EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Ratification de
l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant
et
adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie
française certaines dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale
L'article 1 er du projet de loi tend à ratifier l'ordonnance n°2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Constatant la nécessité d'actualiser le statut général de la fonction publique des communes de Polynésie française et de leurs groupements au regard à la fois des évolutions législatives intervenues dans le droit de la fonction publique territoriale depuis 2011, et des attentes des élus et agents communaux, la commission a adopté l'article sans modification .
1. Une actualisation attendue du statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française
1.1. Une ordonnance de l'article 74-1 de la Constitution pour conduire une réforme très attendue
L'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étendant et adaptant à la fonction publique des communes de Polynésie française certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale comporte quarante-cinq articles , dont quarante tendent à modifier directement l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.
Elle vise à actualiser le statut des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française au regard des évolutions législatives intervenues dans le droit de la fonction publique territoriale depuis 2011 10 ( * ) , en particulier la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, et la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
Cette ordonnance entend également répondre aux revendications exprimées par les agents communaux lors de l'important mouvement de grève de mai 2017. À ce titre, elle constitue l'aboutissement d'une longue période de concertation, ouverte à l'issue du mouvement social, entre le Gouvernement et les instances politiques et syndicales de Polynésie française.
À l'exception de l'article 44, l'intégralité des articles de l'ordonnance sont entrés en vigueur dès la publication de celle-ci.
Les ordonnances de l'article 74-1 de la Constitution
En tant que collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, la Polynésie française peut se voir « étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou adapter les dispositions de nature législative en vigueur » par le biais d'ordonnances du Gouvernement prises sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution.
Ces ordonnances « sont prises en conseil des ministres après avis des assemblées délibérantes intéressées » - en l'espèce, l'Assemblée de la Polynésie française - « et du Conseil d'État ». Elles entrent en vigueur dès leur publication, mais doivent être ratifiées par le Parlement dans un délai de dix-huit mois suivant cette publication.
1.2. Une réforme visant à actualiser et valoriser le statut général des fonctionnaires communaux
Modifiant ou complétant la plupart des articles de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs, l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 vise trois objectifs principaux : actualiser les droits et obligations des fonctionnaires communaux ; approfondir et assouplir le dialogue social ; faciliter l'accès à la fonction publique communale et renforcer son attractivité.
a) Actualiser les droits et les obligations des fonctionnaires
L'ordonnance renforce les garanties accordées aux fonctionnaires en les alignant sur le droit commun de la fonction publique :
- la liste des motifs ne pouvant donner lieu à discrimination est complétée par l'identité de genre, la situation de famille et l'état de grossesse (article 4) ;
- l'interdiction des agissements sexistes et du harcèlement sexuel est formalisée (articles 5 et 7) ;
- la protection fonctionnelle en faveur des agents publics est renforcée et élargie à leurs proches (article 9) ;
- le temps partiel thérapeutique ainsi que le congé paternité et d'accueil de l'enfant sont institués (article 33).
Par ailleurs, l'ordonnance étend à la fonction publique communale de Polynésie française les obligations déontologiques énumérées par le statut général de la fonction publique en application de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, à savoir le respect des principes de dignité, d'impartialité, d'intégrité, de probité, de neutralité, et de laïcité (article 11), d'une part, et la prévention des conflits d'intérêts (article 12), d'autre part. Est également transposée la création d'un référent déontologue (article 13).
b) Approfondir et assouplir le dialogue social
L'ordonnance renforce le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française , en prévoyant qu'il soit désormais obligatoirement saisi sur tout projet de loi, d'ordonnance ou de texte réglementaire relatif à la fonction publique des communes de Polynésie française (article 16).
Elle crée une commission consultative paritaire unique pour les agents contractuels (article 19).
Enfin, l'ordonnance modifie les modalités de représentation des élus locaux au sein des instances paritaires afin de tenir compte des contraintes de déplacement au sein des archipels :
- les représentants des communes au Conseil supérieur de la fonction publique ne sont ainsi plus obligatoirement les représentants élus au comité des finances locales (article 15) ;
- les représentants de l'administration dans les commissions administratives paritaires sont désormais désignés parmi tous les élus des communes et de leurs groupements, et non plus seulement parmi les maires et les présidents de groupements de communes (article 17).
c) Faciliter l'accès à la fonction publique communale et renforcer son attractivité
Dans l'objectif de moderniser la gestion des ressources humaines des communes et de leurs groupements, l'ordonnance remplace la notation par une appréciation de la valeur professionnelle qui fera l'objet d'un entretien individuel (article 27).
De plus, elle permet aux organes délibérants des communes et de leurs groupements d'instaurer un régime indemnitaire en lien avec l'évaluation professionnelle (article 39).
Enfin, l'ordonnance rouvre le droit d'option à destination des agents contractuels pour leur permettre d'intégrer la fonction publique communale (article 45).
2. La position de la commission : ratifier l'ordonnance sous réserve d'ajustements
Jugeant nécessaire d'actualiser le statut de la fonction publique communale de Polynésie française au regard à la fois des évolutions législatives intervenues dans le droit commun, et des revendications exprimées lors du mouvement social de 2017, et constatant un certain nombre d'avancées pour les droits des agents communaux, la commission a accepté de ratifier l'ordonnance.
Elle n'en estime pas moins nécessaire de lui apporter des ajustements , afin de pousser à son terme la logique de modernisation, d'une part, et mieux tenir compte des spécificités de la fonction publique communale de la Polynésie française, d'autre part.
Par ailleurs, alors que le Gouvernement vient, sans explication, de retirer de l'ordre du jour le projet de loi n°344 (2021-2022) visant à ratifier cette ordonnance, et pour lequel il avait engagé la procédure accélérée , la commission s'interroge sur le calendrier à venir de son examen.
La commission a adopté l'article 1 er sans modification .
Article 2
(nouveau)
Accès aux cadres d'emplois par voie d'examens
professionnels
L'article 2, ajouté en commission à l'initiative du rapporteur, vise à préciser que l'accès aux cadres d'emplois s'effectue non seulement par voie de concours, d'examens de promotion interne ou d'intégration, mais aussi par voie d'examens professionnels, afin de prendre en compte les règles relatives au cadre d'emplois de la catégorie « application ».
1. L'accès aux cadres d'emplois de la fonction publique communale de Polynésie française
Conformément à l'article 6 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, non modifié par l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021, il existe, dans la fonction publique communale de Polynésie française, quatre cadres d'emplois distincts : conception et encadrement, maîtrise, application et exécution. Les trois premiers cadres correspondent respectivement aux catégories A, B et C de la fonction publique territoriale ; le cadre d'emplois « exécution » n'a en revanche pas d'équivalent en métropole 11 ( * ) .
La rédaction du dernier alinéa de l'article précité, alignée sur celle de l'article 13 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires 12 ( * ) , prévoit que « les grades de chaque corps ou cadre d'emplois sont accessibles par voie de concours, de promotion interne ou d'avancement, dans les conditions fixées par les statuts particuliers ».
Or, le cadre d'emplois de la catégorie « application » est accessible par voie d'examen professionnel aux fonctionnaires titulaires du grade terminal de leur cadre d'emplois de catégorie « exécution » 13 ( * ) , conformément à l'article 6 de l'arrêté n° 1118 DIPAC du 5 juillet 2012 fixant le statut particulier du cadre d'emplois « application ».
