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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport - première lecture )

E. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, LE PROGRAMME 345 « SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE » ET LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE (CAS) « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE »

1. La consommation des crédits du programme 345 est marquée par le versement anticipé et intégral de l'indemnité initiale due à EDF au titre du protocole Fessenheim

En 2020, le périmètre du programme 345 a évolué de façon significative avec le transfert vers le programme 174 des crédits du chèque énergie. Par ailleurs, une action 08 « contentieux » permet désormais de retracer les coûts opérationnels et de traitement des dossiers relatifs aux contentieux de l'ancienne contribution au service public de l'électricité (CSPE). Aussi, en 2020, le programme 345 regroupait :

- les charges liées à la péréquation tarifaire dans les zones non interconnectées (ZNI) au réseau métropolitain ;

- des crédits destinés à protéger les ménages en situation de précarité énergétique à l'exception des dépenses relatives au chèque énergie désormais retracées au sein du programme 174 ;

- le soutien à la cogénération ;

- le budget du médiateur de l'énergie ;

- les crédits relatifs à la part fixe du protocole d'indemnisation d'EDF pour la fermeture de la centrale de Fessenheim ;

- le portage des coûts opérationnels de traitement des dossiers liés aux recours relatifs à l'ancienne CSPE.

2 974,1 millions d'euros de CP ont été consommés sur le programme 345 en 2020, soit 17,7 % des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », en hausse de 16,4 % par rapport à 201912(*) et de 11,3 % par rapport aux crédits prévus en loi de finance initiale. En 2020, le taux d'exécution des CP s'élève à 99,8 % contre 97,9 % en 2019.

Ces évolutions s'expliquent principalement par le versement de l'indemnité initiale due à EDF au titre du protocole lié à la fermeture de la centrale de Fessenheim. Comme évoqué supra., et conformément à une recommandation de la Cour des comptes, le ministère a versé, dès 2020, l'intégralité de l'indemnité initiale. Aussi, des CP complémentaires ont été ouverts à l'occasion de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 pour couvrir le versement de l'indemnité de 370,2 millions d'euros.

Exécution des crédits votés du programme 345
« Service public de l'énergie » en 2020 (CP)

(en euros)

 

2019

(exécuté)

2020

(LFI)

2020

(exécuté)

Exécution 2020 / exécution 2019

(en %)

Exécution 2020 / LFI 2020

(en %)

01- Solidarité avec les zones non interconnectées au réseau métropolitain

1 703 823 756

1 760 136 129

1 782 982 798

+ 4,6 %

+ 1,3 %

02- Protection des consommateurs en situation de précarité énergétique

56 890 00013(*)

32 872 957

24 905 994

- 56,2 %

- 24,2 %

03- Soutien à la cogénération

725 871 151

748 514 928

748 514 928

+ 3,1 %

-

05- Frais de support

62 613 832

40 724 800

41 330 800

- 34,0 %

+ 1,5 %

06- Médiateur de l'énergie

4 850 000

5 000 000

4 850 000

-

- 3,0 %

07- Fermeture de la centrale de Fessenheim

-

77 000 000

370 191 157

-

+ 380,8 %

08- Contentieux

-

9 000 000

1 301 777

-

- 85,5 %

Total programme

2 554 044 81414(*)

2 673 248 814

2 974 077 454

+ 16,4 %

+ 11,3 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Le poste majeur de dépenses du programme 345 demeure plus que jamais la solidarité avec les zones non interconnectées au réseau métropolitain, qui permet d'offrir aux consommateurs qui vivent dans ces territoires des prix de l'électricité comparables à ceux de la France métropolitaine.

Après une forte hausse de 12,4 % en 2019, les crédits consacrés à ce mécanisme de péréquation ont de nouveau connu une augmentation, plus modérée cette fois, de 4,6 % en 2020, passant de 1 703,8 millions d'euros à 1 783,0 millions d'euros, soit 79,2 millions d'euros supplémentaires. Ce poste de dépense a fait l'objet d'une légère sur-exécution de 22,8 millions d'euros (+ 1,3 %) en 2020.

