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Projet de loi de finances pour 2022 : Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE
LES CRÉDITS DU PLAN DE RELANCE
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2022

I. LE PROGRAMME 362 « ÉCOLOGIE »

Le programme 362 « Écologie » fait l'objet de demandes de crédit en 2022 à hauteur de 139 millions d'euros en autorisations d'engagement et 5 696,9 millions d'euros en crédits de paiement, ces derniers étant répartis sur l'ensemble des actions. L'ouverture d'autorisations d'engagement concerne quant à elle uniquement le développement d'infrastructures de transport.

Évolution des crédits par action du programme 362

(en millions d'euros et en %)

   

LFI 2021

PLF 2022

Évolution PLF 2022 / LFI 2021 (volume)

Évolution PLF 2022 / LFI 2021 (%)

01 - Rénovation énergétique

AE

6 295,0

 

- 6 295,0

- 100,0 %

CP

2 825,3

1 505,8

- 1 319,5

- 46,7 %

02 - Biodiversité, lutte contre l'artificialisation

AE

1 220,0

 

- 1 220,0

- 100,0 %

CP

416,5

528,2

+ 111,7

+ 26,8 %

03 - Décarbonation de l'industrie

AE

1 000,0

 

- 1 000,0

- 100,0 %

CP

281,0

288,0

+ 7,0

+ 2,5 %

04 - Économie circulaire et circuits courts

AE

500,0

 

- 500,0

- 100,0 %

CP

84,0

129,8

+ 45,8

+ 54,5 %

05 - Transition agricole

AE

1 124,0

 

- 1 124,0

- 100,0 %

CP

390,0

730,3

+ 340,3

+ 87,3 %

06 - Mer

AE

250,0

 

- 250,0

- 100,0 %

CP

44,8

95,2

+ 50,4

+ 112,6 %

07 - Infrastructures et mobilité vertes

AE

3 607,0

139,0

- 3 468,0

- 96,1 %

CP

1 299,9

1 363,8

+ 63,9

+ 4,9 %

08 - Énergies et technologies vertes

AE

3 720,0

 

- 3 720,0

- 100,0 %

CP

898,7

1 008,3

+ 109,6

+ 12,2 %

09 - Dotation régionale d'investissement

AE

600,0

 

- 600,0

- 100,0 %

CP

323,8

47,5

- 276,4

- 85,3 %

Total programme 362

AE

18 316,0

139,0

- 18 177,0

- 99,2 %

CP

6 564,0

5 696,9

- 867,1

- 13,2 %

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

A. L'ACTION 01 « RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE » : 1,5 MILLIARD D'EUROS DE CRÉDITS DE PAIEMENT DEMANDÉS POUR 2022

En 2021, l'action 01 « Rénovation énergétique » comprend une enveloppe de 6,295 milliards d'euros d'autorisations d'engagement. Elle représente le tiers des AE du programme n° 362 « Écologie ». Au 1er octobre 2021, 2,8 milliards d'euros d'AE ont été consommés.

2,825 milliards d'euros de crédits de paiement ont été alloués en 2021 s'agissant de cette action. 689,4 millions d'euros de CP ont été consommés au 1er octobre.

Pour l'année 2022, le projet de loi de finances initiale prévoit 1,5 milliard d'euros de CP et aucune nouvelle autorisation d'engagement.

Par ailleurs, dans le même objectif, la dépense fiscale que constitue le crédit d'impôt en faveur de la rénovation énergétique des PME est également rattachée au programme. Si son coût était initialement évalué à 105 millions d'euros pour 2021, il est désormais réduit dans le PLF 2022 à 20 millions d'euros pour 2021 et n'est pas évalué pour 2022.

Plusieurs sous-actions composent cette action, dont les crédits sont répartis comme indiqué dans le tableau suivant. Le projet annuel de performances indiquait en 2021 que cette répartition de crédits était indicative et pouvait évoluer : une nouvelle sous-action, relative à la rénovation énergétique des équipements sportifs, voit en effet le jour dans le cadre du projet de loi de finances pour 2022, avec une dotation de 50 millions d'euros de CP, dont 25 millions d'euros en 2022.

