N° 743
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 30
Solidarité, insertion et égalité des chances
Rapporteurs spéciaux :
MM. Arnaud
BAZIN et Éric BOCQUET
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
4090 , 4195 et T.A. 628 |
|
Sénat : |
699 (2020-2021) |
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. La loi de finances initiale pour 2020 avait prévu l'ouverture de 26,3 milliards d'euros en autorisation d'engagements (AE) et en crédits de paiement (CP) pour l'ensemble de la mission, soit une hausse de 10 % par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour l'année 2019.
2. Si la consommation des crédits de la mission, qui a progressé de 14 % entre 2017 et 2019, est structurellement dynamique depuis plusieurs années, le montant des crédits finalement consommés en exécution 2020, soit 29 milliards d'euros en AE et en CP, s'est avéré encore très nettement supérieur à l'exécution 2019 à périmètre courant (respectivement à + 17,7 % et + 17,4 %) .
3. De même, si l'on constate une sur-exécution chronique des crédits lors des exercices précédents, l'exécution 2020 est également très supérieure à l'autorisation budgétaire initiale pour 2020 (respectivement + 10,5 % et + 10,4 %) .
4. L'exercice 2020 se caractérise par une forte sur-exécution des dépenses d'allocation aux adultes handicapés (+ 378 millions d'euros) , dont la prévision doit être fiabilisée, cette dépense représentant à elle seule environ 41 % des crédits de la mission.
5. Les importants écarts constatés en exécution 2020, tant par rapport à l'exécution 2019 que par rapport à l'autorisation budgétaire initiale, tiennent pour l'essentiel aux importantes ouvertures de crédits votées dans le cadre des lois de finances rectificatives successives pour l'année 2020 et visant principalement à financer des mesures d'urgence en réponse à la crise sanitaire , qui représentent un total net de 2,7 milliards d'euros, ce qui vient nuancer le constat d'une forte augmentation des crédits par rapport à l'année 2019.
6. En particulier, les aides exceptionnelles de solidarité (AES) ont représenté un montant total de 2 milliards d'euros . Ces dispositifs se sont avérés indispensables pour aider les ménages précaires à faire face à la crise, bien qu'il ne s'agisse que d'un « coup de pouce » ponctuel d'un montant modeste. On peut par ailleurs déplorer le caractère très tardif de la décision de faire bénéficier d'une aide équivalente les jeunes précaires ou modestes . Il est enfin à noter que ce dispositif n'avait pas été reconduit en 2021 , le Gouvernement ayant au contraire proposé un budget « pour temps calmes » et en décalage avec la situation sociale du pays.
7. La réactivité des pouvoirs publics peut être saluée concernant les plans d'urgence qui ont été mis en place dans le secteur de l'aide alimentaire (94 millions d'euros) et de la lutte contre les violences faites aux femmes (5,2 millions d'euros) dans un contexte de risque accru lié aux mesures de confinement. La mobilisation exceptionnelle observée durant la crise sanitaire en faveur de la lutte contre ces violences doit devenir la norme .
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2020
1. Une forte sur-exécution des crédits...
La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles.
Pour mémoire, la mission comporte quatre programmes :
- le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » porte notamment les crédits de la prime d'activité . Il concourt entre autres à la stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté. Il permet également de financer les politiques d'aide alimentaire, les actions relatives à la qualification en travail social, les mesures de protection juridique des majeurs, des actions de protection et d'accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables, ainsi que l'aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine ;
- le programme 157 « Handicap et dépendance » porte notamment les crédits de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il assure également le financement de l'aide au poste versée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ainsi que le dispositif d'emploi accompagné. Le programme finance en outre des actions de lutte contre la maltraitance des personnes dépendantes ;
- le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » vise notamment à financer des actions d'accès au droit, de lutte contre les violences faites aux femmes et visant à favoriser l'émancipation économique des femmes ;
- enfin, le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » constitue le programme d'appui et de soutien aux politiques du ministère des solidarités et de la santé, portant l'ensemble des emplois de la mission. Il finance également la subvention pour charges de service public allouée aux agences régionales de santé (ARS).