En lien avec le développement de nouvelles installations renouvelables, les crédits destinés à la solidarité avec les ZNI devraient de nouveau augmenter en 2021 de 73,2 millions d'euros.

S'il est difficile d'agir sur certains paramètres de ces dépenses très dynamiques (prix des combustibles, taux de recours aux installations thermiques, etc.), il était en revanche nécessaire de procéder à une baisse de la rémunération des capitaux investis dans les ZNI, laquelle avait été fixée à 11 % par un arrêté du 23 mars 2006, ce qui paraissait excessif dans le contexte actuel. Un arrêté du 6 avril 202015(*) a enfin remédié à cette situation : chaque projet bénéficiera désormais d'un taux de rémunération nominal avant impôt spécifique fixé en fonction de quatre critères et après délibération de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Il paraît également indispensable de veiller au bon dimensionnement des installations construites dans les ZNI.

À l'image de l'évolution constatée en 2019 (une hausse de 27 millions d'euros, soit de 3,9 %), les dépenses relatives au soutien à la cogénération ont connu une augmentation modérée de 3,1 % et 22,6 millions d'euros pour atteindre 748,5 millions d'euros, un montant conforme aux crédits inscrits en loi de finance initiale pour 2020.

Comme prévu par la nouvelle programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), le dispositif de soutien à la cogénération a été abrogé le 21 août 2021. Les contrats en cours ne sont pas affectés par cette évolution réglementaire mais les crédits consacrés à ces compensations devraient diminuer à compter de l'exercice 2021.

2. Pour sa dernière année d'existence le CAS « Transition énergétique » (TE) a été marqué par une révision du calendrier des versements des compensations de charges de service public de l'électricité

Supprimé depuis le 31 décembre 2020 en application des dispositions de l'article 89 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, le CAS « TE » comportait, en 2020, deux programmes :

Le programme 764 « Soutien à la transition énergétique » a financé :

le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public, liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique, c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

le soutien à l'injection de bio-méthane, soit la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz.

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » finance quant à lui :

le remboursement du déficit de compensation des charges de service public de l'électricité accumulé auprès d'EDF au 31 décembre 2015 (dette « CSPE historique ») ;

- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l'« ancienne » CSPE16(*) au titre de leurs consommations pour les années 2013 à 2015.

La loi de finances initiale pour 2020 avait prévu un niveau de recettes de 6 309,9 millions d'euros, en recul de 13 % par rapport à la loi de finances pour 2019. Le CAS « TE » est principalement financé par une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Le montant de TICPE affecté au CAS en loi de finances initiale a été revu à la hausse pour 476,8 millions d'euros à l'occasion de la loi de finances rectificative n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 pour tenir compte de l'ouverture de nouveaux crédits sur le programme 764 à hauteur de 446,8 millions d'euros et d'une diminution de 30 millions d'euros des recettes attendues relatives à la mise aux enchères des garanties d'origine.

Comme prévu, le CAS a perçu 1 million d'euros au titre d'une fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes, dite « taxe charbon ».

À l'image de la situation constatée en 2018 et en 2019 (4,8 millions d'euros perçus sur les 32 millions escomptés), le CAS « TE » n'a en revanche perçu que 2,6 millions d'euros de revenus tirés de la mise aux enchères de garanties d'origine, contre une prévision inscrite en loi de finances initiale de 32 millions d'euros.

L'exécution budgétaire 2020 du CAS « TE » affiche un taux de consommation des crédits élevé de l'ordre de 99,4 %. Le montant des AE consommés s'élève à 6 733,0 millions d'euros, soit un montant supérieur de 423,1 millions d'euros à la prévision initiale (+ 6,7 %) et une très légère hausse de 29,2 millions d'euros (+ 0,4 %) par rapport aux AE consommés en 2019. Les mêmes constats valent pour la consommation des CP avec des augmentations respectives de 422,2 millions d'euros (+ 6,7 %) et 28,0 millions d'euros (+ 0,4 %).