2. La position de la commission : mettre en cohérence le statut général avec les règles prévues par les statuts particuliers
Dans sa rédaction actuelle, l'article 6 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 ne couvre pas toutes les situations prévues par le statut particulier du cadre d'emplois « application ».
Par mesure de cohérence, l'amendement du rapporteur COM-15 , adopté par la commission, vise à compléter les modalités d'accès aux cadres d'emplois de la fonction publique communale par la voie des examens professionnels.
La commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé .
Article 3 (nouveau)
Motifs
d'indisponibilité d'un fonctionnaire ou agent contractuel autorisant le
recrutement d'un agent contractuel pour occuper un emploi permanent et
encadrement des contrats établis à cette fin
Ajouté en commission à l'initiative du rapporteur, l'article 3 tend à étendre à la fonction publique communale de Polynésie française des dispositions en vigueur dans le droit de la fonction publique territoriale, afin d'élargir les motifs pour lesquels un agent contractuel peut être recruté pour occuper un emploi permanent, d'une part, et définir les caractéristiques des contrats établis à cette fin, d'autre part.
1. Le recrutement temporaire d'agents contractuels en remplacement d'un fonctionnaire ou d'un agent contractuel
L'article 2 de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 étend à la fonction publique communale de Polynésie française une partie des dispositions prévues à l'article 3-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : il permet ainsi le recrutement temporaire d'agents contractuels pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires ou d'agents contractuels, et élargit la liste des motifs d'indisponibilité des fonctionnaires et agents contractuels autorisant un tel recrutement .
Dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 8 décembre 2021, l'article 8 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 mentionne ainsi, au titre de ces motifs, le « détachement de courte durée », la « disponibilité de courte durée prononcée d'office, de droit ou sur demande pour raisons familiales ». Au-delà de ces motifs de droit commun, est également prévue la « participation à un événément culturel ou sportif ».
En revanche, les autres motifs d'indisponibilité de fonctionnaires et d'agents contractuels prévus à l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 - à savoir, le « détachement pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité préalable à la titularisation dans un corps ou un cadre d'emplois de fonctionnaires ou pour suivre un cycle de préparation à un concours donnant accès à un corps ou un cadre d'emplois, d'un congé » - ne sont pas repris par l'article 2 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 .
La définition des caractéristiques des contrats établis dans le cas de ces remplacements , ajoutée au même article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 14 ( * ) , n'est pas non plus transposée à la fonction publique communale de Polynésie française.
2. La position de la commission : reprendre les dispositions en vigueur dans la fonction publique territoriale
La commission salue l'extension à la fonction publique communale de Polynésie française de ces dispositions offrant aux communes et à leurs groupements une plus grande souplesse dans la gestion de leurs ressources humaines.
Elle regrette toutefois que l'alignement sur le droit de la fonction publique territoriale ne soit que partiel .
Par l'amendement COM-16 du rapporteur, elle souhaite ainsi achever la transposition amorcée par l'ordonnance du 8 décembre 2021, d'une part, en complétant les motifs pour lesquels un agent contractuel peut être recruté pour occuper un emploi permanent ; d'autre part, en définissant les caractéristiques des contrats établis à cette fin.
La commission a adopté 3 ainsi rédigé .
Article 4 (nouveau)
Abrogation
des dispositions relatives au conflit d'intérêts
L'article 4, ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, vise à abroger les dispositions relatives au conflit d'intérêts au sein du statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française.
1. La prévention des conflits d'intérêts
Ajouté par l'ordonnance du 8 décembre 2021, l'article 13-2 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 reprend les dispositions de l'article 6 ter A de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui résultent de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires et de la loi n° 2016-169 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
Il étend ainsi l' interdiction des mesures discriminatoires à l'égard des fonctionnaires qui relatent ou témoignent de bonne foi, aux autorités judiciaires ou administratives, de « faits constitutifs d'un délit, d'un crime ou susceptibles d'être qualifiés de conflit d'intérêts » ; il protège également le fonctionnaire « lanceur d'alerte » 15 ( * ) .
Si cette extension est en partie bienvenue en tant qu'elle offre une plus grande protection aux fonctionnaires, le renvoi au conflit d'intérêts s'agissant de la fonction publique communale de Polynésie française ne semble ni abouti dans sa rédaction, ni adapté dans son principe .
En effet, par symétrie avec l'article 6 ter A de la loi du 13 juillet 1983 qui renvoie la définition du conflit d'intérêts à l'article 25 bis de la même loi, l'article 13-2 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 renvoie à l'article 24-1 16 ( * ) . Or, l'ordonnance du 8 décembre 2021 omet de créer l'article en question .
Ainsi, la rédaction actuelle de l'article 13-2 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 apparaît inopérante.
Sur le fond, la transposition à la fonction publique communale de Polynésie française du dispositif de prévention des conflits d'intérêts semble peu pertinente. En effet, les conditions de définition des conflits d'intérêts, telles qu'elles sont posées en droit commun, sont très facilement réunies en Polynésie française, étant donné la faible superficie de chaque île, la faible population et l'étroitesse des liens, familiaux ou amicaux, entre les habitants.
La prévention des conflits d'intérêts dans la fonction publique métropolitaine : l'article 25 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
I. - Le fonctionnaire veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver.
Au sens de la présente loi, constitue un conflit d'intérêts toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions.
II. - À cette fin, le fonctionnaire qui estime se trouver dans une situation de conflit d'intérêts :
1° Lorsqu'il est placé dans une position hiérarchique, saisit son supérieur hiérarchique ; ce dernier, à la suite de la saisine ou de sa propre initiative, confie, le cas échéant, le traitement du dossier ou l'élaboration de la décision à une autre personne ;
2° Lorsqu'il a reçu une délégation de signature, s'abstient d'en user ;
3° Lorsqu'il appartient à une instance collégiale, s'abstient d'y siéger ou, le cas échéant, de délibérer ;
4° Lorsqu'il exerce des fonctions juridictionnelles, est suppléé selon les règles propres à sa juridiction ;
5° Lorsqu'il exerce des compétences qui lui ont été dévolues en propre, est suppléé par tout délégataire, auquel il s'abstient d'adresser des instructions.
2. La position de la commission : abroger les dispositions relatives au conflit d'intérêts au sein du statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française
Compte tenu à la fois de la rédaction inaboutie de l'ordonnance du 8 décembre 2021 et des particularités géographiques des communes de Polynésie française qui nécessitent une adaptation du droit commun, la commission a jugé plus opportun de supprimer les références au conflit d'intérêts , pour inscrire le témoignage fait de bonne foi par le fonctionnaire dans le cadre de l'article 40 du code de procédure pénale 17 ( * ) .
À cette fin, elle a, sur proposition de Lana Tetuanui , adopté l'amendement COM-3 rect .
La commission a adopté l'article 4 ainsi rédigé .
Article 5 (nouveau)
Limitation
du champ de l'action sociale
L'article 5 , ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, vise à restreindre le champ de l'action sociale des communes et de leurs groupements.
