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Projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire

15 septembre 2021 : Confiance dans l'institution judiciaire ( rapport - première lecture )

TITRE IV
SIMPLIFICATIONS PROCÉDURALES

Article 17
Allongement de la durée de l'expérimentation
de la médiation préalable obligatoire en matière
de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux

L'article 17 du projet de loi tend à prolonger l'expérimentation de la médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux jusqu'au 31 décembre 2022.

La commission l'a adopté sans modification.

1. L'expérimentation de la médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux

L'article 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle prévoit, à titre expérimental pour une durée de quatre ans, de soumettre la recevabilité de certains recours contentieux à une médiation préalable obligatoire.

Entrée en vigueur le 1er avril 2018, cette expérimentation concerne :

- les recours exercés par certains agents publics à l'encontre de décisions individuelles défavorables relatives à leur situation personnelle114(*) ;

- certains recours relatifs à des prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale115(*).

La liste des médiateurs et des agents publics concernés ainsi que le champ géographique de l'expérimentation ont été fixés par le décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d'une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux.

Jugée conforme à la Constitution en ce qu'elle ne méconnaît « ni l'article 37-1 de la Constitution ni aucune autre exigence constitutionnelle »116(*), cette expérimentation poursuit plusieurs objectifs.

D'une part, elle vise à limiter le recours au juge afin de désengorger les juridictions administratives. En effet, les litiges de la fonction publique et les litiges sociaux représentent respectivement 13 % et 9 % des recours formés devant les tribunaux administratifs et constituent ainsi les contentieux les plus fréquents après le contentieux des étrangers. L'objectif est une diminution de 10 % du contentieux au terme de l'expérimentation.

D'autre part, cette expérimentation tend à réduire le délai de règlement des litiges. En effet, celui-ci s'établit à environ deux mois dans le cas où la médiation aboutit. A contrario, le délai moyen entre le dépôt d'une requête devant un tribunal administratif et son jugement est compris entre sept mois et deux ans et demi.

2. Le dispositif proposé : l'allongement de la durée de l'expérimentation

Le présent article modifie l'article 5 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle et vise à prolonger l'expérimentation jusqu'au 31 décembre 2022.

L'expérimentation devait initialement s'achever en novembre 2020, sa durée ayant été fixée à quatre ans par le législateur afin de permettre son évaluation avant son éventuelle pérennisation.

Or, l'expérimentation n'est entrée en vigueur que le 1er avril 2018, en raison de la publication tardive du décret d'application n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d'une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux, ce qui laissait moins de trois ans pour apprécier les effets de ce dispositif.

Le terme de l'expérimentation a déjà été repoussé au 31 décembre 2021 par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Si le premier rapport annuel de l'expérimentation établi par le Conseil d'État a permis d'établir un bilan plutôt satisfaisant (plus de 1 600 médiations préalables obligatoires ont été engagées, dont 82 % ont débouché sur un accord), le Défenseur des droits117(*) a dressé un bilan plus nuancé de l'expérimentation dans un rapport rendu public le 8 juin 2021. Ainsi, bien que 27 % des réclamants se déclarent très satisfaits de la procédure de médiation devant le Défenseur des droits, le taux de succès des procédures de médiation demeure assez faible, puisque 57 % des demandes sont rejetées.

Par conséquent, il est proposé de prolonger l'expérimentation pour une durée d'un an, afin de dresser un bilan complet et d'envisager une éventuelle pérennisation de la médiation préalable obligatoire sur la base d'un constat partagé.

3. La position de la commission

La commission n'est pas hostile à la prolongation de l'expérimentation si celle-ci s'avérait utile. Elle observe cependant qu'un nouveau rapport d'évaluation a été rendu public le 2 septembre 2021118(*). Il pourrait servir de base à un travail gouvernemental tendant à pérenniser en tout ou partie les dispositifs jusqu'ici appliqués à titre expérimental.

Dans l'attente que ce travail technique soit mené, la commission a décidé de ne pas modifier l'article 17.

La commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 18
Pérennisation des procédures sans audience
en matière de DALO

Cet article vise à pérenniser les procédures sans audience dans le cadre des contentieux relevant de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation (dit « DALO injonction ») déjà mises en oeuvre pendant l'état d'urgence sanitaire.

La commission a approuvé cette pérennisation dans la mesure où la décision envisagée est favorable au requérant.

Elle a adopté l'article sans modification.

Pendant l'état d'urgence sanitaire, le Gouvernement a été autorisé par le Parlement à apporter divers assouplissements relatifs à l'organisation des audiences pour minimiser les risques de propagation de l'épidémie de covid-19119(*). Dans ce cadre, l'ordonnance du 13 mai 2020120(*) avait ouvert aux magistrats administratifs la possibilité de recourir à une procédure écrite sans audience dans les contentieux relevant de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation (dit « DALO injonction ») lorsque « le prononcé d'une injonction [de logement ou relogement par l'État] s'impose avec évidence au vu de la situation du requérant ». Dans son analyse de la disposition, la commission avait alors estimé que, dans la mesure où la décision envisagée était favorable au requérant, l'absence d'audience et de débat oral ne posait pas de difficultés121(*).

