Proposition de loi visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie

Rapports législatifs

Rapport n° 466 (2022-2023), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (supprimé)
Création du statut d'emploi des responsables
de l'administration communale

L'article 1 er de la proposition de loi vise à créer un statut d'emploi des secrétaires de mairie, qui seraient renommés « responsables de l'administration communale ».

Estimant que la création d'un statut d'emploi pour les fonctions de secrétaire de mairie ne serait pas opportune et rappelant que la détermination des conditions d'accès à un tel statut relèverait du seul pouvoir réglementaire, la commission a supprimé l'article 1 er .

1. Secrétaire de mairie : un métier, quatre cadres d'emplois, trois catégories

Les termes de « secrétaire de mairie » recouvrent à la fois un cadre d'emplois et la fonction communément appelée « secrétaire de la mairie », exercée par des fonctionnaires territoriaux pouvant appartenir à l'un des quatre cadres d'emplois suivants :

- le cadre d'emplois des secrétaires de mairie 12 ( * ) : requalifié en catégorie A en 1995, ce cadre a été mis en extinction en 2001 au profit du cadre d'emplois des attachés territoriaux, avec, pendant 10 ans, l'instauration concomitante d'examens professionnels permettant aux lauréats d'intégrer le cadre d'emplois des attachés territoriaux. À ce jour, il reste 1 200 fonctionnaires dans le cadre d'emplois des secrétaires de mairie 13 ( * ) ;

- le cadre d'emplois des attachés territoriaux 14 ( * ) , relevant de la catégorie A ;

- le cadre d'emplois des rédacteurs territoriaux , relevant de la catégorie B, uniquement dans les communes de moins de 2 000 habitants 15 ( * ) ;

- le cadre d'emplois des adjoints administratifs , relevant de la catégorie C, uniquement dans les communes de moins de 2 000 habitants. Seuls les adjoints administratifs principaux peuvent exercer les fonctions de secrétaire de mairie 16 ( * ) ; les adjoints administratifs du premier grade, recrutés sans concours, ne le peuvent pas.

Par ailleurs, depuis la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, les emplois de secrétaires de mairie peuvent, dans les communes de moins de 1 000 habitants , être pourvus par des agents contractuels 17 ( * ) .

Aujourd'hui, les agents (fonctionnaires et contractuels) occupant un emploi de secrétaire de mairie relèvent majoritairement de la catégorie C (à 60,4 %) ; ils sont 23,1 % à appartenir à la catégorie B, et 16,5 % à appartenir à la catégorie A. La plupart des secrétaires de mairie ont le statut de fonctionnaire (à 80 % d'entre eux) 18 ( * ) .

2. L'article 1 er vise à faire de l'emploi de secrétaire de mairie, renommé « responsable de l'administration communale », un emploi fonctionnel

L'article 1 er de la proposition de loi tend à créer un « statut d'emplois particulier » des responsables de l'administration communale, qui serait accessible à plusieurs cadres d'emplois, dont celui des secrétaires de mairie.

Combinant les notions de « statut d'emplois », d'une part, et de « statut particulier », d'autre part, l'expression de « statut d'emplois particulier » n'est pas dépourvue d'ambiguïté .

Tout d'abord, l'article semble vouloir faire de l'emploi de responsable de l'administration communale - qui constituerait le nouveau nom du secrétaire de mairie - un emploi fonctionnel .

Ce régime spécifique s'applique actuellement aux agents occupant les plus hauts emplois de direction administrative ou technique des collectivités territoriales. L'article L. 412-6 du code général de la fonction publique liste ainsi les emplois concernés :

- directeur général des services et, lorsque l'emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements et des régions ;

- directeur général des services, directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants ;

- directeur général des services techniques ou directeur des services techniques des communes de plus de 10 000 habitants ;

- directeur général, directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;

- directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;

- directeur général, directeur général adjoint d'établissements publics dont la liste est fixée par décret ainsi que directeur général, directeur général adjoint et directeur de délégation du Centre national de la fonction publique territoriale ;

- directeur général et directeur général adjoint des services de mairie d'arrondissement de Paris, Lyon ou Marseille, sur proposition du maire d'arrondissement ;

- directeur départemental, directeur départemental adjoint des services d'incendie et de secours.