La surconsommation constatée en 2020 provient du fait que le Gouvernement a choisi d'adapter le calendrier des échéances de versements des compensations pour charges de service public de l'électricité. Anticipant une augmentation des charges de service public à compenser aux opérateurs en 2021 du fait de l'impact de la crise sur le marché de l'électricité, le Gouvernement a décidé de limiter au maximum les versements de compensations en année N+1 (en février 2021). Ainsi, alors qu'en 2019, plus d'un milliard d'euros de dépenses (soit 22 % des compensations de charges de l'année 2019) avaient été exécutées en février 2020, seules 42 millions d'euros des dépenses de compensations relatives à l'exercice ont été versées en février 2021, soit seulement 1 % des compensations dues.

Afin de mettre en oeuvre ce nouveau calendrier de versements, 446,8 millions d'euros ont ainsi été ouverts sur le programme 764 à l'issue de la promulgation de la loi n° 2020-1473 de finances rectificative du 30 novembre 2020. Cette dotation de crédits complémentaires a accru de 7 % les crédits ouverts en loi de finances initiale sur le programme.

L'année 2020 est également marquée par la fin du remboursement de la dette « CSPE historique » qui était due à EDF. Cet évènement constitue l'origine principale de la diminution de 13 % des crédits inscrits en loi de finances initiale entre les exercices 2019 et 2020. Elle explique la diminution de 51,2 % des crédits inscrits et consommés en 2020 sur le programme 765.

Exécution des crédits votés du compte d'affectation spéciale
« Transition énergétique » par programme en 2020 (CP)

(en euros)

 

2019

(exécuté)

2020

(LFI)

2020

(exécuté)

Exécution 2020 / exéc. 2019

(en %)

Exécution 2020 / LFI 2020

(en %)

Soutien aux énergies renouvelables électriques

4 708 020 547

5 104 260 667

5 611 747 132

+ 19,2 %

+ 9,9 %

Soutien à l'effacement de consommation électrique17(*)

60 557 008

40 000 000

5 968 717

- 90,1 %

- 85,1 %

Soutien à l'injection de bio-méthane

94 033 857

248 539 333

217 542 087

+ 131,3 %

- 12,5 %

Fonds d'interconnexion

-

20 300 000

-

-

- 100 %

Total programme 764

4 862 611 412

5 413 100 000

5 835 257 936

+ 20 %

+ 7,8 %

Désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de service public de l'électricité

1 839 000 000

896 800 000

896 800 000

- 51,2 %

-

Remboursements d'anciens plafonnements de CSPE

2 402 432

-

-

- 100,0 %

-

Total programme 765

1 841 402 432

896 800 000

896 800 000

- 51,2 %

-

TOTAL CAS

6 704 013 844

6 309 900 000

6 732 057 935

+ 0,4 %

+ 6,7 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La hausse des crédits affectés au soutien à l'injection de bio-méthane entre 2019 et 2020 s'explique par l'augmentation des volumes de gaz injectés dans le réseau ainsi que des raccordements d'installations de production.


* 12 Après retraitement des crédits relatifs au chèque énergie.

* 13 Après retraitement des crédits relatifs au chèque énergie.

* 14 Idem.

* 15 Arrêté du 6 avril 2020 relatif au taux de rémunération du capital immobilisé pour les installations de production électrique, pour les infrastructures visant la maîtrise de la demande d'électricité et pour les ouvrages de stockage piloté par le gestionnaire de réseau dans les zones non interconnectées.

* 16 Ces dispositifs étaient prévus à l'article L. 121-21 du code de l'énergie.

* 17 Les appels d'offres visant à développer les capacités d'effacement de consommation électrique seront organisés à partir de 2018, d'où un montant nul pour 2016 et 2017. L'ancien dispositif de soutien aux effacements, financé par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE), perdure en 2017.