L'article 18 du projet de loi vise à pérenniser cet assouplissement procédural en l'inscrivant « en dur » dans le code de la construction. Il n'a pas été modifié par l'Assemblée nationale.

L'analyse de la commission est identique à celle qui était la sienne en juillet 2020, compte tenu du fait que la procédure sans audience ne resterait applicable que lorsqu'il est manifeste, au vu de la situation du demandeur, que doit être ordonné son logement ou relogement ou son accueil dans une structure d'hébergement temporaire122(*), selon la décision de la commission de médiation. Cette disposition ne s'appliquerait en revanche pas au justiciable reconnu par la commission de médiation comme prioritaire et comme devant être logé d'urgence à qui la juridiction administrative envisagerait d'accorder un accueil dans une structure temporaire123(*).

La décision envisagée étant favorable au justiciable, l'absence d'audience ne pourrait en aucun cas lui être préjudiciable, mais permettrait un allégement bienvenu des rôles des tribunaux administratifs par ailleurs bien chargés.

La commission a adopté l'article 18 sans modification.

Article 18 bis
Accès des huissiers de justice aux boîtes aux lettres
des immeubles en copropriété

Cet article additionnel vise à autoriser l'accès aux boîtes aux lettres d'un immeuble en copropriété aux huissiers sans avoir à solliciter le syndic de l'immeuble.

Il avait déjà été adopté à deux reprises par le Sénat, mais censuré comme cavalier législatif.

La commission a adopté cet article sans modification.

Cet article, introduit en commission par des amendements identiques du rapporteur et des députés Démoulin et Moutchou124(*), vise à faciliter l'accès des huissiers aux boîtes aux lettres d'un immeuble, et par conséquent aux interphones, sans avoir à obtenir un moyen d'accès de la part du syndic125(*), ce qui ralentit les procédures de signification. Ils pourraient obtenir les mêmes facilités d'accès que les agents des opérateurs postaux (passe Vigik notamment).

Cette simplification procédurale correspond à un besoin de la profession, qui a été réaffirmé par la Chambre nationale des commissaires de justice aux rapporteurs.

Cette disposition a déjà été votée à deux reprises par le Sénat dans le cadre de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite « loi Elan »)126(*), puis de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice127(*), mais censurée dans les deux cas au titre de l'article 45 de la Constitution par le Conseil constitutionnel128(*).

La commission a adopté l'article 18 bis sans modification.


* 114 Litiges relatifs à la rémunération, à un refus de détachement, à un refus de mise en disponibilité, à l'adaptation des postes de travail etc.

* 115 Litiges relatifs au revenu de solidarité active (RSA), à l'aide exceptionnelle de fin d'année, à l'aide personnalisée au logement (APL), à l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et à la radiation de la liste des demandeurs d'emploi.

* 116 Décision n° 2016-739 DC du 17 novembre 2016, Loi de modernisation de la justice du XXIe siècle.

* 117 Le Défenseur des droits est le médiateur compétent pour les litiges en matière de RSA, d'APL et d'aides exceptionnelles de fin d'année.

* 118 Rapport du secrétariat général du Conseil d'État du 23 juin 2021 : Expérimentation de la médiation préalable obligatoire (MPO) - Bilan final.

* 119 Article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid19.

* 120 Ordonnance n° 2020-558 du 13 mai 2020 qui avait modifié l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif en y ajoutant l'article 10-1. La disposition avait été reprise par l'article 4 de l'ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre administratif.

* 121 Rapport d'information n° 609 (2019-2020) de MM. Philippe Bas, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Mmes Nathalie Delattre, Jacqueline Eustache-Brinio, Françoise Gatel, MM. Loïc Hervé, Patrick Kanner, Alain Richard, Jean-Pierre Sueur et Dany Wattebled, fait au nom de la commission des lois, déposé le 8 juillet 2020.

* 122 Soit une structure d'hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale.

* 123 III de l'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 124 Amendements n° CL 543 et CL 427.

* 125 En application des articles R. 111-17-1 du code de la construction et de l'habitation, l'accès aux boîtes aux lettres suppose pour les huissiers de justice, de formaliser préalablement auprès du propriétaire de l'immeuble ou du syndic une demande d'accès à l'intérieur de l'immeuble, puis de se faire remettre les moyens d'y pénétrer à charge de les restituer après l'accomplissement de la mission.

* 126 Article 123 de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement introduit à l'initiative de Marc-Philippe Daubresse, rapporteur de la commission des lois.

* 127 Article 18 de la loi  du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* 128 Décision n° 2018-772 DC du 15 novembre 2018 et décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019.