Les emplois fonctionnels actuels correspondent donc à des postes où les agents sont placés à la jonction des sphères administrative et politique , et dans une relation de proximité et de nécessaire confiance avec l'exécutif territorial . Ce positionnement particulier justifie l'application de règles spécifiques, notamment le bénéfice d'une grille indiciaire plus favorable, mais également le droit, pour l'exécutif, de se séparer de ces agents au seul motif de perte de confiance.

Par ailleurs, la notion de « statut d'emplois particulier » évoque également le statut particulier propre à un cadre d'emplois , qui définit les règles auxquelles sont soumis les fonctionnaires membres du cadre d'emplois en question 19 ( * ) . L'article 1 er semble ainsi également viser à recréer le cadre d'emplois des secrétaires de mairie, sous le nom de « responsables de l'administration communale ».

3. Si elle reconnaît la nécessité de réfléchir à une nouvelle appellation du métier de secrétaire de mairie, la commission ne juge pas justifiée la création d'un statut d'emplois propre à ces fonctions

3.1. Une réflexion sur un changement d'appellation du métier de secrétaire de mairie serait bienvenue

L'appellation de « secrétaire de mairie » ne correspond assurément plus à la nature des fonctions exercées par les agents concernés et contribue à la faible reconnaissance, sinon la méconnaissance, par la société et parfois par les élus eux-mêmes, de ce métier.

Au-delà des fonctions de secrétariat et d'accueil du public, ces agents exercent en effet des missions variées, techniques et exigeantes, qui nécessitent une grande adaptabilité et de nombreuses compétences, notamment en matière de comptabilité et de finances publiques, de management et de ressources humaines, d'état civil, d'élections et de recensement, de gestion funéraire, ou encore d'urbanisme et de marchés publics.

C'est pourquoi la commission souligne la nécessité d'opter pour un intitulé qui reflète davantage les missions et responsabilités qui incombent à ces agents. Si elle estime qu'un changement d'appellation serait indispensable pour moderniser l'image de ce métier , en particulier auprès des jeunes générations et des publics les plus éloignés de la fonction publique territoriale, la commission est néanmoins consciente que cela ne suffirait pas pour renforcer l'attractivité et la visibilité de cette fonction.

Du reste, comme l'a constaté le rapporteur lors de ses auditions, le principe de la modification du nom ne fait pas l'unanimité auprès des principaux intéressés . En tout état de cause, une telle mesure ne pourrait s'effectuer que par la voie réglementaire.

En l'espèce, la dénomination proposée par l'article 1 er de « responsable de l'administration communale » semble toutefois peu adéquate, en raison de son ambiguïté. D'après l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales 20 ( * ) , seul le maire est chargé de l'administration municipale. Dès lors, l'appellation de « responsable de l'administration communale » risquerait d'induire une confusion dans la répartition des rôles et responsabilités entre le maire et le secrétaire de mairie, et, au-delà, entre l'exécutif et l'administration de la collectivité.

3.2. La commission n'a pas jugé opportun de faire de l'emploi de secrétaire de mairie un emploi fonctionnel

La commission n'a pas jugé opportun de faire de l'emploi de secrétaire de mairie un emploi fonctionnel.

Tout d'abord, un poste de directeur général des services (DGS) peut être créé dans toute commune de plus de 2 000 habitants 21 ( * ) . Cet emploi est accessible aux fonctionnaires de la seule catégorie A 22 ( * ) , et donc aux fonctionnaires appartenant au cadre d'emplois des secrétaires de mairie 23 ( * ) . Le positionnement hiérarchique uniforme de l'emploi fonctionnel de DGS permet l'application d'une grille indiciaire cohérente 24 ( * ) .

