCUTION SIGNIFICATIVE DE SES CP DU FAIT DES RÉPERCUSSIONS DE LA CRISE SANITAIRE

1. Le CAS FACÉ permet le financement d'aides à l'électrification rurale

Le CAS FACÉ retrace, en dépenses, les aides versées aux autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité (AODÉ) : les collectivités ou syndicats d'électrification détenteurs de la maîtrise d'ouvrage des travaux sur les réseaux de distribution.

Le CAS est alimenté en recettes par une contribution des gestionnaires des réseaux de distribution publique d'électricité, assise sur le nombre de kilowattheures (kwh) distribués à partir d'ouvrages exploités en basse tension l'année précédente. Fixé par arrêté, le taux de cette contribution est fixé dans une logique de péréquation entre zones urbaines et rurales.

Aussi, pour l'année 2020, l'arrêté du 8 septembre 202018(*) avait fixé le taux de contribution à :

- 0,1880438 centime d'euro par kilowattheure pour les communes urbaines (contre 0,1832524 en 2019) ;

- 0,0376088 centime d'euro par kilowattheure pour les communes rurales (contre 0,036650 en 2019).

Le CAS comprend deux programmes :

- le programme 793 « Électrification rurale », qui concentre 98,7 % des AE et des CP du CAS, vise à financer le renforcement, la sécurisation et l'extension des réseaux d'électrification rurale ;

le programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par les énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries » finance des actions de production décentralisée d'électricité dans les zones non interconnectées (ZNI), en particulier dans les collectivités ultramarines, ainsi que dans les sites isolés.

La politique de regroupement des communes et la création de communes nouvelles a conduit certaines d'entre elles à dépasser les 5 000 habitants, seuil à partir duquel une commune n'est plus automatiquement éligible aux aides du FACÉ. Pourtant, beaucoup d'entre elles continuent à présenter les mêmes caractéristiques rurales que par le passé.

Aussi, il apparaît regrettable que les modifications réglementaires intervenues à la fin de l'année 202019(*), qui étaient prévues dans le cadre de la loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 relative aux communes nouvelles, n'aient toujours pas permis d'établir une nouvelle définition de la ruralité. Il était notamment envisagé de donner davantage de latitude au préfet pour étendre le bénéfice des aides du FACÉ aux communes dont la population est comprise entre 5 000 et 10 000 habitants si leur densité est très faible.

Il est à noter qu'en 2021, l'action 07 « Infrastructures et mobilité vertes » du programme « Écologie » de la mission « Plan de relance » porte 50 millions d'euros en AE et 20 millions d'euros de CP en 2021 en faveur de la résilience des réseaux électriques en milieu rural.

2. L'exécution budgétaire du CAS révèle une forte sous-consommation des CP liée aux conséquences de la crise sanitaire

Alors qu'en 2016 et en 2017 le CAS FACÉ s'était vu attribuer 377 millions d'euros en AE et en CP, la loi de finances initiale pour 2018 avait prévu une diminution de ses crédits de 17 millions d'euros (- 4,5 %) à 360 millions d'euros, niveau qui a ensuite été maintenu en 2019, en 2020 et reconduit en loi de finances initiale pour 2021.

En 2020, la consommation des crédits du CAS a légèrement augmenté de + 2,6 % en AE pour atteindre 353,3 millions d'euros mais a nettement diminué, à hauteur de - 22,3 % en CP par rapport à la consommation des crédits constatée en 2019, en atteignant 296,7 millions d'euros.

Les crédits consommés en AE ont été très légèrement inférieurs, à hauteur de - 1,9 %, aux crédits votés en loi de finances pour 2020. En revanche, le montant des crédits exécutés en CP a été très nettement inférieur, à hauteur de - 17,6 %, à celui des crédits adoptés en lois de finances initiale. Le taux de consommation des CP relatif aux crédits adoptés en loi de finances initiale s'élève ainsi à 82,4 % contre 106,0 % en 2019.

En prenant en compte la totalité des crédits ouverts en 2020, y compris les crédits de reports (41,1 millions d'euros en AE et 292,1 millions d'euros en CP), la consommation des crédits s'est établie à 91,4 % en AE (contre 89,0 % en 2019) mais à seulement 45,5 % en CP (57,0 % en 2019).

Cette sous-consommation de crédits s'expliquerait essentiellement par les effets de la crise sanitaire. Le premier confinement a entraîné d'importants retards dans les opérations tandis que le report des élections municipales a conduit à décaler dans le temps les programmations de travaux décidées par les AODÉ.