Répartition de l'action 01 « Rénovation énergétique » en sous-actions

(en milliards d'euros et en %)

 

AE prévues
en 2021

CP 2021

CP 2022

Couverture des AE par des CP

Rénovation thermique des bâtiments publics

3,7

1,6

0,849

66 %

Rénovation énergétique des logements sociaux

0,5

0,25

0,027

55 %

Rénovation énergétique des TPE/PME

0,095

0,027

0,039

69 %

Aide à la rénovation énergétique des logements privés

2

0,915

0,566

74 %

Rénovation énergétique des équipements sportifs

   

0,025

-

Total action

6,295

2,825

1,505

69 %

Source : commission des finances

1. L'amplification du soutien public à la rénovation énergétique a permis de massifier les travaux de rénovation des logements privés

Le volet de l'action spécifiquement consacré à la rénovation énergétique des logements privés était initialement doté de 2 milliards d'euros en AE pour deux ans et de 915 millions d'euros en CP en 2021. 565,6 millions d'euros de CP sont demandés pour 2022. Cet axe important du plan de relance permet :

- d'une part, de rendre le parc immobilier plus efficient énergétiquement et de contribuer aux objectifs climatiques nationaux ;

- d'autre part, de lutter contre la précarité énergétique des ménages, notamment les plus modestes, en réduisant la facture d'énergie et en améliorant le confort thermique des logements.

a) Une prime de rénovation énergétique déployée à très large échelle depuis le début de l'année 2021

En 2021, et plus particulièrement dans le contexte de la relance de l'économie, le Gouvernement a souhaité accélérer et amplifier la dynamique de rénovation énergétique des logements privés. La stratégie nationale bas-carbone assigne au secteur du bâtiment un objectif de réduction des émissions de 49 % en 2030 par rapport au niveau de 2015. En outre, la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 « Énergie Climat » entend éradiquer la précarité énergétique dans les dix prochaines années, en faisant disparaître les « passoires thermiques » d'ici 2028.

En 2021, le dispositif de prime de rénovation énergétique dite MaPrimeRénov', distribuée par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) en 2020 aux seuls ménages modestes, a ainsi remplacé définitivement le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE)13(*). Le régime d'aide MaPrimeRénov' est encadré par le décret n° 2020-26 et l'arrêté du 14 janvier 2020 relatifs à la prime de transition énergétique.

Cette prime permet le versement d'une aide à la rénovation énergétique de façon contemporaine à la réalisation des travaux, contrairement au CITE, versé l'année suivant leur paiement, limitant ainsi le reste à charge des ménages. Seuls les propriétaires occupant leur logement à titre de résidence principale y sont éligibles.

À partir du 1er janvier 2021, les propriétaires occupants aux revenus intermédiaires et supérieurs ont été intégrés au dispositif MaPrimeRénov'. Depuis le 1er juillet 2021, les propriétaires bailleurs y sont également éligibles (cf. infra).

Le montant de la prime est fixé forfaitairement par type de dépense éligible et varie en fonction des ressources des ménages ; quatre profils ont été définis en fonction des niveaux de revenus et des montants d'aide différents sont proposés pour les travaux, selon le profil.

Par exemple, un couple dont le logement est situé hors Île-de-France et dont le revenu fiscal de référence s'élève à 27 000 euros et installant un chauffe-eau solaire bénéficie de 3 000 euros de prime. Pour le même équipement, un couple dont le revenu fiscal de référence (RFR) s'élève à 42 000 euros est aidé à hauteur de 2 000 euros, et un couple dont le RFR s'élève à 45 000 euros ne peut bénéficier de l'aide pour ce type d'équipement.

Le barème prévu pour les ménages aisés n'ouvre en réalité le bénéfice de la prime que pour un panel réduit de travaux, principalement l'isolation des murs et des toitures.

La mise en oeuvre de MaPrimeRénov' a permis de transformer profondément le calcul de l'aide, en introduisant, outre des barèmes variables selon les revenus, des aides forfaitaires définies par type de geste en fonction des performances énergétiques associées (économies d'énergie, production de chaleur renouvelable, etc.).

b) Le plan de relance permet de massifier la rénovation énergétique des logements privés

Au-delà de l'intégration des ménages propriétaires occupants aux revenus intermédiaires ou supérieurs dans MaPrimeRénov', le plan de relance et la loi de finances pour 2021 ont étendu de façon exceptionnelle le dispositif à d'autres publics :

- le plan de relance ouvre le bénéfice de la prime à l'ensemble des copropriétaires pour les travaux sur parties communes de copropriétés (« MaPrimeRénov' Copropriété») indépendamment des situations individuelles des copropriétaires, via l'extension du programme « Habiter Mieux Copropriétés » de l'ANAH.