À l'inverse, créer un statut d'emploi dans les communes de moins de 2 000 habitants, qui serait accessible, comme le propose l'article 1 er , à l'ensemble des catégories de la fonction publique, pose la question de la grille indiciaire à appliquer : si celle-ci était trop éloignée de la catégorie C, elle remettrait en question les équilibres de rémunération entre les trois catégories, tandis que si elle était trop proche de la catégorie C, elle impliquerait une faible évolution salariale.

Par ailleurs, l'accès à un statut d'emploi s'effectue, pour les fonctionnaires, par la voie du détachement 25 ( * ) . Or, la majorité des secrétaires de mairie travaillent à temps non complet 26 ( * ) , et ont donc plusieurs emplois. Le fonctionnaire ne pouvant être placé que dans une seule position statutaire 27 ( * ) , il lui est donc impossible d'être détaché sur plusieurs emplois .

En outre, la procédure de détachement pourrait être une source de complexité administrative et de gestion pour les communes de moins de 2 000 habitants.

Pour le rapporteur, la création d'un statut d'emploi n'apparaît donc pas comme un moyen d'offrir des perspectives de carrière améliorées aux agents visés, ni comme un facteur particulier d'attractivité pour de futurs candidats.

Conscient toutefois du manque de reconnaissance, y compris sur le plan financier, dont souffrent aujourd'hui les secrétaires de mairie, le rapporteur rappelle qu'en matière de revalorisation salariale , des instruments, à la main des employeurs territoriaux , existent d'ores et déjà.

Les quatre cadres d'emplois auxquels peuvent appartenir les agents exerçant les fonctions de secrétaires de mairie sont en effet éligibles au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ( RIFSEEP ) 28 ( * ) .

Or, l'effectivité de ce régime indemnitaire est aujourd'hui limitée à un double titre : d'une part, toutes les communes (et notamment les plus petites d'entre elles) n'ont pas encore délibéré pour sa mise en oeuvre ; d'autre part, les montants moyens versés sont bien inférieurs aux plafonds autorisés.

Montants maximaux et réels versés
dans le cadre du RIFSEEP

Cadre d'emplois

Plafond RIFSEEP annuel brut

Régime indemnitaire moyen versé en 2019

Attachés territoriaux (cat. A)

42 600 €

13 624 €

Secrétaires de mairie (cat. A)

42 600 €

3 679 €

Rédacteurs territoriaux (cat. B)

19 860 €

7 726 €

Adjoints administratifs territoriaux (cat. C)

12 600 €

5 408 €

Source : direction générale des collectivités locales

Le rapporteur n'en invite pas moins le Gouvernement à prêter une attention toute particulière à la situation des secrétaires de mairie dans le cadre des travaux portant sur l'accès, les rémunérations et les parcours professionnels dans la fonction publique , lancés le 1 er février dernier.

Enfin, si la création d'un statut d'emploi relève de la loi, les conditions d'accès à tel statut relèvent quant à elles du règlement ; les dispositions de l'article 1 er seraient donc en partie de nature réglementaire.

3.3. La commission n'a pas non plus jugé pertinent de recréer un cadre d'emplois des secrétaires de mairie

Étant donné l'ambiguïté que comporte la notion « statut d'emplois particulier » utilisée par l'article 1 er , la commission s'est également prononcée sur la question de la création d'un cadre d'emplois des secrétaires de mairie, renommés « responsables de l'administration communale ».

Rappelant que la création d'un cadre d'emplois relève du pouvoir réglementaire , la commission a, de plus, émis des doutes quant à l'opportunité de recréer un cadre qui a été mis en extinction il y a un peu plus de vingt ans. Du reste, créer un statut particulier couvrant à la fois les trois catégories hiérarchiques de la fonction publique, comme semble l'envisager l'article 1 er de la proposition de loi, irait à l'encontre de la règle posée à l'article L. 411-2 du code général de la fonction publique, selon laquelle un cadre d'emplois correspond à une seule catégorie .

Pour l'ensemble de ses raisons, la commission a adopté l'amendement COM-1 de suppression du rapporteur.