La loi de finances initiale pour 2020 1 ( * ) avait prévu l'ouverture de 26,3 milliards d'euros en autorisation d'engagements (AE) et en crédits de paiement (CP) pour l'ensemble de la mission, soit une hausse de 10 % par rapport à l'autorisation budgétaire initiale pour l'année 2019 . Cette évolution était essentiellement imputable à la dynamique des deux principaux dispositifs financés par la mission : la prime d'activité et l'AAH.
Si la consommation des crédits de la mission, qui a progressé de 14 % entre 2017 et 2019, est structurellement dynamique depuis plusieurs années, le montant des crédits finalement consommés en exécution 2020, soit 29 milliards d'euros en AE et en CP, s'est avéré encore très nettement supérieur à l'exécution 2019 à périmètre courant (respectivement + 17,7 % et + 17,4 %) .
L'exécution 2020 hors fonds de concours et contribution au CAS « Pensions » s'élève à 28,9 milliards d'euros, et dépasse ainsi la prévision de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 , qui s'établissait à 25,3 milliards d'euros pour 2020 au format du projet de loi de finances (PLF) pour 2020 2 ( * ) .
De même, si l'on constate une sur-exécution chronique des crédits lors des exercices précédents, l'exécution 2020 est également très supérieure à l'autorisation budgétaire initiale pour 2020 (respectivement + 10,5 % et + 10,4 %) .
Évolution des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » en 2020
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
2019 |
2020 |
Exécution / prévision 2020 |
Exécution 2020 / 2019 |
|||||||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
|||
|
304 - Inclusion sociale et protection des personnes |
AE |
10 467,1 |
11 241,8 |
+ 7,4 % |
12 410,7 |
14 595,6 |
+ 2 184,8 |
+ 17,6 % |
+ 3 353,8 |
+ 29,8 % |
|
CP |
10 467,1 |
11 239,2 |
+ 7,4 % |
12 410,7 |
14 590,8 |
+ 2 180,0 |
+ 17,6 % |
+ 3 351,6 |
+ 29,8 % |
|
|
157 - Handicap et dépendance |
AE |
11 923,0 |
11 995,8 |
+ 0,6 % |
12 536,8 |
13 068,5 |
+ 531,7 |
+ 4,2 % |
+ 1 072,7 |
+ 8,9 % |
|
CP |
11 923,0 |
11 995,0 |
+ 0,6 % |
12 536,8 |
13 067,2 |
+ 530,4 |
+ 4,2 % |
+ 1 072,2 |
+ 8,9 % |
|
|
137 - Égalité entre les femmes et les hommes |
AE |
29,9 |
30,6 |
+ 2,4 % |
30,2 |
35,8 |
+ 5,6 |
+ 18,6 % |
+ 5,2 |
+ 17,0 % |
|
CP |
29,9 |
29,9 |
- 0,1 % |
30,2 |
36,5 |
+ 6,3 |
+ 21,0 % |
+ 6,7 |
+ 22,3 % |
|
|
124 - Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative |
AE |
1 456,8 |
1 431,1 |
- 1,8 % |
1 333,2 |
1 383,1 |
+ 49,9 |
+ 3,7 % |
- 48,0 |
- 3,4 % |
|
CP |
1 479,5 |
1 446,6 |
- 2,2 % |
1 304,9 |
1 324,7 |
+ 19,8 |
+ 1,5 % |
- 121,9 |
- 8,4 % |
|
|
Total mission |
AE |
23 876,8 |
24 699,2 |
+ 3,4 % |
26 310,9 |
29 083,0 |
+ 2 772,1 |
+ 10,5 % |
+ 4 383,7 |
+ 17,7 % |
|
CP |
23 899,5 |
24 710,6 |
+ 3,4 % |
26 282,6 |
29 019,2 |
+ 2 736,6 |
+ 10,4 % |
+ 4 308,6 |
+ 17,4 % |
|
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Évolution des crédits votés en LFI et exécutés entre 2017 et 2020 (CP)
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. ...Largement imputable aux ouvertures de crédits en cours de gestion pour financer les mesures d'urgence
Les importants écarts constatés en exécution 2020, tant par rapport à l'exécution 2019 que par rapport à l'autorisation budgétaire initiale, tiennent pour l'essentiel aux importantes ouvertures de crédits votées dans le cadre des lois de finances rectificatives successives pour l'année 2020 et visant pour l'essentiel à financer des mesures d'urgence en réponse à la crise sanitaire , qui représentent un total net de 2,7 milliards d'euros.