1. L'action sociale en faveur des fonctionnaires communaux de Polynésie française : une avancée
Dans la fonction publique métropolitaine, les finalités de l'action sociale ont été précisées à l'article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Conformément à cet article, « l'action sociale, collective ou individuelle, vise à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs, ainsi qu'à les aider à faire face à des situations difficiles ».
L'article 8 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 transpose cette définition à la fonction publique communale de Polynésie française en l'inscrivant à l'article 16 de l'ordonnance du 4 janvier 2005.
2. La position de la commission : la nécessité de resserrer les finalités de l'action sociale
L'instauration de l'action sociale en faveur des agents communaux constitue une avancée notable pour les droits de ceux-ci, et participe plus généralement à l'attractivité de la fonction publique communale.
Pour autant, l'extension du dispositif existant en métropole est insuffisamment adaptée aux contraintes, d'ordre notamment budgétaire, pesant sur les communes polynésiennes .
C'est pourquoi, en adoptant l'amendement COM-17 du rapporteur, la commission a souhaité tenir compte de la spécificité et de la jeunesse de la fonction publique communale, et restreindre la définition des finalités de l'action sociale aux domaines de la restauration, de l'enfance et des loisirs.
La commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé .
Article 6 (nouveau)
Obligations
et principes déontologiques des fonctionnaires communaux
Ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, l'article 6 tend à limiter la transposition des obligations et principes déontologiques de droit commun aux seules obligations de neutralité, d'impartialité, d'intégrité, de probité et de neutralité.
1. Les obligations déontologiques du fonctionnaire en métropole
En métropole, la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a inscrit à l'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires les obligations déontologiques qui s'imposent au fonctionnaire, à savoir : la dignité, l'impartialité, l'intégrité, la probité, la neutralité et la laïcité . Il appartient au chef de service de veiller au respect de ces principes ; celui-ci peut également « préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du service ».
Article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité.
Dans l'exercice de ses fonctions, il est tenu à l'obligation de neutralité.
Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s'abstient notamment de manifester, dans l'exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire est formé au principe de laïcité.
Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité [...].
L'article 21 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 8 décembre 2021, reprend à l'identique ces dispositions 18 ( * ) .
2. La position de la commission : adapter les obligations déontologiques des fonctionnaires communaux aux particularités culturelles et sociales de la Polynésie française
La commission souligne que la question de la laïcité se pose en des termes différents en métropole et en Polynésie française, la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l'État n'étant pas applicable à cette collectivité d'outre-mer 19 ( * ) . De fait, la religion imprègne tous les pans de la vie, y compris professionnelle et publique ; c'est pourquoi l'inscription explicite du principe de laïcité dans le statut des fonctionnaires communaux ainsi que le rôle confié en la matière au chef de service pourraient susciter un certain nombre de difficultés, ou du moins une forme d'incompréhension chez les élus et agents communaux.
Souhaitant tenir compte des spécificités culturelles et sociales de la Polynésie française, la commission a, par conséquent, adopté l'amendement COM-4 rect . de Lana Tetuanui visant à retenir, pour les fonctionnaires communaux, les seules obligations de neutralité, de dignité, d'impartialité, d'intégrité, et de probité.
La commission a adopté l'article 6 ainsi rédigé .
Articles 7, 8 et 9 (nouveaux)
Référent déontologue et rôle de la commission de
déontologie
Les articles 7, 8 et 9, ajoutés par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, visent à restaurer le dispositif préexistant de contrôle du cumul d'activités, centré sur une commission de déontologie.
1. Le contrôle du cumul d'activité et du « pantouflage »
L'article 23-1 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, ajouté par l'ordonnance du 8 décembre 2021, crée un référent déontologue sur le modèle du droit commun.
Introduit par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, l'article 28 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 prévoit ainsi que « tout fonctionnaire a le droit de consulter un référent déontologue, chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques [...] ».
Les modalités et critères de désignation du référent déontologue sont déterminés par le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, qui précise également que « lorsque l'autorité hiérarchique a un doute sérieux sur la compatibilité des activités exercées au cours des trois dernières années avec les fonctions envisagées, elle saisit sans délai le référent déontologue de l'administration concernée ». Si l'avis du référent déontologue ne permet pas de lever le doute, alors l'autorité hiérarchique saisit la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique 20 ( * ) .
De plus, l'ordonnance du 8 décembre 2021 étend à la fonction publique communale de Polynésie française les règles relatives au cumul d'activités et à l'exercice d'activités privées après la cessation d'une fonction publique .
Ainsi, les articles 21-2 et 21-3 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 reprennent, respectivement, les dispositions des articles 25 septies et 25 octies de la loi du 13 juillet 1983, créés par la loi du 20 avril 2016. Ils prévoient en particulier une saisine par le référent déontologue de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique lorsque l'avis du référent déontologue ne permet pas à l'autorité hiérarchique de lever un doute relatif :
- à la compatibilité du projet de création ou de reprise d'une entreprise avec les fonctions exercées par le fonctionnaire au cours des trois années précédant sa demande d'autorisation 21 ( * ) ;
- ou à la compatibilité de l'activité envisagée avec les fonctions exercées par le fonctionnaire au cours des trois années précédant le début de cette activité 22 ( * ) .
La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)
Autorité administrative indépendante, la HATVP a été créée par la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, et a officiellement vu le jour le 1 er janvier 2014. Chargée de promouvoir la probité et l'exemplarité des responsables publics, elle est organisée en un collège, composé de deux membres élus par le Conseil d'État ; deux membres élus par la Cour de cassation ; deux membres élus par la Cour des comptes ; deux membres nommés par le président de l'Assemblée nationale ; deux membres nommés par le président du Sénat ; et deux membres nommés par le Gouvernement 23 ( * ) . Son siège est situé à Paris.
2. La position de la commission : préserver le rôle et les attributions de la commission de déontologie préexistante
Si l'inscription dans le statut général des règles de droit commun relatives au cumul d'activités et au « pantouflage » est bienvenue, la transposition pure et simple d'un dispositif faisant intervenir à la fois le référent déontologue et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique apparaît tout sauf évidente à la commission.
D'une part, la commission de déontologie , qui relève du Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française 24 ( * ) , s'est jusqu'à présent acquittée de sa mission de contrôle du cumul d'activités avec efficacité 25 ( * ) et impartialité. Rassemblant sous la présidence d'un magistrat administratif un collège d'élus des communes et un collège d'élus du personnel , elle rend des avis éclairés par une bonne connaissance des enjeux locaux.
Substituer à cette instance collégiale une seule personne , le référent déontologue, pourrait à l'inverse faire courir le risque d'une moindre impartialité , compte tenu de la faible population au sein des communes et de la probabilité non négligeable de l'existence d'un lien entre le référent déontologue et le fonctionnaire contrôlé.
D'autre part, il ne paraît guère opérationnel sur le plan pratique, ni cohérent sur le plan conceptuel - allant notamment à l'encontre de l'objectif général de simplification des démarches administratives - de renvoyer l'appréciation des situations les plus délicates à une autorité administrative située à 20 000 kilomètres de Papeete.
Mettant en avant non seulement la réussite du dispositif de contrôle préexistant centré sur la commission de déontologie, mais également les limites de la transposition du régime en vigueur en métropole, la commission a, à l'initiative de Lana Tetuanui, supprimé le référent déontologue (amendement COM-7 rect . ) et restauré le rôle de la commission de déontologie en matière de contrôle de cumul d'activités et de « pantouflage » (amendements COM-5 rect . et COM-6 rect ).