Cette nouvelle aide a été développée dans le cas du plan de relance avec l'ambition d'accélérer et d'amplifier la dynamique de rénovation énergétique des plus de 9,7 millions de logements collectifs du parc privé, soit 26 % du parc résidentiel national, notamment pour les travaux sur les parties communes. Elle représente une extension de l'aide « Habiter mieux copropriété » au-delà des seules copropriétés en fragilité financière aidées jusqu'en 2021, et est versée aux syndicats de propriété. Pour bénéficier de « MaPrimeRénov' », les copropriétés doivent réaliser des travaux permettant un gain énergétique de 35 % et être essentiellement composées de résidences principales (75 % minimum) ;

- il ouvre également le bénéfice de la prime aux propriétaires bailleurs pour des travaux réalisés en logement individuel (maisons individuelles et parties privatives de logements collectifs). Ces évolutions concernant les propriétaires bailleurs constituent donc une avancée certaine, le rapporteur spécial considérant en effet qu'il n'appartient pas aux locataires de supporter la charge financière des travaux de rénovation énergétique.

En outre, des bonus ont été créés dans les nouveaux barèmes pour maximiser les effets des rénovations engagées :

- un bonus « Bâtiment Basse Consommation » (BBC) si la rénovation entreprise conduit à ce que la maison individuelle obtienne l'étiquette énergie A ou B ;

- un bonus « sortie de passoire », lorsque les travaux permettent de sortir la maison individuelle de l'état de passoire thermique (étiquette énergie F ou G) après la rénovation.

Ces « bonus » sont plus élevés pour les ménages aux revenus les plus modestes (1 500 euros par bonus, contre 500 euros par bonus pour les ménages aisés).

L'objectif visé par ces bonus créés dans le cadre du plan de relance consiste à porter l'accent sur les rénovations énergétiques ambitieuses. Cela devrait ainsi se traduire par l'amélioration de l'étiquette énergétique attribuée aux bâtiments concernés, avec l'objectif d'amplifier les sorties du statut de « passoire thermique » (étiquettes F et G).

Enfin, le plan de relance vise à inciter à la réalisation de travaux de rénovation globale via la création de forfaits « rénovation globale » pour les ménages aux revenus intermédiaires ou supérieurs14(*). Il s'agit ici de maximiser l'effet déclencheur des aides publiques à la rénovation thermique, dès lors que ce forfait est conditionné à un gain énergétique de 55 %.

c) 566 millions d'euros de CP sont demandés en 2022 pour la rénovation énergétique des logements privés sur le plan de relance

En 2021, 2 milliards d'euros d'AE sur deux ans étaient prévus pour la rénovation énergétique des logements privés sur l'action 01 « Rénovation énergétique » du programme n° 362 et 915 millions d'euros de crédits de paiement.

Sur ces 2 milliards d'euros, 1,44 milliard d'euros d'AE étaient prévus pour l'extension de « MaPrimeRénov' » aux propriétaires occupants des 9ème et 10ème déciles de revenus, aux propriétaires bailleurs et pour le nouveau forfait relatif à la rénovation globale15(*). Sur ces 1,44 milliard d'euros, au 1er octobre 2021, 720 millions d'euros d'AE ont été consommés, et 360 millions d'euros de CP. 39 % des CP votés en 2021 ont donc été consommés16(*) à ce stade.

MaPrimeRénov' est néanmoins également financée par le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». 740 millions d'euros de crédits, en AE et en CP, sont prévus pour 2021 à ce titre.

Compte tenu du succès du dispositif, les crédits annuels ont été portés à 2 milliards d'euros. Ainsi, 1,7 milliard d'euros d'AE sont demandés pour 2022 pour la prime de rénovation énergétique sur le programme 174, et 1,390 milliard d'euros de CP.

Sur le plan de relance, 565,6 millions d'euros de CP sont demandés pour 2022 sur la présente action pour 2022, sans ouverture d'autorisation d'engagement.

L'éclatement du financement du dispositif entre la présente action du programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance » et le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » ne simplifie pas la lecture et le suivi des crédits alloués au dispositif, en particulier pour la prime de rénovation énergétique des logements privés.

AE et des CP sur la prime de rénovation énergétique en 2021 et en 2022

(en millions d'euros)

   

Consommation octobre 2021

Prévisions 2022

Programme 174

AE

709,9

1700

CP

370

1390

Programme 362

AE

720

Pas de nouvelles AE

CP

360

565,6

Source : commission des finances

d) La prime de rénovation énergétique des logements privés connaît un réel succès mais reste centrée sur les ménages modestes et les rénovations mono-gestes

Le principal objectif associé au déploiement de la prime résidait dans un nombre total de primes distribuées, soit, en cumulé, 400 000 demandes de primes validées à la fin de l'année 2021, puis 700 000 à la fin 2022.