Synthèse des ouvertures nettes réalisées en gestion 2020
(en millions d'euros)
|
LFR 2 |
LFR 3 |
LFR 4 |
Total |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
P304 |
880,0 |
880,0 |
224,0 |
224,0 |
1 100,1 |
1 099,1 |
2 204,1 |
2 203,1 |
|
dont AES |
880,0 |
880,0 |
80,0 |
80,0 |
1 067,0 |
1 067,0 |
2 027,0 |
2 027,0 |
|
dont aide alimentaire |
- |
- |
94,0 |
94,0 |
- |
- |
94,0 |
94,0 |
|
dont jeunes majeurs ASE |
- |
- |
50,0 |
50,0 |
- |
- |
50,0 |
50,0 |
|
P157 |
- |
- |
- |
- |
526,9 |
526,9 |
526,9 |
526,9 |
|
P137 |
- |
- |
4,0 |
4,0 |
- |
- |
4,0 |
4,0 |
|
P124 |
- |
- |
- |
- |
12,3 |
4,3 |
12,3 |
4,3 |
|
dont renforcement des moyens des ARS |
- |
- |
- |
- |
19,3 |
11,3 |
19,3 |
11,3 |
|
TOTAL |
880,0 |
880,0 |
228,0 |
228,0 |
1639,3 |
1 630,2 |
2 747,3 |
2 738,3 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire relatif au PLF 2021
La deuxième loi de finances rectificative (LFR 2) 3 ( * ) a prévu une ouverture de crédits à hauteur de 880 millions d'euros sur le programme 304 pour financer une aide exceptionnelle de solidarité (AES) 4 ( * ) destinée aux foyers les plus modestes, d'un montant de 150 euros, majoré de 100 euros par enfant à charge. Cette aide a été attribuée, au titre des mois d'avril ou de mai 2020, aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de la prime forfaitaire pour reprise d'activité, de l'allocation équivalent retraite (AER) ou du revenu de solidarité (RSO) ainsi que des allocataires des aides personnalisées au logement (APL) lorsqu'ils ont des enfants à charge.
La troisième loi de finances rectificative (LFR 3) 5 ( * ) a ensuite permis des ouvertures de crédits :
- à hauteur de 80 millions d'euros sur le programme 304 pour financer une aide exceptionnelle de solidarité de 200 euros pour les jeunes de moins de 25 ans précaires ou modestes non-étudiants 6 ( * ) (des financements complémentaires ayant été par ailleurs ouverts sur le programme 231 de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour verser une aide équivalente aux étudiants boursiers) ;
- à hauteur de 94 millions d'euros sur le programme 304 pour financer un plan d'urgence en faveur de l'aide alimentaire ;
- à hauteur de 50 millions d'euros sur le programme 304 pour prendre en charge une partie du surcoût pour les départements d'un maintien de la prise en charge jusqu'à la fin de l'année des jeunes relevant de l'ASE devenus majeurs ;
- à hauteur de 4 millions d'euros sur le programme 137 pour financer des mesures d'urgence en faveur de la lutte contre les violences faites aux femmes compte tenu des risques accrus engendrés par l'isolement à domicile.
Enfin, la quatrième loi de finances rectificative 7 ( * ) a autorisé de nouvelles ouvertures de crédits, relevant pour une large part de la réponse à la crise sanitaire :
- à hauteur de 1 milliard d'euros pour financer une seconde AES, incluant, en plus des publics ciblés en LFR 2, les jeunes précaires ou modestes non-étudiants et les étudiants boursiers ;
- à hauteur de 19,3 millions d'euros en AE et 11,3 millions d'euros en CP sur le programme 124 pour renforcer les moyens des ARS, qui sont en première ligne dans la gestion de la crise sanitaire 8 ( * ) ;
- au titre de la fin de gestion sur le programme 304, à hauteur de 50 millions d'euros pour compléter le financement de la première aide exceptionnelle de solidarité et de 33 millions d'euros pour compléter le financement de la prime d'activité en 2020 ;
- au titre de la fin de gestion sur le programme 157, à hauteur de 270 millions d'euros pour compléter le financement de l'AAH en 2020, de 225 millions d'euros pour compléter le financement de la garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH), notamment pour financer l'équivalent du dispositif d'activité partielle mis en place pour les usagers des ESAT, de 10 millions d'euros pour compléter le financement de l'allocation supplémentaire d'invalidité et renforcer l'emploi accompagné.