La commission a adopté les articles 7, 8 et 9 ainsi rédigés .
Article 10
(nouveau)
Préservation du champ de compétence
des
commissions administratives paritaires
Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 10 vise à restaurer le champ de compétence des commissions administratives paritaires tel qu'il existait avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021.
1. La restriction du champ de compétence des commissions administratives paritaires par la loi du 6 août 2019
Les articles 18, 26 et 29 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 étendent à la fonction publique des communes de Polynésie française les modifications relatives aux commissions administratives paritaires découlant de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
Depuis l'entrée en vigueur de cette loi, les attributions des commissions administratives paritaires - instances composées de représentants de l'administration et du personnel - sont en effet recentrées sur l'examen des décisions individuelles défavorables aux agents , telles que le refus de titularisation, de licenciement, de formation, de temps partiel ou de télétravail, ou encore, les mesures disciplinaires.
Ainsi, s'agissant de la fonction publique communale de la Polynésie française, en application de l'ordonnance du 8 décembre 2021, l'avis de la commission administrative paritaire sur l'établissement du tableau annuel d'avancement , d'une part, et sur les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation des intéressés, d'autre part, est supprimé .
2. La position de la commission : préserver les outils du dialogue social
La commission est convaincue que les prérogatives des commissions administratives paritaires antérieures à la loi du 6 août 2019 contribuent à un dialogue social de qualité ; comme l'ont souligné Catherine Di Folco et Loïc Hervé dans leur rapport relatif au projet de loi de transformation de la fonction publique de juin 2019, « lieu d'échanges entre les représentants du personnel et les employeurs, les commissions administratives paritaires permettent d'encadrer l'appréciation de l'administration et d'écarter les risques d'arbitraires » 26 ( * ) .
Dans la mesure où la fonction publique communale de Polynésie française est une fonction publique récente 27 ( * ) , il semble particulièrement important de préserver les outils existants du dialogue social. De surcroît, les spécificités géographiques du territoire de la Polynésie française rendent indispensable le maintien de la compétence des commissions administratives paritaires en matière de mutation lorsque celle-ci induit un changement de résidence.
Aussi la commission a-t-elle adopté l'amendement COM-18 du rapporteur visant à réintroduire l'avis de la commission administrative paritaire en matière d'avancement et, dans certains cas, de mutation.
La commission a adopté l'article 10 ainsi rédigé .
Article 11
(nouveau)
Rénovation des compétences des comités
techniques paritaires
Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 11 tend à aligner sur le droit de la fonction publique territoriale les compétences des comités techniques paritaires de la fonction publique communale de Polynésie française.
1. La rénovation des comités techniques et la clarification de leurs compétences
Instances de concertation chargées de donner leur avis sur les questions et projets de textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des services, les questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences et les projets de statuts particuliers, les comités techniques des collectivités et établissements territoriaux ont vu leur rôle rénové par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social 28 ( * ) , qui a harmonisé leurs attributions avec celles dévolues aux instances comparables de la fonction publique d'État.
Ainsi, dans sa rédaction issue de cette loi, l'article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 clarifie les attributions des comités techniques en prévoyant leur consultation pour avis sur les questions relatives aux six sujets suivants : l'organisation et le fonctionnement des services les évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels ; les grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences ; les grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents ; la formation, l'insertion et la promotion de l'égalité professionnelle ; et les sujets d'ordre général intéressant l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail.
Ce même article prévoit également que les comités techniques sont consultés « sur les aides à la protection sociale complémentaire, lorsque la collectivité territoriale ou l'établissement public en a décidé l'attribution à ses agents, ainsi que sur l'action sociale », et que « les incidences des principales décisions à caractère budgétaire sur la gestion des emplois font l'objet d'une information des comités techniques » 29 ( * ) .
Les compétences des comités techniques paritaires dans la fonction publique communale de la Polynésie française sont définies à l'article 29 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005. Non modifié par l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021, cet article prévoit que les comités techniques paritaires connaissent des questions relatives aux trois sujets suivants : l'organisation des administrations intéressées, les conditions générales de fonctionnement de ces administrations, les conditions d'hygiène et de sécurité.
2. La position de la commission : aligner les attributions des comités techniques paritaires sur le droit de la fonction publique territoriale
La commission juge pertinent d'attribuer aux comités techniques paritaires de la fonction publique communale de Polynésie française le même bloc de compétences que celui reconnu aux comités techniques de la fonction publique territoriale depuis 2010.
Cette transposition conforterait en effet la participation du personnel et renforcerait le dialogue social , tout en étant cohérente avec le développement de l'action sociale à destination des agents , prévue par l'article 8 de l'ordonnance du 8 décembre 2021. Elle garantirait en outre l'impartialité et l'égalité de traitement dans l'attribution des aides sociales.
À cette fin, la commission a adopté l'amendement COM-19 du rapporteur.
La commission a adopté l'article 11 ainsi rédigé .
Article 12 (nouveau)
Mode de
recrutement des fonctionnaires communaux
Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 12 vise à inscrire la mise à disposition comme mode de recrutement des fonctionnaires communaux, d'une part ; il tend à élargir le recrutement direct aux emplois du niveau « application », d'autre part.
1. Les modes de recrutement des fonctionnaires communaux
Dans sa rédaction actuelle, l'article 38 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, qui n'a pas été modifié par l'ordonnance du 8 décembre 2021, prévoit que l'emploi communal est pourvu selon quatre modalités différentes : la mutation, le détachement, l'avancement de grade et, s'agissant des emplois de la catégorie « exécution », le recrutement direct .
La modalité du recrutement direct correspond à un aménagement par rapport au droit de la fonction publique territoriale , justifié par la situation particulière des emplois de la catégorie « exécution », qui n'a pas d'équivalent dans la fonction publique territoriale.
La mise à disposition n'est en revanche pas prévue comme une modalité de recrutement, ni dans l'ordonnance du 4 janvier 2005, ni dans la loi du 26 janvier 1984 s'agissant des collectivités territoriales.
2. La position de la commission : intégrer la mise à disposition au titre des modalités de recrutement et élargir le recrutement direct aux emplois de niveau « application »
La commission estime pertinent d'ouvrir une nouvelle modalité de recrutement aux communes et à leurs établissements par la voie de la mise à disposition . Si cette mesure constitue un aménagement par rapport au droit de la fonction publique territoriale, elle se justifie au regard des objectifs de modernisation de la gestion des ressources humaines des communes et du renforcement de l'attractivité de leur fonction publique .
En outre, la commission juge opportun de mettre l'article 38 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 en cohérence avec l'article 42, qui dispose que les fonctionnaires des communes peuvent être recrutés sans concours pour le recrutement au grade le moins élevé des cadres d'emplois de la catégorie « application ». C'est pourquoi il convient d' élargir le recrutement direct aux emplois de cette dernière catégorie .
À cette double fin, la commission a adopté l'amendement COM-20 du rapporteur.
La commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .
Article 13
(nouveau)
Modalités de recrutement des personnes
handicapées
Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 13 tend à moderniser les modalités de recrutement des personnes handicapées en les alignant sur le droit de la fonction publique territoriale.