La commission a supprimé l'article 1 er .

Article 2 (Supprimé)
Affectation des responsables de l'administration communale
aux groupements de communes
et publication d'un guide relatif à leurs missions

L'article 2 tend à préciser que les fonctionnaires appartenant au « statut d'emplois des responsables de l'administration communale » exercent leurs fonctions dans les communes et leurs groupements, et prévoit la rédaction d'un guide définissant leurs missions.

Face à la portée juridique incertaine de ses dispositions, la commission a supprimé l'article 2.

1. L'article 2 vise à apporter des précisions relatives aux modalités d'exercice par les responsables de l'administration communale de leurs fonctions

1.1. Le lieu d'affectation des secrétaires de mairie

Conformément à leur statut particulier, les fonctionnaires appartenant au cadre d'emplois des secrétaires de mairie « ont vocation à occuper les fonctions de secrétaire de mairie des communes de moins de 3 500 habitants ».

En outre, ils peuvent être nommés dans un établissement public regroupant des collectivités pour y exercer :

- soit les fonctions de secrétaire général de cet établissement, lorsqu'il peut être assimilé à une commune de moins de 3 500 habitants ;

- soit les fonctions de secrétaire de mairie dans l'une ou plusieurs des communes de moins de 3 500 habitants regroupées 29 ( * ) .

En revanche, les fonctionnaires appartenant aux cadres d'emplois des attachés, des rédacteurs ainsi que des adjoints administratifs territoriaux ne peuvent être nommés que dans des communes 30 ( * ) .

L'article 2 de la proposition de loi tend néanmoins à préciser que les fonctionnaires occupant un emploi de responsable de l'administration communale peuvent exercer leurs fonctions non seulement dans les communes, mais aussi dans leurs groupements.

1.2. Les missions des responsables de l'administration communale

Les missions générales propres à chaque cadre d'emplois sont définies dans les statuts particuliers :

- les attachés territoriaux  « participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme » 31 ( * ) ;

- les rédacteurs territoriaux « sont chargés de fonctions administratives d'application » 32 ( * ) ;

- et les adjoints administratifs territoriaux « sont chargés de tâches administratives d'exécution » 33 ( * ) .

Par ailleurs, les tâches et missions pouvant être confiées aux secrétaires de mairie sont détaillées notamment dans la fiche consacrée à ce métier au sein du guide des métiers territoriaux publié par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) 34 ( * ) , ainsi que dans les fiches publiées par les centres de gestion.

2. La commission n'a pas souhaité adopter des dispositions à la portée juridique incertaine

En droit, les intercommunalités ne peuvent pas créer d'emplois de secrétaire de mairie ; seuls le peuvent les communes ainsi que les centres de gestion.

Les mises à disposition d'agents dans le cadre d'une mutualisation descendante entre communes et établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ne peuvent en effet intervenir que dans le cadre d'un transfert de compétences d'une commune à un EPCI , et uniquement si cette mise à disposition présente un intérêt pour la « bonne organisation des services » 35 ( * ) . Or, les emplois de secrétaires de mairie ne sont pas liés à des compétences transférées à l'intercommunalité ; dès lors, il revient à chaque commune de recruter ses propres secrétaires de mairie .

En revanche, les communes peuvent demander au centre de gestion de leur département de mettre à leur disposition des agents territoriaux afin de remplacer des agents momentanément indisponibles - notamment pour cause de formation ou de congé -, pourvoir un emploi vacant qui ne peut être immédiatement pourvu, ou encore effectuer une mission permanente à temps complet ou non complet 36 ( * ) . Dans ce cas, le maire constitue l'autorité fonctionnelle des agents mis à disposition.

Dans les faits, le remplacement d'agents (pour l'ensemble des postes de la fonction publique territoriale) constitue une mission de premier plan des centres de gestion. Bien que facultative , elle est exercée par 92 % d'entre eux 37 ( * ) . En moyenne, les centres de gestion qui ont mis en place un service de remplacement ont recours, tous postes confondus, à environ 109 personnes par mois 38 ( * ) . En outre, 27 % des centres de gestion ont mis en place un dispositif spécifique au remplacement des secrétaires de mairie .