La mission est par ailleurs affectée en 2020 par une évolution de périmètre représentant un montant total de 518 millions d'euros , principalement liée à la recentralisation du revenu de solidarité active à La Réunion.
Ainsi, la prise en compte de ces effets de périmètre et du financement des mesures d'urgence expliquent largement la forte augmentation des crédits par rapport à l'année 2019.
Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2020
(en millions d'euros et en %)
|
Prog. |
LFI 2020 (y.c. FDC et ADP) |
Reports entrants (y.c. FDC et ADP) |
Rattachements de FDC et ADP |
Virements et transferts |
Annulations |
LFR |
Crédits ouverts 2020 |
Crédits consommés 2020 |
Taux de consommation des crédits ouverts |
|
|
304 |
AE |
12 410,7 |
2,6 |
0,6 |
- 5,1 |
2 204,1 |
14 612,8 |
14 595,6 |
99,88 % |
|
|
CP |
12 410,7 |
6,7 |
0,6 |
- 5,1 |
2 203,1 |
14 616,0 |
14 590,8 |
99,83 % |
||
|
157 |
AE |
12 536,8 |
0,7 |
5,0 |
526,9 |
13 069,5 |
13 068,5 |
99,99 % |
||
|
CP |
12 536,8 |
1,5 |
5,0 |
526,9 |
13 070,3 |
13 067,2 |
99,98 % |
|||
|
137 |
AE |
30,2 |
0,05 |
1,99 |
- 0,23 |
4,0 |
36,0 |
35,8 |
99,4 % |
|
|
CP |
30,2 |
1,0 |
1,99 |
- 0,23 |
4,0 |
37,0 |
36,5 |
98,7 % |
||
|
124 |
AE |
1 333,2 |
36,8 |
5,1 |
15,9 |
- 0,1 |
12,3 |
1 403,2 |
1 383,1 |
98,6 % |
|
CP |
1 304,9 |
15,7 |
5,1 |
16,0 |
- 0,1 |
4,3 |
1 345,9 |
1 324,7 |
98,4 % |
|
|
Total |
AE |
26 310,9 |
40,2 |
12,6 |
10,6 |
- 0,1 |
2 747,3 |
29 121,5 |
29 082,9 |
99,9 % |
|
CP |
26 282,6 |
25,0 |
12,6 |
10,6 |
- 0,1 |
2 738,3 |
29 069,1 |
29 019,2 |
99,8 % |
|
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Par ailleurs, comme les années précédentes, la consommation des crédits ouverts est quasi-totale.
Il convient à ce titre de noter qu'une réforme des modalités de mise en réserve des crédits a été introduite par une circulaire du 12 décembre 2019, qui a prévu une dérogation à la règle tendant à ce que 3 % des crédits (hors titre 2) soient mis en réserve pour trois programmes du budget général, dont deux portés par la mission : les programmes 304 et 157, qui financent respectivement la prime d'activité et l'AAH. Pour ces derniers, le taux de mise en réserve a été abaissé à 0,5 % en raison du caractère non pilotable des crédits qu'ils portent. Cette évolution va dans le sens d'une sincérisation de la budgétisation, en mettant fin à une pratique de mise en réserve « artificielle » déjà soulignée l'an passé par les rapporteurs spéciaux .
* 1 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
* 2 Source : projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2020.
* 3 Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.
* 4 Décret n° 2020-519 du 5 mai 2020 portant attribution d'une aide exceptionnelle de solidarité liée à l'urgence sanitaire aux ménages les plus précaires.
* 5 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
* 6 Décret n° 2020-769 du 24 juin 2020 portant attribution d'une aide exceptionnelle de solidarité liée à l'urgence sanitaire aux jeunes de moins de vingt-cinq ans les plus précaires.
* 7 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
* 8 Une annulation de crédits de T2 à hauteur de 7 millions d'euros est également proposée sur ce programme.