1. Les modalités de recrutement des personnes handicapées dans la fonction publique communale de Polynésie française : un fort décalage avec le droit de la fonction publique territoriale
Conformément à l'article 42 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, les fonctionnaires des communes peuvent être recrutés sans concours « par voie des emplois réservés aux personnes reconnues travailleurs handicapés en application de la réglementation de la Polynésie française ».
Les modalités d'application de cet article sont précisées par les articles 12 à 17 du décret n° 2011-1040 du 29 août 2011 fixant les règles communes applicables aux fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs, qui prévoit notamment que les candidatures déposées auprès du centre de gestion et de formation sont transmises à une commission de sélection chargée de leur examen.
Dans le droit de la fonction publique territoriale, en vertu de l'article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 , les emplois réservés sont accessibles aux pensionnés de guerre civils et militaires, aux sapeurs-pompiers volontaires victimes d'un accident ou atteints d'une maladie contractée en service ou à l'occasion du service, aux victimes d'un acte de terrorisme, à leur conjoint survivant, à leurs orphelins et à leurs enfants, ainsi qu'aux militaires blessés en opération extérieure titulaires d'une pension militaire d'invalidité 30 ( * ) .
En revanche, la procédure de recrutement aux emplois de catégorie B et C par la voie des emplois réservés destinée aux travailleurs handicapés n'existe plus dans la fonction publique territoriale depuis le 1 er janvier 2006 . Cette procédure était en effet apparue peu satisfaisante, pour des raisons telles que l'absence de prise en compte du handicap lors des nominations, la rigidité du système, ou encore l'incapacité de la procédure à assurer la nomination des lauréats 31 ( * ) .
Or, cette procédure n'est pas plus efficace en Polynésie française , où elle ne permet pas davantage aux personnes handicapées d'accéder à l'emploi public ; le fonctionnement de la commission de sélection n'est, en particulier, pas jugé satisfaisant 32 ( * ) .
Par ailleurs, si, dans les faits, des aménagements sont apportés aux modalités de déroulement des concours, des procédures de recrutement et des examens pour les candidats reconnus travailleurs handicapés, le droit de la fonction publique communale de Polynésie n'offre à ce jour pas de base juridique à ces dispositifs.
A contrario , l'article 35 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 consacre, depuis la loi n° 2002-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le principe de l'aménagement des modalités de déroulement des concours et des examens pour les candidats reconnus travailleurs handicapés.
2. La position de la commission : aligner les modalités de recrutement des personnes handicapées dans la fonction publique communale sur le droit de la fonction publique territoriale
La commission considère que le décalage qui existe actuellement entre les dispositions applicables à la fonction publique communale de Polynésie française et celles en vigueur en métropole en matière de recrutement des personnes handicapées n'est aucunement justifié . Bien pire, il porte préjudice à la fois aux candidats en situation de handicap et aux employeurs communaux.
C'est pourquoi elle a adopté l'amendement COM-21 du rapporteur, qui vise à aligner le droit polynésien sur le droit métropolitain, en supprimant la procédure des emplois réservés aux personnes reconnues travailleurs handicapés, et en donnant une base législative aux aménagements touchant les modalités de déroulement des concours , de recrutement et des examens à l'attention des candidats reconnus travailleurs handicapés.
La commission a adopté l'article 13 ainsi rédigé .
Article 14
(nouveau)
Abrogation de l'article 45 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4
janvier 2005
L'article 14 , ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, vise à abroger l'article 45 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 qui prévoit la possibilité de l'intégration directe dans les différentes fonctions publiques.
1. L'accès des fonctionnaires de la Polynésie française à la fonction publique des communes de Polynésie française
L'article 24 de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 ajoute, à l'article 45 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, la possibilité pour les fonctionnaires régis par le statut général des fonctionnaires de la Polynésie française d'accéder à la fonction publique des communes de la Polynésie française par voie d'intégration directe .
Or, en l'état actuel du droit, la possibilité de l'intégration directe dans la fonction publique du Pays n'existe pas pour les fonctionnaires communaux de Polynésie française.
Par ailleurs, l'article 3 de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021 ouvre, à l'article 9 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 , aux fonctionnaires de la Polynésie française, la possibilité d'occuper des emplois permanents de la fonction publique des communes par voie de détachement .
2. La position de la commission : s'opposer à une disposition asymétrique
Pour la commission, ouvrir une possibilité d'intégration directe aux fonctionnaires du Pays, sans prévoir de disposition réciproque pour les fonctionnaires communaux , porterait à tout le moins atteinte à l'homogénéité des statuts des différentes fonctions publiques, voire risquerait d'induire l'impression d'une forme de hiérarchie entre elles.
À l'initiative du rapporteur, elle a par conséquent souhaité supprimer la possibilité d'intégration directe des fonctionnaires du Pays dans la fonction publique des communes, et revenir au droit antérieur.
Par ailleurs, dans la mesure où le détachement des fonctionnaires du Pays dans la fonction publique communale est prévu à l'article 9 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, c'est l'intégralité de l'article 45 qui se trouve dépourvu de pertinence et qu'il convient donc d'abroger.
À cette double fin, la commission a adopté l'amendement COM-22 du rapporteur .
La commission a adopté l'article 14 ainsi rédigé .
Article 15 (nouveau)
Limites
d'âge supérieures pour le reclassement d'un agent
Ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, l'article 15 vise à restaurer l'inopposabilité des limites d'âge supérieures en cas de reclassement d'un agent pour raison médicale.
1. L'opposabilité des limites d'âges supérieures en cas de reclassement d'un agent pour raison médicale
L'ordonnance du 8 décembre 2021 a procédé à deux modifications de l'article 51 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 : d'une part, un changement de terminologie , par alignement sur le droit de la fonction publique 33 ( * ) ; d'autre part, la suppression de la mention des limites d'âge supérieures 34 ( * ) , si bien que celles-ci pourraient désormais être opposables au reclassement d'un agent pour raison médicale.
À noter que cette seconde modification constitue un aménagement par rapport au droit de la fonction publique , l'article 82 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 mentionnant les limites d'âge supérieures 35 ( * ) .
En rendant les limites d'âge supérieures opposables au reclassement d'un agent pour raison médicale, l'ordonnance du 8 décembre 2021 prive donc les agents qui auraient atteint les âges en question d'une possibilité de reclassement.
2. La position de la commission : rétablir l'inopposabilité des limites d'âge supérieures, par alignement sur le droit commun
Soulignant que les limites d'âges demeurent inopposables au reclassement d'un fonctionnaire territorial, la commission s'interroge sur le bien-fondé de l'aménagement effectué par rapport au droit de la fonction publique territoriale.
Au contraire, les effectifs réduits de la fonction publique communale, ainsi que les contraintes de recrutement inhérentes aux archipels, rendent d'autant plus nécessaire le maintien de larges possibilités de reclassement pour les agents devenus inaptes pour raison médicale. En outre, le caractère inopposable des limites d'âge supérieures est plus protecteur des droits des agents.
Aussi la commission a-t-elle adopté l'amendement COM-9 rect . de Lana Tetuanui visant à rétablir l'inopposabilité des limites d'âge supérieures, par alignement sur le droit de la fonction publique territoriale.
La commission a adopté l'article 15 ainsi rédigé .