Dans ce cadre, certains centres de gestion ont recruté des secrétaires de mairie itinérants , qu'ils mettent à disposition des communes du département, pour une ou deux journées par semaine. Ce service est facturé aux communes en incluant les frais de gestion induits pour le centre de gestion ainsi que, dans certains cas, les frais liés aux déplacements de l'agent.

La commission a estimé que la rédaction proposée par l'article 2, en ouvrant la possibilité pour les groupements de communes d'employer des agents exerçant des fonctions de secrétaires de mairie, était peu cohérente, voire contraire au cadre légal existant.

En outre, elle a souligné que la mesure visant la publication d'un guide des missions du secrétaire de mairie, déjà satisfaite en pratique, ne relevait pas du domaine de la loi.

C'est pourquoi la commission a adopté l'amendement de suppression COM-2 du rapporteur.

La commission a supprimé l'article 2.

Articles 3 et 4
Formation pour l'accès à l'emploi de responsable de l'administration communale et tout au long de la carrière

L'article 3 vise à donner au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et aux centres de gestion un rôle de formation et d'information en faveur de l'accès au statut d'emplois de responsables de l'administration communal.

L'article 4 affirme le droit à la formation des responsables de l'administration communale.

Soulignant que ses dispositions, déjà satisfaites en pratique, ne relèvent pas du domaine de la loi, la commission a supprimé l'article 3 .

Estimant nécessaire, en revanche, de prévoir une formation commune à l'ensemble des agents exerçant les fonctions de secrétaires de mairie et obligatoire dans l'année suivant la prise de poste, la commission a adopté l'article 4 avec modification .

1. Des actions de formation au métier de secrétaire de mairie à destination des agents recrutés ainsi que des publics extérieurs

1.1. Le droit à la formation professionnelle tout au long de la vie

Les agents, fonctionnaires ou contractuels, exerçant les fonctions de secrétaire de mairie bénéficient d'actions de formation à différentes étapes de leur carrière.

Conformément à l'article L. 421-1 du code général de la fonction publique, « le droit à la formation professionnelle tout au long de la vie est reconnu à l'agent public », notamment afin de faciliter son parcours professionnel, sa mobilité et sa promotion, et permettre son adaptation aux évolutions de son métier. De plus, le fonctionnaire en activité a droit au congé de formation professionnelle 39 ( * ) .

Dans la fonction publique territoriale, la formation professionnelle tout au long de la vie comprend, en particulier :

- la formation d'intégration et de professionnalisation , définie par les statuts particuliers ;

- la formation de perfectionnement , dispensée en cours de carrière à la demande de l'autorité territoriale ou de l'agent territorial ;

- la formation de préparation aux concours et examens professionnels de la fonction publique ;

- la formation personnelle suivie à l'initiative de l'agent territorial ;

- les formations destinées à mettre en oeuvre un projet d'évolution professionnelle 40 ( * ) .

Ainsi, les fonctionnaires occupant un emploi de secrétaire de mairie bénéficient actuellement des formations d'intégration et de professionnalisation prévues par les statuts de leur cadre d'emplois respectif ; ces formations sont également ouvertes aux agents contractuels, à l'exception de ceux recrutés sur des emplois permanents pour une durée inférieure à un an 41 ( * ) .