Les CP non consommés reportés en 2021 sont donc très significatifs. Ils s'élèvent à 355,4 millions d'euros contre 292,1 millions d'euros en 2020, soit une hausse de + 21,7 %.

Exécution des crédits du CAS par programme en 2020

(en euros et en %)

Programme

Crédits exécutés 2018

Crédits exécutés 2019

Crédits votés LFI 2020

Crédits exécutés 2020

Exécution 2020 / exéc. 2019

Exécution 2020 / LFI 2020

(en %)

(en %)

793 « Électrification rurale »

AE

387 517 668

343 314 597

355 200 000

350 436 557

+ 2,1 %

- 1,3 %

CP

348 443 455

380 196 945

355 200 000

296 044 175

- 22,1 %

- 16,7 %

794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par les énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries »

AE

-200 758

1 134 374

4 800 000

2 840 114

+ 150,4 %

- 40,8 %

CP

999 939

1 555 968

4 800 000

663 982

- 57,3 %

- 86,2%

Total

AE

387 316 910

344 448 971

360 000 000

353 276 671

+ 2,6 %

- 1,9 %

CP

349 443 394

381 752 913

360 000 000

296 708 157

- 22,3 %

- 17,6 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport annuel de performance pour 2020)

À l'instar des exercices précédents, les recettes du CAS affichent une relative stabilité. Leur montant supérieur aux AE doit permettre de contribuer à résorber progressivement le déséquilibre du CAS dû à des engagements pris antérieurement à sa création (voir infra.). Le montant de ces recettes s'est élevé à 375,5 millions d'euros en 2020, soit 1,5 million d'euros de moins (- 0,4 %) que les 377,0 millions d'euros prévus en loi de finances initiale. Ce niveau est également légèrement inférieur (- 0,7 %) à celui qui avait été constaté en 2019 (377,97 millions d'euros).

Du fait de la sous-consommation en CP le CAS est en excédent de 78,8 millions d'euros en 2020 alors que, pour la raison inverse, il présentait un déficit de 3,8 millions d'euros en 2019. Le CAS avait par ailleurs déjà enregistré des excédents de 27,4 millions d'euros en 2018 et de 35,3 millions d'euros en 2017.

Le CAS présente par ailleurs un montant d'engagements souscrits non couverts de 267,9 millions d'euros qui constitue un héritage lié à la reprise en 2012 d'engagements, à hauteur de 410 millions d'euros, pris avant cette date par EDF. Il serait nécessaire de vérifier si certains de ces engagements concernent des projets toujours valides, et, si c'est le cas, de prévoir des crédits nécessaires pour les honorer.

Équilibre du CAS « Financement des aides aux collectivités
pour l'électrification rurale » en 2020 (en crédits de paiement)

(en euros)

Programme

Recettes

Crédits exécutés

Solde

793 « Électrification rurale »

 

296 044 175

 

764 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par les énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries »

 

663 982

 

Total

375 520 104

296 708 157

+ 78 811 947

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport annuel de performance pour 2020)

3. Une sous-consommation significative des CP du programme 793

La sous-exécution des CP liée aux répercussions de la crise sanitaire est très visible sur le programme 793. Les CP consommés n'ont représenté en 2020 que 83,4 % du montant initialement prévu en loi de finances et sont inférieurs de 22,1 % au montant consommé en 2019. Le taux de consommation des crédits s'était élevé à 107,0 % en 2019.

98,7 % des AE, ouverts en loi de finances initiale ont été consommés en 2020, soit un niveau légèrement supérieur à la consommation constatée en 2019 (96,6 %). Des demandes déposées entre la fin de gestion et la fin de l'année civile pour 16 millions d'euros n'ont pu être consommées avant la clôture budgétaire. Elles seront engagées en 2021.

Alors que ce programme avait longtemps fait l'objet d'une sous-exécution, le taux de consommation qui avait été constaté en 2019 venait corroborer ce que le sénateur Jacques Genest, relevait dans son rapport de contrôle sur la gestion et l'utilisation des aides aux collectivités pour l'électrification rurale : huit ans après sa création, « le FACÉ semble aujourd'hui avoir trouvé un certain rythme de croisière » dans l'instruction des dossiers et le paiement des aides20(*). Le bon résultat constaté en 2019 avait pour origine une amélioration de la gestion du FACÉ.

