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Projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire

15 septembre 2021 : Confiance dans l'institution judiciaire ( rapport - première lecture )

SECTION 2
DISCIPLINE DES AVOCATS

Article 28
Discipline et déontologie de la profession d'avocat

Cet article réforme la discipline et la déontologie de la profession d'avocat. Il crée un code de déontologie, permet la saisine directe du conseil de discipline par un tiers et modifie sa composition.

La commission y souscrit tout en l'ajustant.

Elle a adopté cet article ainsi modifié.

L'article 28 du projet de loi réforme le régime disciplinaire applicable aux avocats, au nombre de 70 073 au 1er janvier 2020244(*), dont environ 40 % sont inscrits au barreau de Paris, et crée un code de déontologie.

1. Le régime disciplinaire et déontologique actuel des avocats

Le respect des obligations professionnelles et déontologiques des avocats et du devoir général d'appliquer les lois et règlements est assuré par un droit disciplinaire spécifique dont la mise en oeuvre est confiée à une chambre de discipline instituée dans le ressort de chaque cour d'appel, sauf pour le barreau de Paris, dont le conseil de l'ordre assure cette fonction.

Les principes de ce droit disciplinaire sont énoncés par la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dont le 2° de l'article 53 renvoie au pouvoir règlementaire le soin de fixer « les règles de déontologie ainsi que la procédure et les sanctions disciplinaires », « dans le respect de l'indépendance de l'avocat, de l'autonomie des conseils de l'ordre et du caractère libéral de la profession ». Certains barreaux, comme celui de Paris, se sont dotés d'un code de déontologie propre mais il n'existe pas encore de code de déontologie commun à l'ensemble de la profession.

Le Conseil constitutionnel a déclaré ce 2° conforme à la Constitution dans sa décision QPC du 29 septembre 2011, considérant que « la détermination des règles de déontologie, de la procédure et des sanctions disciplinaires applicables à une profession ne relève ni du droit pénal ni de la procédure pénale au sens de l'article 34 de la Constitution ; qu'il résulte des articles 34 et 37, alinéa 1er, de la Constitution, qu'elle relève de la compétence réglementaire dès lors que ne sont mis en cause aucune des règles ni aucun des principes fondamentaux placés par la Constitution dans le domaine de la loi »245(*).

Sur ce fondement, l'article 183 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat énonce que « toute contravention aux lois et règlements, toute infraction aux règles professionnelles, tout manquement à la probité, à l'honneur ou à la délicatesse, même se rapportant à des faits extraprofessionnels, expose l'avocat qui en est l'auteur aux sanctions disciplinaires énumérées à l'article 184 », que sont l'avertissement (1°), le blâme (2°), l'interdiction temporaire (3°) dans la limite de trois ans, la radiation du tableau des avocats ou le retrait de l'honorariat (4°).

Comme pour les officiers ministériels, les trois premières peines peuvent comporter la privation, sur décision de la chambre disciplinaire, du droit de faire partie du conseil de l'ordre et du Conseil national des barreaux ou de devenir bâtonnier pendant dix ans maximum. L'échelle des peines des avocats se distingue toutefois de celle fixée par l'ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels à deux titres :

- l'interdiction temporaire peut être assortie du sursis, révocable dans un délai de cinq ans si une nouvelle peine est prononcée, la première étant alors exécutée sans confusion avec la seconde ;

l'instance disciplinaire peut, à titre accessoire, ordonner la publicité de la peine disciplinaire.

Seuls le procureur général et le bâtonnier de l'ordre, le cas échéant après enquête déontologique246(*), disposent de la faculté de saisir l'instance disciplinaire compétente247(*), à l'inverse des tiers éventuellement lésés, qui ne peuvent agir directement. Le bâtonnier, compétent en vertu de l'article 21 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 pour prévenir ou concilier les différends d'ordre professionnel entre les membres du barreau, et instruire « toute réclamation formulée par les tiers »248(*), peut en tenir compte pour saisir l'instance disciplinaire le cas échéant. La médiation de la consommation249(*) ne peut constituer une voie de recours pour le client lésé au titre d'un manquement disciplinaire de son avocat puisque, comme l'a indiqué la médiatrice de la profession lors de son audition, son champ de compétence est limité aux contestations d'honoraires.