Pour l'ensemble des cadres d'emplois concernés, il s'agit des formations suivantes :

- la formation d'intégration , que suivent les candidats inscrits sur liste d'aptitude, pendant leur année de stage. D'une durée de dix jours pour les attachés et les rédacteurs territoriaux 42 ( * ) et de cinq jours pour les adjoints administratifs territoriaux 43 ( * ) , elle « porte notamment sur l'organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, les services publics locaux et le déroulement des carrières des fonctionnaires territoriaux » 44 ( * ) ;

- la formation de professionnalisation au premier emploi , que suivent les agents territoriaux dans un délai de deux ans après leur nomination comme stagiaires (d'une durée de cinq jours pour les attachés et les rédacteurs, et de trois jours pour les adjoints administratifs) ;

- la formation de professionnalisation tout au long de la carrière , à l'issue du délai de deux ans suivant la nomination comme stagiaires (d'une durée de deux jours par période de cinq ans) 45 ( * ) ;

- la formation à l'occasion de l'affectation à un poste à responsabilité , dans les six mois suivant cette affectation, d'une durée de trois jours 46 ( * ) .

Dans ce cadre, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), auquel l'article L. 451-6 du code général de la fonction publique confie la définition et la mise en oeuvre des programmes des formations prévues à l'article L. 422-21, propose deux types de formations consacrées au métier de secrétaire de mairie :

- d'une part, une formation suivie à l'attention des agents nouvellement nommés ;

- d'autre part, des formations ponctuelles destinées aux agents en poste souhaitant renforcer ou actualiser leurs connaissances sur des points spécifiques. Ces modules de formation, souvent organisés en format mixte (en présence et à distance, voire en « e-communauté » 47 ( * ) ), d'une durée de deux à trois jours, peuvent ainsi porter sur le fonctionnement et le suivi du conseil municipal, les pouvoirs de police du maire, les marchés publics, l'état civil, ou encore la législation funéraire.

En outre, le CNFPT a lancé, au début de l'année 2023, des webinaires mensuels visant à faire le point sur l' actualité législative, réglementaire et jurisprudentielle dans les domaines intéressant les secrétaires de mairie pour leur travail quotidien.

Enfin, la majorité des centres de gestion organisent des formations spécifiques au métier de secrétaire de mairie à l'attention des agents recrutés pour assurer des remplacements dans les communes 48 ( * ) , et notamment des agents contractuels.

1.2. Des actions de formation en développement à destination d'autres publics

Par ailleurs, d'autres actions de formation sont menées à l'attention des publics extérieurs à la fonction publique territoriale (ou du moins aux fonctions de secrétaire de mairie), sur la base d'initiatives locales.

Ainsi, certaines universités organisent, en partenariat souvent avec les centres de gestion , des formations certifiantes et professionnalisantes, conduisant à l'octroi d'un diplôme universitaire (DU) 49 ( * ) . Ces formations comprennent des unités d'enseignement théorique (connaissances relatives à l'environnement territorial et aux missions des secrétaires de mairie) ainsi que pratique (maîtrise de certains logiciels informatiques) et prévoient des périodes de stage.

En outre, depuis 2022 existe un partenariat entre Pôle emploi, le CNFPT, les centres de gestion, l'Association des maires de France et l'Association Régions de France, permettant la mise en oeuvre de formations au métier de secrétaire de mairie à destination des demandeurs d'emploi .

Dans ce cadre, ont été signées dès l'été 2022 des conventions régionales en Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val-de-Loire et Grand Est. Près de 300 demandeurs d'emploi y suivent actuellement une formation au métier de secrétaire de mairie 50 ( * ) .

Une fois qu'il aura obtenu la certification « Qualiopi » 51 ( * ) , nécessaire pour intervenir à titre de prestataire de formation pour Pôle Emploi 52 ( * ) , le CNFPT bénéficiera de financements issus de fonds publics ou mutualisés pour dispenser une formation aux demandeurs d'emplois.

2. L'article 3 et l'article 4 de la proposition de loi visent à affirmer le droit à la formation des responsables de l'administration communale, tout en attribuant au CNFPT et aux centres de gestion un rôle clé en la matière

L'article 3 tend à confier au CNFPT et aux centres de gestion la mission de favoriser, par leur offre de formation et leurs moyens d'information, l'accès au statut d'emplois des responsables de l'administration communale.

L'article 4 affirme que les responsables de l'administration communale ont droit à une formation adaptée à la polyvalence de leurs fonctions, et continue tout au long de leur carrière.