Avant même la mise en place du plan de relance, la prime de rénovation énergétique, alors déployée pour les seuls ménages modestes, connaissait un démarrage satisfaisant : en dépit de la crise sanitaire, au 31 décembre 2020, plus de 184 500 dossiers avaient été instruits et environ 141 140 dossiers avaient abouti à l'attribution d'une prime, pour un montant d'aide de 570,1 millions d'euros17(*).

Du 1er janvier au 31 août 2021, 479 450 dossiers de propriétaires occupants et propriétaires bailleurs ont été déposés auprès de l'ANAH. Près de 410 000 dossiers ont abouti à l'attribution d'une prime, pour un montant total de 1,25 milliard d'euros. L'objectif quantitatif fixé pour 2021 a donc été atteint avant la fin de l'année. Pour répondre à la forte demande (700 000 à 800 000 dossiers devraient être déposés en 2021), les crédits alloués au financement de MaPrimeRénov' en 2021 ont été portés à 2,18 milliards d'euros en juin 2021 (dont 1,44 milliard d'euros sur le plan de relance).

Nombre cumulé de dossiers déposés et engagés et montant cumulé de primes demandées et engagées de janvier 2021 à août 2021

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »

Ainsi, en 2021, la prime de rénovation énergétique atteindrait 700 000 dossiers validés en cumulé, soit l'objectif qui avait été fixé initialement pour 2022. Le dispositif a donc clairement trouvé son public.

Les dossiers de propriétaires occupants (406 830) représentent un montant d'engagement de 1,24 milliard d'euros entre le 1er janvier et le 31 août 2021, et les dossiers de propriétaires bailleurs (3 165 dossiers engagés) un montant cumulé d'engagement de 8 millions d'euros.

Le rapporteur spécial constate de cette première année d'élargissement du public éligible au dispositif que les bénéficiaires restent majoritairement des ménages aux ressources très modestes et modestes.

Répartition, selon les catégories de revenus, de l'ensemble des dossiers engagés du 1er janvier au 31 août 2021 (propriétaires occupants, propriétaires bailleurs)

Répartition, selon les catégories de revenus, des montants des primes attribuées du 1er janvier au 31 août 2021 (propriétaires occupants, propriétaires bailleurs)

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »

Les ménages très modestes représentent ainsi sur la période 44 % des demandes de primes engagées et 60 % des montants de primes accordées.

D'après le rapport du comité de suivi de la mise en oeuvre du plan de relance précité, 86 % des travaux soutenus par la prime sont des rénovations mono-gestes, lesquelles, si elles ne sont pas sans effet sur le gain énergétique, restent moins efficaces que des actions de rénovation globale sur un logement. D'après le même rapport, les rénovations globales ne représentent d'ailleurs que 0,1 % des travaux soutenus. Seuls 1 235 dossiers « rénovation globale » (ménages aux revenus intermédiaires et supérieurs) ont été déposés, et 621 dossiers engagés.

En outre, le suivi des travaux ayant permis au logement de sortir du statut de « passoire thermique » n'est aujourd'hui pas assuré.

Afin de suivre les effets attendus de l'extension du dispositif MaPrimeRenov', le nombre de logements sortant du statut de « passoires thermiques » grâce à la prime fait l'objet d'un indicateur associé à l'objectif du programme : « améliorer la qualité énergétique du parc de logements ». Le Gouvernement entend ainsi atteindre un objectif de 80 000 logements sortant du statut de « passoires thermiques » en 2021. Compte tenu des 4,8 millions de « passoires thermiques » que comptent notre pays, le rapporteur spécial avait considéré cet objectif peu ambitieux.

Or, la prévision actualisée pour 2021 du nombre de logements sortant du statut de « passoire thermique » ne s'élèverait qu'à 2 500 logements, soit bien loin des 80 000 logements initialement affichés. Cette baisse s'explique toutefois par les modalités d'obtention du bonus « sortie de passoire thermique » : l'étiquette DPE n'est pas collectée automatiquement dans le cadre de l'instruction des dossiers, mais seulement pour les dossiers demandant l'obtention du bonus afférent, et pour lesquels l'audit est exigé. Autrement dit, de nombreux dossiers passent « entre les mailles du filet » et sortent du statut de « passoire thermique » sans que l'information soit disponible dans les dossiers des demandeurs.