En vertu des articles 22 à 22-2 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971, à l'exception du barreau de Paris dont le conseil de l'ordre siège comme conseil de discipline, il revient au conseil régional de discipline (CRD) institué dans le ressort de chaque cour d'appel de connaître des « infractions et fautes commises par les avocats relevant des barreaux qui y sont établis »250(*). Le CRD, dont le bâtonnier en exercice ne peut faire partie, ce qui assure la séparation entre l'autorité de poursuite et la juridiction de jugement, siège en formation restreinte de cinq membres.251(*)

L'instance disciplinaire statue par décision motivée, après instruction contradictoire par l'un de ses membres. Ce dernier, s'il est membre titulaire ou suppléant de l'instance disciplinaire, ne peut siéger au sein de la formation de jugement réunie pour la même affaire. L'avocat concerné, de même que le procureur général et le bâtonnier peuvent ensuite former un recours contre la décision devant la cour d'appel.

L'avocat faisant l'objet d'une poursuite disciplinaire ou pénale peut également être suspendu de ses fonctions à titre provisoire « lorsque l'urgence ou la protection du public l'exigent » par le conseil de l'ordre, à la demande du procureur général ou du bâtonnier, pour une durée ne pouvant excéder quatre mois renouvelable.

Si le rapport de la mission de l'inspection générale de la justice sur les professions du chiffre et du droit montre que les procédures disciplinaires, parmi les professions réglementées du droit, visent principalement les avocats, le nombre de saisines des instances disciplinaires reste très faible, à peine 116 en 2018 et 100 en 2019, pour 70 000 avocats252(*), ce qui ne peut uniquement résulter de l'absence de manquements.

Les représentants de la conférence nationale des procureurs généraux ont d'ailleurs indiqué que les conseils régionaux de discipline étaient rarement saisis par les procureurs généraux (6 fois en 2019), appliquant, selon leurs propres termes, un « principe de subsidiarité ».

2. Le projet de loi réforme le jugement disciplinaire des avocats et crée un code de déontologie

L'article 28 du projet de loi rapproche la procédure disciplinaire des avocats de celle qui s'appliquerait aux autres professions concernées par le projet, sans toutefois introduire l'ensemble des modifications prévues pour ces dernières. Il porte sur deux points : le renforcement des droits garantis aux auteurs de réclamations à l'encontre d'un avocat et la création d'un code de déontologie commun à la profession.

Il formalise à l'article 21 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques une nouvelle procédure de traitement des réclamations formulées à l'encontre d'un avocat. Elles feraient l'objet d'un accusé de réception et l'avocat mis en cause pourrait présenter ses observations. De surcroît, sous réserve du filtre exercé par le bâtonnier qui devra déterminer « si la réclamation le permet » et écarter les « réclamations abusives ou manifestement mal fondées », il pourra organiser une conciliation entre les parties253(*), à laquelle participerait obligatoirement un avocat, les deux parties étant ensuite avisées des suites réservées à la conciliation.

Le tiers auteur de la réclamation pourrait saisir directement la juridiction disciplinaire ou le procureur général, en l'absence de conciliation ou de poursuite disciplinaire. Le président de l'instance disciplinaire pourrait ensuite rejeter les « réclamations irrecevables, manifestement infondées ou qui ne sont pas assorties des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ». Ce filtre, introduit à l'initiative de Laetitia Avia par la commission de l'Assemblée nationale, est identique à celui prévu pour les officiers ministériels. D'après le rapport de Stéphane Mazars, « la profession d'avocat est en effet particulièrement exposée à un risque d'engorgement de ses juridictions disciplinaires, notamment en raison d'une mauvaise orientation des réclamations qui ne relèvent pas du champ disciplinaire »254(*).

L'article 28 confère expressément au conseil régional de discipline le statut de juridiction et institue une composition spéciale lorsque sa saisine fait suite à une réclamation présentée par un tiers, ou lorsque l'avocat le demande (nouvel article 22-3 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971). Dans cette hypothèse, le conseil de discipline serait présidé par un magistrat du siège de la cour d'appel désigné par son premier président.

Le texte propose également d'étendre le principe de l'échevinage en appel (article 23 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971) quel que soit l'auteur du recours initial, en créant une formation spéciale de jugement composée de trois magistrats du siège, l'un d'eux présiderait, et de deux membres du conseil de l'ordre.

Lors de l'examen du texte en commission et à l'initiative de Stéphane Mazars, rapporteur, l'Assemblée nationale a permis aux magistrats honoraires de siéger au sein des formations spéciales en première instance ou en appel, jusqu'à leurs soixante-et-onze ans. En séance publique, les députés ont rendu les principes de récusation ou de déport applicables à ces juridictions.