Si le taux de consommation élevé des AE constaté en 2020 confirme les progrès réalisés dans la gestion du CAS, les conséquences de la crise sanitaire sont malheureusement venues enrayer provisoirement cette dynamique positive en ce qui concerne l'exécution des CP. Il conviendra de mesurer la tendance de moyen terme concernant le taux de consommation des crédits du CAS pour confirmer les progrès réalisés dans ses modalités de gestion.

Exécution du programme 793 par action en 2020

(en euros et en %)

Numéro et intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Crédits votés

Crédits exécutés

Taux de consommation

Crédits votés

Crédits exécutés

Taux de consommation

3 Renforcement des réseaux

164 200 000

162 499 478

99,0 %

164 200 000

137 882 071

84,0%

4 Extension des réseaux

41 600 000

32 366 389

77,8 %

41 600 000

29 014 698

69,8 %

5 Enfouissement et pose en façade

42 500 000

39 563 416

93,1 %

42 500 000

39 891 551

93,9 %

6 Sécurisation des fils nus (hors faible section)

48 700 000

46 258 716

95,0 %

48 700 000

37 666 946

77,3 %

7 Sécurisation des fils nus de faible section

52 500 000

49 806 773

94,9 %

52 500 000

41 618 767

79,3 %

8 Fonctionnement

 200 000

304 156

152,1 %

200 000

313 588

156,8 %

9 Déclaration d'utilité publique (Très haute tension)

500 000

-

-

500 000

91 321

18,3 %

10 Intempéries

5 000 000

19 637 629

392,8 %

5 000 000

9 565 234

191,3 %

Total

355 200 000

350 436 557

98,7 %

355 200 000

296 044 175

83,4 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport annuel de performance pour 2020)

Les crédits de l'action 3 « Renforcement des réseaux » représentent à eux seuls 46,2 % des crédits du programme.

La sur-exécution des crédits liés au frais de fonctionnement du CAS portés par l'action 8 « Fonctionnement » s'explique par le développement du nouveau système de gestion informatisé des aides, qui a débuté en 2018.

L'action 10 « Intempéries » a fait l'objet d'une sur-exécution très importante, puisque 19,6 millions d'euros en AE et 9,6 millions d'euros en CP ont été consommés en 2020, alors que la loi de finances n'avait prévu que 5,0 millions d'euros pour cette action. Cet écart significatif s'explique par les besoins issus d'épisodes météorologiques intervenus en 2019 et en 2020.

4. L'exécution des crédits du programme 794 reste marquée par une forte sous-consommation

Depuis la création du CAS, le programme 794 fait systématiquement l'objet d'une sous-consommation budgétaire très significative. L'exercice 2020 ne fait pas exception.

Le rapporteur spécial considérait que le maintien des crédits du programme 794 au même niveau depuis la création du FACÉ posait problème. Le passage de 7,2 millions d'euros à 4,8 millions d'euros des crédits destinés à ce programme dans le cadre de la loi de finances pour 2019 devait limiter le phénomène de sous-consommation.

Ce résultat avait bien été constaté en 2019 dans la mesure où le taux d'exécution des CP du programme 794 avait atteint 32,4 %, soit un taux nettement supérieur aux 13,4 % de 2018. Toutefois, en 2020, le taux de consommation des CP est retombé à 13,8 %. Les CP consommés en 2020 ont été inférieurs de 57,3 % aux CP consommés en 2019.

La sous-utilisation chronique des aides du programme 794, qui s'explique par le faible nombre de demandes de subvention déposées par les AODÉ, dû aux difficultés que celles-ci rencontrent dans le montage des dossiers ainsi que pour les mener à bien dans les délais impartis, demeure un problème.

L'exécution des crédits du programme 794 dépend notamment largement du programme d'électrification de Mafate qui a pris du retard faute de l'obtention des autorisations attendues de la part des autorités préfectorales de la Réunion.

Il apparaît que les estimations de consommation de crédits sur le programme 794 sont structurellement surestimées. Le report d'AE significatif en 2021 (15,7 millions d'euros) est là pour en témoigner.


* 18 Arrêté du 8 septembre 2020 relatif au taux 2020 de la contribution due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution pour le financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale.

* 19 Le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020.

* 20 « Le FACÉ : un outil indispensable mais perfectible au service de la qualité de l'électricité dans le monde rural », Rapport d'information n° 422 (2016-2017) de M. Jacques Genest, fait au nom de la commission des finances le 15 février 2017.