3. La commission a jugé nécessaire d'introduire dans la loi le principe d'une formation initiale obligatoire propre aux secrétaires de mairie

Le rapporteur reconnaît que l'information en faveur des métiers de la fonction publique territoriale en général, et du métier de secrétaire de mairie en particulier, mériterait d'être améliorée, afin de leur donner davantage de visibilité. À ce titre, il souscrit à l'objectif de l'article 3 de la proposition de loi.

Pour autant, l'information relative aux métiers de la fonction publique territoriale relève de la compétence du CNFPT, des centres de gestion et de l'ensemble des employeurs territoriaux. Si les campagnes de communication d'ores et déjà organisées par le CNFPT et la Fédération nationale des centres de gestion doivent naturellement être encouragées, elles ne sauraient être rendues obligatoires par la loi.

Aussi la commission a-t-elle adopté l'amendement de suppression COM-3 du rapporteur .

En outre, pour intéressantes et prometteuses qu'elles soient, l'ouverture de filières de formation en alternance au métier de secrétaire de mairie ainsi que la création de diplômes d'université ne relèvent pas non plus de la loi, ni du pouvoir réglementaire, mais des seules universités.

En revanche, le rapporteur estime que l'offre de formation aujourd'hui dispensée aux agents occupant un emploi de secrétaire de mairie est à la fois trop courte et trop fragmentée . La spécificité des missions confiées aux secrétaires de mairie lui semble nécessiter la création d'une formation obligatoire, commune à l'ensemble des agents concernés, qui serait dispensée par le CNFPT. De surcroît, dans la mesure où les secrétaires de mairie relèvent de quatre cadres d'emplois distincts, le rapporteur considère que l'instauration d'une telle formation mérite d'être inscrite dans la loi.

Sans nier les difficultés pratiques qui limitent aujourd'hui l'exercice, par les secrétaires de mairie, de leur droit à la formation continue - manque de temps, nombre de places limitées, éloignement géographique du lieu de formation et, surtout, difficultés à trouver un remplaçant pendant leur absence -, le rapporteur considère que l'inscription dans la loi de cette formation initiale permettra de lutter contre l'autocensure des intéressés et de leur faire gagner du temps en leur donnant, dès leur prise de poste, les outils adéquats à l'exercice de leur mission.

Souscrivant à l'objectif de donner aux secrétaires de mairie, dans un délai d'un an à compter de leur prise de poste, un socle de connaissances adaptées à la particularité de leurs fonctions, la commission a adopté l'amendement COM-4 du rapporteur.

La commission a supprimé l'article 3 et a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5
Accès des responsables de l'administration communale
aux catégories supérieures de la fonction publique

L'article 5 tend à prévoir que les responsables de l'administration communale justifiant d'une certaine ancienneté ont droit à un accès aux catégories supérieures de la fonction publique territoriale par la voie du concours ou de la promotion interne.

Compte tenu de la nécessité de garantir des perspectives d'évolution de carrière aux secrétaires de mairie, la commission a adopté l'article 5 avec modification.

1. Les statuts particuliers, qui fixent les règles relatives à la promotion interne, prévoient aujourd'hui deux mesures afin de valoriser l'emploi de secrétaire de mairie

1.1. L'accès à des cadres d'emplois relevant de catégories supérieures peut s'effectuer par concours ou par promotion interne, dans les conditions fixées par les statuts particuliers

Conformément à l'article L. 411-7 du code général de la fonction publique, « les grades de chaque corps ou cadre d'emplois sont accessibles par voie de concours, de promotion interne ou d'avancement, dans les conditions fixées par les statuts particuliers ».

La promotion interne a pour objectif de permettre aux fonctionnaires titulaires d'accéder sans concours à un cadre d'emplois, voire à une catégorie hiérarchique de niveau supérieur par l'inscription , dans la fonction publique territoriale, sur une liste d'aptitude :

- soit après réussite d'un examen professionnel ;

- soit sur appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle de l'agent au regard des lignes directrices de gestion arrêtées par l'autorité territoriale.