La cible fixée pour 2022 est de 20 000 logements en sortie de « passoire thermique », et le projet annuel de performances indique que le « rapprochement progressif entre les dispositifs Habiter Mieux Sérénité et MaPrimeRénov' à compter de 2022 (...) devraient permettre de dynamiser et clarifier l'instruction et le suivi des sorties de passoires thermiques en 2022 ». Il faut espérer que ce manque d'information sur le nombre de sorties de « passoires thermiques » permises par le dispositif soit rapidement comblé.

e) Un soutien bienvenu à la rénovation énergétique des PME et à leur démarche de transition écologique

Le plan de relance prévoit 200 millions d'euros pour la rénovation énergétique des PME, avec une répartition initiale de 105 millions d'euros découlant d'un nouveau crédit d'impôt et de 95 millions d'euros dans le cadre de la mission « Plan de relance » (en AE), dont 27 millions d'euros en crédits de paiement dès 2021. Sur ces crédits budgétaires, 17,5 millions d'euros ont été consommés en AE au 1er octobre, tandis que seulement 6,5 millions d'euros ont été consommés en crédits de paiement.

En 2022, le projet de loi de finances prévoit l'ouverture de 38,7 millions d'euros de crédits de paiement, répartis selon les 3 mêmes orientations qu'en 2021 :

- des diagnostics et un accompagnement à la transition écologique pour les artisans, commerçants et indépendants (5 millions d'euros de CP) ;

- des aides forfaitaires pour les actions d'écoconception des produits et services développés par les PME (14,2 millions d'euros de CP) ;

- des actions d'accompagnement à la transition écologique au bénéfice des PME (19,5 millions d'euros de CP).

Le crédit d'impôt est quant à lui créé par l'article 27 de la loi de finances initiale pour 2021. Il correspond à 30 % du prix de revient hors taxe des dépenses éligibles, et comporte un panel de dépenses, à savoir les dépenses engagées pour l'acquisition et la pose de système d'isolation thermique des parois opaques et d'équipements composant des systèmes de chauffage, de refroidissement, de climatisation, et de ventilation des locaux, y compris les équipements de pilotage et de régulation.

Ce dispositif à destination des PME s'applique donc aux dépenses de travaux de rénovation énergétique des bâtiments à usage tertiaire que ces entreprises affectent à leur activité économique. Plafonné à 25 000 euros par entreprise, il est aussi temporaire, s'appliquant aux seules dépenses engagées entre le 1er octobre 2020 et le 31 décembre 2021.

D'après l'évaluation de ce crédit d'impôt dans le rapport « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2022, ce crédit d'impôt devrait ne représenter qu'un coût de 20 millions d'euros en 2021 - il n'est pas évalué pour 2022. En l'absence d'éléments complémentaires, le rapporteur spécial s'interroge sur l'affichage initial de 105 millions d'euros, qui traduit sans doute une mauvaise évaluation du calibrage du dispositif.

De même, si le rapporteur spécial comprend les objectifs distincts des deux mécanismes d'aide (un soutien direct par le biais de crédits budgétaires pour des diagnostics et des aides ciblées, et un crédit d'impôt pour les travaux de rénovation, perçu une année plus tard), il convient de s'interroger sur le fait que les entreprises visées sauront s'emparer rapidement de ces deux niveaux de soutien.

2. La rénovation énergétique des bâtiments publics
a) Un plan de relance de 4 milliards d'euros pour 4 214 projets retenus

Il est prévu que 4 milliards d'euros soient dédiés, dans le cadre de la mission « Plan de relance », à la rénovation des bâtiments publics. Ces financements devaient s'étaler entre 2021 et 2022, mais il est à présent prévu qu'ils s'étendent au-delà. Sur cette enveloppe, 300 millions sont gérés directement par les régions, et les 3,7 milliards de crédits restants sont répartis de cette manière :

2,7 milliards d'euros sont fléchés vers les bâtiments de l'État ;

1 milliard d'euros doivent être attribués aux collectivités territoriales.

Deux appels d'offres ont été organisés : un pour les bâtiments de l'État, le second pour les établissements publics de l'enseignement supérieur.

Trois types d'opérations de rénovation sont financées : des actions dites à « gain rapide », qui présentent un fort retour sur investissement ; des travaux de rénovation énergétique, qui consistent en du gros entretien ou du renouvellement de systèmes ; et enfin des opérations immobilières de réhabilitation lourde incluant d'autres volets que la rénovation énergétique.

Critères et déroulement de la sélection des projets

Dans les appels à projets, deux critères ont joué un rôle déterminant :

- la maturité des projets et leur capacité à pouvoir être mis en oeuvre très rapidement. Les projets doivent pouvoir être livrés au plus tard fin 2023, et la date limite de notification des marchés est le 31 décembre 2021 ;

- l'ampleur des économies d'énergie attendues, avec une cible de réduction de 400 000 000 kWhef de la consommation énergétique globale du parc de l'État à l'issue des travaux.