Article 16
(nouveau)
Abrogation du congé avec traitement pour activité
dans l'armée ou la réserve et correction d'une erreur
matérielle
Ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, l'article 16 tend à abroger les dispositions relatives au congé avec traitement pour une participation aux activités de l'armée ou à celles des réserves opérationnelle, de sécurité civile, sanitaire ou civile. Il corrige, en outre, une erreur matérielle.
1. Le congé avec traitement pour activité dans l'armée ou la réserve : un alignement sur le droit commun
Dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2021-1159 du 8 septembre 2021 relative aux conditions de recrutement et d'emploi des personnes chargées d'encadrer les volontaires du service national universel, l'article 54 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 prévoit le droit du fonctionnaire en activité au congé avec traitement « pour accomplir une période d'activité afin d'exercer des fonctions de préparation et d'encadrement des séjours de cohésion du service national universel » ; il précise que ce congé « est accordé sous réserve des nécessités de service pour une durée inférieure ou égale à soixante jours sur une période de douze mois consécutifs » 36 ( * ) .
L'article 33 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 complète ces dispositions par l'ouverture d'un droit au congé avec traitement pour le fonctionnaire en activité qui accomplit :
- soit une période de service militaire , d'instruction militaire ou d'activité dans la réserve opérationnelle pour une durée inférieure ou égale à trente jours cumulés par année civile ;
- soit une période d' activité dans la réserve de sécurité civile d'une durée inférieure ou égale à quinze jours cumulés par année civile ;
- soit une période d' activité dans la réserve sanitaire ;
- soit une période d' activité dans la réserve civile de la police nationale d'une durée de quarante-cinq jours.
Ces dispositions reprennent à l'identique celles prévues à l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 dans sa rédaction issue de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016.
Le dernier alinéa de l'article 54 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 précise en outre que, lorsque les activités accomplies pendant le temps de travail dépassent cinq jours par année civile, le réserviste doit obtenir l'accord de son autorité de nomination . En cas de refus de celle-ci, sa décision doit être motivée et notifiée à l'intéressé ainsi qu'à l'autorité militaire dans les quinze jours qui suivent la réception de la demande.
Cette dernière disposition reprend pour l'essentiel celle prévue au deuxième alinéa de l'article L. 4221-4 du code de la défense .
2. La position de la commission : abroger les dispositions relatives au congé avec traitement pour activité dans l'armée ou la réserve
Si la commission salue l'instauration, au profit des fonctionnaires communaux de Polynésie française, du congé de paternité et d'accueil de l'enfant ainsi que du congé de solidarité familiale 37 ( * ) , elle estime que l'alignement sur le droit commun de la fonction publique s'agissant du congé avec traitement pour activité dans l'armée ou dans la réserve est plus discutable . Ces dispositions soulèvent en effet des interrogations de deux types.
D'une part, la création de cette nouvelle catégorie de congé avec traitement constitue une charge financière pour les communes , qui est d'autant moins négligeable que la rédaction actuelle du 12° de l'article 54 ne leur offre pas de recours particulier en cas d'abus.
D'autre part, les conditions dans lesquelles l'agent peut s'absenter pour participer à une activité de nature militaire, ou bien en lien avec la réserve, semblent insuffisamment encadrées, et dès lors susceptibles de désorganiser les services communaux , ou du moins d'en compliquer la gestion. En effet, la rédaction actuelle rend nécessaire l'autorisation de l'autorité de nomination pour les seules activités d'une durée supérieure à cinq jours par année civile .
C'est pourquoi la commission a préféré, à ce stade, abroger les dispositions relatives au congé avec traitement pour activité dans l'armée ou la réserve . À cette fin, elle a adopté l'amendement COM-14 rect . bis de Lana Tetuanui, qui corrige par ailleurs une erreur matérielle , en supprimant la répétition d'une disposition relative au congé de longue durée.
La commission a adopté l'article 16 ainsi rédigé .
Article 17 (nouveau)
Mise
à disposition des fonctionnaires communaux
L'article 17 , ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, vise à étendre à la fonction publique communale de la Polynésie française certaines mesures du droit de la fonction publique territoriale relatives à la mise à disposition.
1. L'encadrement des possibilités de mise à disposition des fonctionnaires communaux
Dans sa rédaction actuelle, datant de 2005, l'article 56 de l'ordonnance portant statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie française encadre les possibilités de mise à disposition :
- d'une part, le fonctionnaire mis à disposition « effectue son service dans une collectivité ou un établissement public autre que sa collectivité d'origine » ;
- d'autre part, la mise à disposition « ne peut avoir lieu qu'en cas de nécessité du service , avec l'accord du fonctionnaire ».
En outre, l'information de l'organe délibérant de la commune ou de son établissement public n'est pas prévue.
Le régime de mise à disposition des fonctionnaires territoriaux de métropole a été pour sa part assoupli par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique ; l'article 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 prévoit ainsi, en particulier que :
- le fonctionnaire mis à disposition « exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir », et non plus « dans une autre administration que la sienne » ;
- la mise à disposition ne peut avoir lieu qu'avec l'accord du fonctionnaire, sans n'être plus subordonnée aux cas de nécessité de service ;
- le fonctionnaire peut être mis à disposition auprès d'un ou de plusieurs organismes pour y effectuer tout ou partie de son service.
2. La position de la commission : aligner le régime de mise à disposition des fonctionnaires communaux sur le droit de la fonction publique territoriale
La commission souligne que les dispositions limitant actuellement les possibilités de mise à disposition des fonctionnaires communaux sont dépassées ; dans un objectif de modernisation du statut général des fonctionnaires communaux et de la gestion des ressources humaines des communes polynésiennes, il convient au contraire d'élargir ces possibilités de mise à disposition.
À l'initiative du rapporteur, la commission a donc adopté l'amendement COM-24 , qui tend à reprendre les dispositions en vigueur depuis déjà quinze ans dans la fonction publique métropolitaine. Il prévoit ainsi que le fonctionnaire communal puisse être mis à disposition « hors du service où il a vocation à servir », et qu'il puisse effectuer tout ou partie de son service auprès d'un ou plusieurs organismes. De plus, la mise à disposition ne serait plus subordonnée aux cas de nécessité de service, et l'information de l'organe délibérant de la collectivité territoriale serait prévue.
La commission a adopté l'article 17 ainsi rédigé .
Article 18
(nouveau)
Disponibilité des fonctionnaires communaux
Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 18 tend à actualiser les cas où le fonctionnaire communal peut être mis en disponibilité.
1. La position de disponibilité du fonctionnaire communal
Conformément à l'article 52 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, la disponibilité est la troisième position dans laquelle peut être placé le fonctionnaire communal.
Définie comme « la position du fonctionnaire qui interrompt à titre provisoire son activité et cesse de bénéficier de ses droits à l'avancement et à la retraite » 38 ( * ) , la disponibilité est prononcée par l'autorité de nomination dans deux cas : soit à la demande de l'intéressé sous réserve des nécessités du service ; soit d'office à l'expiration d'un congé de longue maladie ou de longue durée.