Enfin, l'article 28 propose qu'à l'instar des autres professions du droit, un code de déontologie des avocats soit préparé par le Conseil national des barreaux et édicté par décret en Conseil d'État (2° de l'article 53 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971).

3. La position de la commission : approuver une réforme qui renforce les droits des usagers

La commission a approuvé l'édiction d'un code de déontologie commun à tous les avocats. Comme pour les officiers ministériels, cette évolution est gage de transparence pour les usagers comme pour les professionnels.

Malgré l'opposition des représentants des avocats entendus par les rapporteurs, la commission s'est également montrée favorable à la saisine directe de la juridiction disciplinaire par le tiers réclamant, ainsi qu'à la présidence de cette instance par un magistrat dans cette hypothèse, ou lorsque l'avocat le demande. Cette réforme de nature à renforcer les droits des usagers ne paraît pas pouvoir être repoussée. Le « filtre » dont disposerait le président de l'instance disciplinaire pour rejeter les requêtes ne relevant manifestement pas du contentieux disciplinaire devrait permettre d'éviter tout engorgement. Avec cette réforme, les professions réglementées du droit rejoindraient les autres professions réglementées qui disposent déjà d'une juridiction disciplinaire échevinée présidée par un magistrat255(*). La commission a en outre accepté la spécificité accordée à la profession, considérant qu'elle permettrait de faciliter l'acceptation de la réforme. Contrairement aux officiers ministériels - parmi lesquels figurent les avocats aux conseils - dont la juridiction disciplinaire serait toujours présidée par un magistrat, le conseil de discipline des avocats ne serait présidé par un magistrat que s'il s'agit d'une requête d'un tiers, ou si l'avocat le demande.

Adoptant un amendement COM-108 des rapporteurs, la commission a précisé l'issue du traitement des réclamations. Ainsi, le tiers réclamant pourrait saisir la juridiction disciplinaire ou le procureur général dans les trois hypothèses suivantes : en cas d'inaction des autorités de la profession, d'échec de la conciliation ou d'absence de poursuite disciplinaire.

Comme à l'article 24 du projet de loi, elle a également clarifié les conditions de récusation, qui peut être demandé par une partie, du déport, qui appartient au membre de la juridiction.

Enfin, elle a harmonisé la durée de la suspension d'un avocat avec celle retenue pour les officiers ministériels en la portant à six mois, renouvelable une fois.

La commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.


* 244 Chiffres clés de la profession d'avocat, Conseil national des barreaux, consultables à l'adresse suivante :  Les chiffres-clés de la profession d'avocat | Conseil national des barreaux (cnb.avocat.fr)

* 245 Conseil constitutionnel, décision n° 2011-171/178 QPC du 29 septembre 2011 M. Michael C. et autre [Renvoi au décret pour fixer certaines dispositions relatives à l'exercice de la profession d'avocat].

* 246 L'article 187 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 dispose à cet effet que « Le bâtonnier peut, soit de sa propre initiative, soit à la demande du procureur général, soit sur la plainte de toute personne intéressée, procéder à une enquête sur le comportement d'un avocat de son barreau ».

* 247 Article 23 n° 71-1130 du 31 décembre 1971.

* 248 Il existe aussi une procédure spéciale qui permet à « toute juridiction qui estime qu'un avocat a commis à l'audience un manquement aux obligations que lui impose son serment, peut saisir le procureur général en vue de poursuivre cet avocat devant l'instance disciplinaire dont il relève », le procureur général demeurant seul décisionnaire de l'opportunité des poursuites (article 25 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971).

* 249 Article L. 612-1 et suivants du code de la consommation.

* 250 Article 22 de la loi.

* 251 Il peut renvoyer une affaire à la formation plénière, dont la composition varie en fonction de la population d'avocats du ressort et qui est fixée à l'article 180 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991.

* 252 Étude d'impact du projet de loi, p. 271.

* 253 Contrairement aux autres professions du droit, la conciliation est facultative.

* 254 Rapport n°s 4146 et 4147 (2020-2021) fait par Stéphane Mazars au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaires, déposé le 7 mai 2021, p. 257. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : 

https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_lois/l15b4146_rapport-fond

* 255 Étude d'impact du projet de loi, p. 365 et suivantes.