La sélection des projets s'est déroulée en trois étapes entre septembre 2020 et décembre 2020 :

- l'établissement des dossiers de candidatures à partir des instructions diffusées par la direction de l'immobilier de l'État à partir de septembre 2020 ;

- le recueil et l'analyse, au niveau régional ou national, des candidatures reçues pour les deux appels à projets immobiliers ;

- une phase d'interclassement national engagée courant novembre qui a abouti à la sélection de 4 214 projets pour 2,7 milliards d'euros.

Les projets inférieurs à cinq millions d'euros (huit millions d'euros en Île-de-France) ont été examinés et sélectionnés dans le cadre des conférences régionales de l'immobilier public. Les projets supérieurs à ces sommes ont quant à eux été examinés et sélectionnés lors de la tenue d'une Conférence nationale de l'immobilier public.

Source : commission des finances

4 214 projets ont été finalement retenus concernant les bâtiments de l'État. Les « gros projets » sont au nombre de 90, et coûtent 1,3 milliard d'euros à eux-seuls, tandis que les « petits » projets sont au nombre de 4 124 et représentent 1,4 milliard d'euros18(*).

Répartition des types de travaux 

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

L'Outre-mer est intégré au plan : plus de 230 projets s'y trouvent, pour un montant total de plus de 150 millions d'euros.

b) Une sous-exécution importante des crédits qui laisse entendre que les prévisions du plan de relance relevaient de l'effet d'annonce

Pour 2021, la prévision d'exécution la plus récente est estimée à 2,456 milliards d'euros en autorisations d'engagement, et 513 millions d'euros en crédits de paiement. Cette estimation est fondée sur une enquête lancée par les ministères et les régions pour obtenir la communication des échéanciers de paiement des projets supérieurs à 0,5 million d'euros.

La consommation des crédits correspond donc à moins de la moitié de ceux qui été prévus, à savoir 1,192 milliards d'euros. L'administration le confirme : « la prévision de consommation de CP initialement fixée à 1,192 milliard d'euros ne sera probablement pas atteinte »19(*).

Par ailleurs, il faut noter qu'au 13 septembre dernier, la consommation sur le BOP 362-CDIE s'élevait à seulement 224 millions d'euros en crédits de paiement. L'estimation de 513 millions d'euros à la fin de l'année s'appuie donc sur une hypothèse, qui est qu'une « accélération des engagements est attendue d'ici fin 2021 »20(*).

Cette sous-consommation des crédits confirme la crainte exprimée dans le rapport de l'année dernière, à savoir que les chances d'atteindre la cible des crédits seraient très faibles. À ce titre, il faut relever que la cible initialement inscrite dans le projet de loi de finances pour 2021 était encore plus élevée : de 1,6 milliards d'euros. La consommation effective des crédits est ainsi plus que trois fois inférieure à la prévision initiale, ce qui interroge sur le surdimensionnement manifeste de la maquette budgétaire de cette partie du plan de relance.

Ce décalage est d'autant plus étonnant que les risques qui portent sur ce type de travaux sont connus.

En effet, il est possible de tirer plusieurs enseignements du programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants », de la mission « Action et transformation publiques ». La commission des finances constate chaque année une sous-exécution des crédits de ce programme, et celle-ci s'explique notamment par des délais de finalisation des projets et de passation des marchés, qui sont difficiles à maîtriser, et souvent sous-estimés. Il faut également évoquer les aléas des constructions, le changement des règles avec la crise sanitaire, l'inflation du coût des matières premières, etc.

Certes, la sous-action du plan de relance et le programme 348 ne sont pas entièrement comparables. Les projets financés dans le cadre du programme 348 sont structurants, avec un coût moyen de plusieurs dizaines de millions d'euros, alors que le plan de relance sélectionne en majorité des projets de petite taille. Toutefois, les délais plus restreints du plan de relance rendent la comparaison malgré tout pertinente.

À cela s'ajoute le fait que la date limite fixée pour l'engagement des projets, le 31 décembre 2021, est assez tardive au regard de la temporalité du plan de relance, ce qui explique ainsi pourquoi un grand nombre de projets ont été engagés mais n'ont pas réellement commencé en 2021.

c) Une cible en 2022 plus réaliste, mais qui questionne l'efficacité économique du plan de rénovation thermique des bâtiments publics dans le cadre du plan de relance

Dans la mission « Plan de relance » pour 2022, 849 millions d'euros sont ouverts en crédits de paiement pour la rénovation thermique des bâtiments publics. Cette somme est inférieure de 28,8 % à la cible retenue pour 2021 (1,192 milliard d'euros), mais elle est supérieure de 65,5 % à l'estimation de l'exécution des crédits en 2021 (513 millions d'euros).