À noter que le décret n° 2011-1040 du 29 août 2011 prévoit également le placement d'office en position de disponibilité du fonctionnaire qui, « à l'expiration d'une période de détachement de longue durée ou de congé parental ou remis à la disposition de sa commune, de son groupement de communes ou de son établissement public administratif relevant des communes de la Polynésie française d'origine, a refusé un emploi relevant de la même commune, du même groupement de communes ou du même établissement public administratif relevant des communes de la Polynésie française que son grade lui donne vocation à occuper ».
2. La position de la commission : élargir les cas où la disponibilité peut être accordée au fonctionnaire communal
Soulignant que la rédaction actuelle de l'article 58 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 n'offre pas de base législative à l'ensemble des situations prévues par le décret n° 2011-1040 du 29 août 2011 précité, la commission a souhaité élargir cette rédaction.
Elle a adopté à cette fin l'amendement COM-25 du rapporteur.
La commission a adopté l'article 18 ainsi rédigé .
Article 19 (nouveau)
Fixation
du régime indemnitaire de certains cadres d'emplois
Ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 19 prévoit la fixation du régime indemnitaire de certains cadres d'emplois par arrêté du Haut-commissaire de la République.
1. Le régime indemnitaire des fonctionnaires communaux
L'article 62 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005, dans sa rédaction issue de l'article 39 de l'ordonnance n° 2021-1605 du 8 décembre 2021, autorise le versement d'indemnités tenant compte des fonctions et des résultats professionnels des agents, ainsi que des résultats collectifs des services .
Il pose également la règle selon laquelle les indemnités allouées aux fonctionnaires communaux sont fixées dans la limite de celles dont bénéficient les fonctionnaires de l'État occupant des emplois comparables ; le conseil municipal ou l'organe délibérant du groupement de communes ou de l'établissement public fixe, par délibération, ce régime indemnitaire.
Or, certains cadres d'emplois de la fonction publique communale de la Polynésie française n'ont pas d'équivalent dans la fonction publique d'État : il en va ainsi des agents de la catégorie « exécution », des agents de police municipale et des sapeurs-pompiers professionnels . Aussi l'article 62 prévoit-il que le régime indemnitaire de ces agents soit déterminé par décret.
2. La position de la commission : confier au Haut-commissaire de la République le soin de fixer le régime indemnitaire des cadres d'emplois dépourvus d'équivalent dans la fonction publique de l'État
À l'initiative du rapporteur, la commission a souhaité que les discussions relatives au régime indemnitaire des agents d'exécution, des policiers municipaux et des sapeurs-pompiers professionnels puissent être menées localement , afin que la solution retenue soit la plus adaptée possible aux enjeux propres à ces cadres d'emplois .
C'est pourquoi elle a adopté l'amendement COM-26 qui confie au Haut-commissaire de la République le soin de fixer le régime indemnitaire des cadres d'emplois dépourvus d'équivalent dans la fonction publique de l'État.
La commission a adopté l'article 19 ainsi rédigé .
Article 20
(nouveau)
Régime indemnitaire des agents contractuels
Ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, l'article 20 vise à préciser que les agents contractuels sont également bénéficiaires du régime indemnitaire applicable dans chaque collectivité.
1. Le régime indemnitaire des fonctionnaires communaux
Aux termes de l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 39 ( * ) , le régime indemnitaire applicable dans chaque collectivité est « fixé par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant du groupement de communes ou de l'établissement public. Les indemnités allouées aux fonctionnaires régis par le présent statut général sont fixées dans la limite de celles dont bénéficient les fonctionnaires de l'État occupant des emplois comparables ». Cette disposition reprend celle prévue à l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 .
L'ordonnance du 8 décembre 2021 a achevé d'aligner la rédaction de l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 sur celle de l'article 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 en prévoyant, en outre, que « les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que des résultats collectifs du service ».
À noter toutefois que les bénéficiaires des régimes indemnitaires dans la fonction publique territoriale ne sont pas expressément mentionnés par l'article 88 de la loi précitée, à la différence de l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 qui précise que les indemnités sont « allouées aux fonctionnaires ».
Par ailleurs, l'article 43 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 fixe au 31 décembre 2023 la date limite à laquelle les communes, leurs groupements et leurs établissements publics administratifs délibèrent pour fixer le régime indemnitaire des fonctionnaires, et renvoie à l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005.
Ainsi, en l'état du droit, le régime indemnitaire des agents communaux de Polynésie française est uniquement fixé, dans son principe et ses modalités, par l'arrêté du Haut-commissaire n° 1320 du 12 octobre 2017 .
2. La position de la commission : inscrire dans le statut général le principe du régime indemnitaire des agents communaux
Soulignant la différence de rédaction entre l'article 88 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, d'une part, et l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 , d'autre part, la commission juge opportun de préciser au niveau législatif que les agents contractuels peuvent également bénéficier du régime indemnitaire fixé par l'organe délibérant de la collectivité.
C'est pourquoi elle a adopté, à l'initiative de Lana Tetuanui, l'amendement COM-13 rect . qui ajoute cette précision à l'article 62 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, ainsi que, par cohérence, à l'article 43 de l'ordonnance du 8 décembre 2021.
La commission a adopté l'article 20 ainsi rédigé .
Article 21 (nouveau)
Sanction
du quatrième groupe et mise à la retraite d'office
Ajouté par la commission à l'initiative de Lana Tetuanui, l'article 21 vise à retirer la mise à la retraite d'office du quatrième groupe des sanctions disciplinaires.
1. Les sanctions disciplinaires du quatrième groupe
L'article 40 de l'ordonnance du 8 décembre 2021 complète le quatrième groupe de sanctions disciplinaires prévu à l'article 63 de l'ordonnance du 4 janvier 2005 d'une seconde sanction, la mise à la retraite d'office , par alignement sur le droit de la fonction publique territoriale.
En effet, l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 admet, depuis sa création, deux sanctions disciplinaires du quatrième groupe : la mise à la retraite d'office, d'une part, et la révocation, d'autre part.
Les conditions d'application de cette première sanction ont évolué à la suite la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites. L'article L. 4 du code des pensions civiles et militaires , dans sa rédaction issue de cette loi, dispose en effet que le droit à la pension est acquis aux fonctionnaires non plus après « quinze années accomplies de services civils et militaires effectifs » 40 ( * ) , mais après « une durée fixée par décret en Conseil d'État » . L'article R. 4-1 , créé par le décret n° 2010-1740 du 30 décembre 2010, fixe ainsi cette durée à deux années de services civils et militaires effectifs.
Depuis le 1 er janvier 2011, la mise à la retraite d'office des fonctionnaires métropolitains peut donc être prononcée si le fonctionnaire justifie de deux ans de services civils et militaires .
Pour autant, dans la mesure où la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 ne s'applique pas en Polynésie française, la mise à la retraite d'office de ses fonctionnaires communaux ne peut être prononcée qu'à la condition que le fonctionnaire bénéficie de quinze années de services publics effectifs valables pour l'ouverture des droits à pension.
2. La position de la commission : abroger la disposition relative à la mise à la retraite d'office
La commission souligne que l'alignement opéré par l'ordonnance du 8 décembre 2021 en matière de sanctions disciplinaires du quatrième groupe touche à ses limites, étant donné la différence de législation applicable s'agissant des pensions de retraite .
Dans l'hypothèse où un fonctionnaire communal de Polynésie française se verrait infliger une mise à la retraite d'office, mais qu'il ne justifie pas de quinze années de services publics effectifs, la mise à exécution de la sanction devrait alors être différée d'autant d'années qu'il reste pour atteindre ce seuil.
Or, en tant que sanction du quatrième groupe, la mise à la retraite d'office est censée sanctionner des faits particulièrement graves, si bien qu'il serait peu opportun de différer son application .
Du reste, le droit existant permet déjà de sanctionner des faits graves, par l'intermédiaire de la révocation , qui est la sanction disciplinaire du quatrième groupe prévue par l'article 63 du statut général des fonctionnaires communaux depuis 2005.
Aussi la commission a-t-elle adopté l'amendement COM-11 rect . de Lana Tetuanui visant à abroger la disposition relative à la mise à la retraite d'office.
La commission a adopté l'article 21 ainsi rédigé .
Article 22 (nouveau)
Exercice
des fonctions en télétravail
L'article 22 , ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, tend à inscrire dans l'ordonnance du 4 janvier 2005 le principe de l'exercice des fonctions en télétravail.
1. L'exercice des fonctions en télétravail dans la fonction publique métropolitaine
En métropole, le recours au télétravail dans la fonction publique a pour fondement l'article 133 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
Cet article définit le télétravail comme « toute forme d'organisation du travail dans laquelle les fonctions qui auraient pu être exercées par un agent dans les locaux de son employeur sont réalisées hors de ces locaux en utilisant les technologies de l'information et de la communication » . Il précise que l'exercice des fonctions en télétravail « est accordé à la demande du fonctionnaire et après avis du chef de service et accord de l'autorité de nomination », et qu' « il peut y être mis fin à tout moment, sous réserve d'un délai de prévenance ».
À noter que la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 n'est pas applicable à la Polynésie française.
2. La position de la commission : donner un fondement législatif à l'exercice des fonctions en télétravail
Mettant en avant le vide juridique actuel en matière de télétravail dans la fonction publique communale de la Polynésie française, la commission souligne que les caractéristiques structurelles de la Polynésie française et de ses communes - l'insularité, l'éloignement, l'exposition aux risques naturels, notamment - rendent particulièrement nécessaire l'inscription dans la loi de cette modalité de travail . Cette nécessité est, du reste, apparue encore plus vivement à l'occasion de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19.
C'est pourquoi la commission a adopté l'amendement COM-23 du rapporteur visant à transposer au statut général des fonctionnaires communaux de Polynésie les dispositions en vigueur dans la fonction publique métropolitaine.
Afin d'assurer la continuité du service, la commission a également jugé pertinent de prévoir une disposition particulière destinée à permettre au maire ou au président de commune d'imposer à ses fonctionnaires le recours au télétravail pour une durée déterminée.
La commission a adopté l'article 22 ainsi rédigé .
* 10 La dernière modification d'ampleur de l'ordonnance n°2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs datait de la loi n°2011-664 du 16 juin 2011.
* 11 La catégorie D, accessible sans diplôme ni concours, a en effet été mise en extinction à partir de 1988 ; ses agents et emplois ont été, le cas échéant, intégrés dans la catégorie C.
* 12 Dite loi Le Pors.
* 13 À savoir, les grades d'agent principal, de caporal-chef (pour la spécialité « sécurité civile »), et d'agent de sécurité publique principal (pour la spécialité « sécurité publique »).
* 14 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
* 15 C'est-à-dire, le fonctionnaire qui a « signalé une alerte dans le respect des articles 6 et 8 de la loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ».
* 16 « [...] faits constitutifs d'un délit, d'un crime ou susceptibles d'être qualifiés de conflit d'intérêts au sens de l'article 24-1 [...] ».
* 17 Aux termes duquel « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».
* 18 À l'exception de la formation du fonctionnaire au principe de laïcité.
* 19 À l'inverse, les décrets-lois des 16 janvier et 6 décembre 1939, dits décrets Mandel, sont en vigueur en Polynésie française et autorisent le financement public du culte.
* 20 Article 5 du décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique.
* 21 Article 25 septies de la loi n°83-634 de la loi du 13 juillet 1983.
* 22 Article 25 octies de la loi n°83-634 de la loi du 13 juillet 1983.
* 23 Article 19 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013.
* 24 Voir l'article 9 du décret n°2011-1551 du 15 novembre 2011 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs et l'arrêté n° 1094 DIPAC 5 juillet 2012 relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de la commission de déontologie.
* 25 Le nombre de dossiers qu'elle a eu à traiter depuis 2016 s'élève à 35, dont 7 en 2020 et 9 en 2021 (d'après les éléments transmis par le Conseil supérieur de la fonction publique communale).
* 26 Rapport n° 570 (2018-2019) de Catherine Di Folco et Loïc Hervé, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de transformation de la fonction publique, tome I, p. 34.
* 27 Elle a été dotée d'un statut en 2005 seulement, par l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005.
* 28 Avec cette loi, les comités techniques ont perdu leur caractère paritaire original : « La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, transposant les accords de Bercy conclus le 2 juin 2008, marque une étape importante pour la modernisation du dialogue social au sein de la fonction publique. Elle a, en premier lieu, renforcé la légitimité des partenaires sociaux en redéfinissant la représentativité des organisations syndicales et en les responsabilisant davantage (fin du paritarisme dans les CT) » (Étude d'impact au projet de loi de transformation de la fonction publique, p. 31).
* 29 À noter que, en application de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019, les comités techniques et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail fusionneront en une instance unique, le comité social, à l'issue des élections professionnelles de 2022.
* 30 La liste des bénéficiaires des emplois réservés est détaillée aux articles L. 241-2, L. 241-3 et L. 241-4 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre
* 31 Voir la réponse du ministère de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire publiée dans le JO du Sénat du 13/02/2003 - page 575.
* 32 D'après les éléments transmis au rapporteur par le Centre de gestion et de formation de Polynésie française lors de son audition.
* 33 L'article 81 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2020-1447 du 25 novembre 2020 portant diverses mesures en matière de santé et de famille dans la fonction publique, évoque l'altération de l'état « de santé », et non plus celle de l'état « physique ».
* 34 Ces limites d'âge supérieures sont fixées par les statuts particuliers pour l'accès aux emplois des fonctionnaires.
* 35 L'article 82 de la loi précitée dispose ainsi qu'« en vue de permettre ce reclassement, l'accès à des cadres d'emplois, emplois ou corps d'un niveau supérieur, équivalent ou inférieur est ouvert aux intéressés, quelle que soit la position dans laquelle ils se trouvent, selon les modalités retenues par les statuts particuliers de ces cadres d'emplois, emplois ou corps, [...} nonobstant les limites d'âge supérieures, s'ils remplissent les conditions d'ancienneté fixées par ces statuts ».
* 36 Ces dispositions sont identiques au 13° de l'article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
* 37 Introduits respectivement aux 5° bis et 11° bis de l'article 54 de l'ordonnance du 4 janvier 2005, modifié par l'ordonnance du 8 décembre 2021.
* 38 Article 58 de l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005.
* 39 Dans sa rédaction issue de la loi n°2011-664 du 15 juin 2011 actualisant l'ordonnance n°2005-10 du 4 janvier 2005.
* 40 Article L. 4 du code des pensions civiles et militaires dans sa rédaction antérieure au 11 novembre 2010.