La prévision pour cette année semble plus réaliste que celle de 2021. La concrétisation de projets lancés en 2021 devrait effectivement permettre d'atteindre une consommation des crédits de paiement supérieure à celle de l'exercice en cours. À ce titre, l'administration indique que « 729 millions d'euros seront consacrés à la poursuite des opérations immobilières engagées en 2021 »21(*).

Cette plus grande sincérité budgétaire se paye toutefois au prix d'une interrogation sur la pertinence d'inscrire ce plan de rénovation thermique des bâtiments publics dans le plan de relance.

En effet, le choix de privilégier des projets de petite taille, notamment par rapport au programme 348, découlait de l'idée que ces projets devaient avoir des retombées économiques rapides pour participer à la relance de l'économie.

Or, dans l'hypothèse où tous les crédits de 2022 seraient consommés, et que l'estimation pour 2021 sera réalisée, le total des crédits exécutés sur les deux années seraient de 1,362 milliard d'euros, ce qui dépasse tout juste la moitié des 2,7 milliards d'euros initialement prévus dans le plan de relance. La consommation des crédits s'étendra donc en 2023 et 2024, voire au-delà.

Ces résultats et estimations questionnent l'opportunité de rattacher la rénovation énergétique des bâtiments publics au plan de relance : alors que la relance se conçoit sur le temps court, les travaux de rénovation énergétique, véritables « dépenses d'avenir », sont des politiques de temps long, qui visent de ce fait à rehausser la croissance potentielle. La rénovation des bâtiments publics, priorité pour l'État, qui se doit d'être exemplaire, nécessitera donc des financements adaptés au-delà de la mission « Plan de relance » qui a vocation à disparaître ou devenir résiduelle après 2022.

Un autre défi du programme de rénovation provient du manque de recul, non plus seulement sur l'efficacité économique, mais sur l'efficacité environnementale des projets. En effet, l'appréciation du critère des économies d'énergie s'appuie sur les estimations des porteurs de projet dans leur dossier de candidature, et leur niveau réel ne pourra être estimé qu'au cours des travaux. Il est donc nécessaire, en parallèle, de mener des évaluations sur la qualité des projets, ce qui suppose de penser le plan de rénovation thermique des bâtiments publics sur plusieurs années.

3. La rénovation énergétique des logements sociaux

La rénovation énergétique et la réhabilitation lourde des logements sociaux ont fait l'objet, en loi de finances initiale pour 2021, d'une enveloppe de 500 millions d'euros en autorisations d'engagement, dont 460 millions d'euros consacrés aux travaux proprement dit et 40 millions d'euros dédiés au soutien à l'émergence d'une filière industrielle dédiée aux solutions de rénovation énergétique. La moitié de ce montant, soit 250 millions d'euros, devait se traduire en 2021 par des consommations de crédits de paiement.

Ces crédits avaient toutefois vocation à être transférés en exécution vers d'autres programmes du budget général22(*) et leur consommation n'est donc pas retracée dans le présent programme. Un premier transfert a ainsi été effectué23(*) :

- pour financer la rénovation énergétique et la réhabilitation lourde de logements en sociaux en outre-mer (transfert de 15 millions d'euros en autorisations d'engagement et 7,5 millions d'euros en crédits de paiement sur la ligne budgétaire unique (LBU) portée par le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer ») ;

- pour financer les mêmes actions sur le reste du territoire (transfert de 194 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 65 millions d'euros en crédits de paiement vers le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires »).

S'agissant des travaux de rénovation énergétique des logements sociaux, en application d'un cahier des charges du 11 janvier 2021, la consommation énergétique des logements après travaux devra correspondre au minimum à la classe D du diagnostic de performance énergétique, et réaliser un saut de deux classes au minimum par rapport à la situation avant travaux. Le rapporteur spécial note que le dispositif est donc plus exigeant que MaPrimeRénov' pour les logements privés, dont l'attribution est liée à la nature des travaux et pas à la démonstration d'une amélioration a posteriori de la performance énergétique.

S'agissant enfin de l'objectif d'émergence d'une filière industrielle de rénovation énergétique, un appel à projets « MassiRéno », doté de 40 millions d'euros, a été lancé afin de susciter le développement de solutions industrielles de rénovation énergétique, de manière à abaisser le seuil de rentabilité de ces travaux pour une partie du parc de logement social. Dix projets ont été sélectionnés le 16 avril 2021 dans six régions et, selon le projet annuel de performances, des travaux permettant la rénovation de 2 744 logements sociaux doivent être engagés avant la fin de l'année.

En 2022, le projet de loi de finances prévoit de consacrer 27,5 millions d'euros de crédits de paiement aux travaux de rénovation de logements sociaux engagés par les bailleurs. Les travaux relevant de l'appel à projets « MassiRéno » seraient, pour leur part, engagés dans leur totalité avant la fin de l'année 2021.

4. L'Agence nationale du sport

La sous-action concernant l'Agence nationale du sport est dotée de 25 millions d'euros en crédits de paiement pour 2022, et elle est portée par le ministère de l'éducation nationale de la jeunesse et des sports. Cette sous-action fait partie d'une dotation plus large de 50 millions d'euros destinée à être exécutée sur 2021 et 2022, dont la moitié est financée par l'État et l'autre par les régions. Elle fait suite à une sous-action du plan de relance pour 2021 portant sur la rénovation énergétique des équipements sportifs, et déjà dotée de 25 millions d'euros.

Ces crédits portent, non pas sur la rénovation des bâtiments de l'Agence nationale du sport, mais sur des projets de rénovation d'équipements sportifs structurants. Cela inclut la rénovation de gymnases, de piscines, de salles spécialisées, etc. L'ensemble des projets doivent pouvoir être achevés rapidement. La dotation est mise en oeuvre par l'Agence nationale du sport.

La date limite pour la sélection des projets est fixée à fin 2021. Parmi les projets sélectionnés se trouve par exemple la rénovation du complexe sportif municipal de Deshaies en Guadeloupe et la rénovation de l'éclairage des équipements sportifs de 42 communes dans le département du Puy de Dôme.

La décision de faire de la rénovation des équipements sportifs une sous-action à part au sein de l'action « Rénovation énergétique » est pertinente, dans la mesure où elle permet d'asseoir la réforme de la gouvernance du sport de 2019.

En effet, depuis 2019, le soutien sportif s'exerce par l'intermédiaire de l'Agence nationale du sport. Celle-ci prend la forme de groupement d'intérêt public incluant l'État, des représentants du mouvement sportif, des associations représentant les collectivités territoriales et des acteurs du monde économique. Elle vise à favoriser à la fois la haute performance et l'accès à la pratique sportive pour la population en général.

Toutefois, deux remarques doivent être faites au regard de cette sous-action :

- les montants prévus, à savoir 25 millions d'euros pour le budget de l'État, et 50 millions au global, semblent faibles au regard des besoins de rénovation des équipements sportifs ;

la capacité actuelle de l'Agence nationale du sport pour mettre en oeuvre ces programmes de rénovation énergétique peut être questionnée. En effet, la crise sanitaire a mis en arrêt la réforme de la gouvernance du sport. En particulier, la question de la modernisation de la gestion des conseillers techniques et sportifs (CTS) a été laissée en suspens.


* 13 En 2020, les ménages propriétaires occupants aux revenus intermédiaires ou supérieurs ont continué de bénéficier du CITE selon des barèmes spécifiques.

* 14 Les ménages aux revenus très modestes ou modestes bénéficient en 2021 de l'aide Habiter Mieux Sérénité de l'ANAH.

* 15 En outre :

- 300 millions d'euros pour l'extension du dispositif « Habiter Mieux » pour les copropriétés ;

- 250 millions d'euros pour l'intensification de la rénovation de logements dans le cadre des plans nationaux de l'ANAH (futur programme « Plan petites villes de demain », programme « Action coeur de ville » et programme « Initiative copropriétés ») ;

- 10 millions d'euros (dont 5 millions d'euros en 2021) seront consacrés au financement d'actions de communication autour du dispositif.

* 16 S'agissant de l'extension du dispositif « Habiter Mieux » pour les copropriétés, au 1er octobre, seuls 87 millions d'euros d'AE ont été consommés, et 10,7 millions d'euros de CP.

* 17 Pour répondre à la forte demande, le budget initial de MaPrimeRénov' (390 millions d'euros sur le programme 174) a été rallongé de 185 millions d'euros en juin 2020, avant même le plan de relance.

* 18 L'administration distingue entre « gros » et « petits » projets selon qu'ils aient ou non été examinés et sélectionnés dans le cadre des conférences nationales de l'immobilier public. Voir l'encadré supra.

* 19 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 20 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 21 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 22 Voir le document « Cartographie BOP-UO 2021 - Programme 362 - Écologie », direction du budget, 5 janvier 2021 et la convention de délégation de gestion signée le 17 décembre 2020 entre le ministère de l'économie, des finances et de la relance et le ministère de la transition écologique.

* 23 Décret n° 2021-84 du 28 janvier 2021 portant transfert de crédits et rapport associé.