La proportion de postes pouvant être proposés aux fonctionnaires au titre de la promotion interne est déterminée par les statuts particuliers 53 ( * ) .

1.2. Les fonctionnaires occupant ou ayant occupé un poste de secrétaire de mairie bénéficient aujourd'hui de deux mesures visant à faciliter leur promotion interne

S'agissant de l'accès aux cadres des rédacteurs et des attachés territoriaux, la proportion entre les recrutements intervenus au titre de la promotion interne et les recrutements intervenus par mutation, détachement, ou inscription sur liste d'aptitude après concours est de un pour trois 54 ( * ) .

Toutefois, les statuts particuliers des cadres d'emplois de rédacteurs territoriaux et d'attachés territoriaux prévoient chacun une disposition visant à valoriser, pour la promotion interne, l'exercice des fonctions de secrétaire de mairie.

Ainsi, pour la promotion interne comme rédacteur , l'avancement au choix est réduit de dix ans à huit ans pour les adjoints administratifs ayant exercé pendant quatre ans au moins des fonctions de secrétaire de mairie d'une commune de moins de 2 000 habitants 55 ( * ) .

De plus, les fonctionnaires appartenant au cadre d'emplois en extinction de secrétaires de mairie bénéficient d'un accès privilégié au cadre d'emplois d'attachés, avec un quota de promotion interne qui leur est propre (à savoir, un recrutement au titre de la promotion interne pour deux recrutements intervenus dans le cadre d'emplois d'attachés) 56 ( * ) .

Par ailleurs, il est également possible pour les fonctionnaires exerçant des fonctions de secrétaire de mairie - comme pour l'ensemble des fonctionnaires - d'évoluer d'une catégorie à l'autre par le biais des concours internes .

2. Soucieuse d'améliorer les perspectives d'évolution de carrière des secrétaires de mairie, la commission a substitué aux dispositions de l'article 5, en partie déjà satisfaites, l'inscription de la prise en compte de l'exercice des fonctions de secrétaire de mairie pour l'établissement des listes d'aptitude

En affirmant le droit, pour les responsables de l'administration communale, à l'accès aux catégories supérieures par la voie du concours ou de la promotion interne, l'article 5 de la proposition semble déjà en partie satisfait ; par ailleurs, il revêt une dimension réglementaire .

Dans l'attente de l'aboutissement des travaux actuellement menés par le Gouvernement pour assouplir les règles de la promotion interne dans l'ensemble de la fonction publique territoriale , et envisager des évolutions intéressant en particulier les secrétaires de mairie, le rapporteur estime nécessaire de garantir aux secrétaires de mairie des perspectives d'évolution de carrière. Son amendement COM-5 vise ainsi à prévoir que l'établissement des listes d'aptitude par l'autorité territoriale ou, le cas échéant, le président du centre de gestion, tient compte de l'exercice des fonctions de secrétaire de mairie.

Dans le même temps, le rapporteur rappelle que la promotion interne peut parfois être synonyme de mobilité géographique , ce qui peut décourager certains agents de postuler. En effet, la réussite à l'examen professionnel n'imposant pas au conseil municipal de créer l'emploi correspondant 57 ( * ) , le fonctionnaire qui a changé de cadre d'emploi peut être amené à changer de commune s'il souhaite occuper un emploi correspondant à son nouveau cadre.

La commission a adopté l'amendement COM-5 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 5 bis (nouveau)
Ouverture aux communes de 1 000 à 2 000 habitants
de la possibilité de recruter des contractuels
pour les emplois de secrétaire de mairie

Adopté par la commission à l'initiative du rapporteur , l'article 5 bis vise à ouvrir la possibilité aux communes de 1 000 à 2 000 habitants de recruter des agents contractuels pour les emplois de secrétaire de mairie.

Depuis la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 58 ( * ) , les emplois de secrétaire de mairie des communes de moins de 1 000 habitants peuvent être occupés de manière permanente par des contractuels.

Si la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 a ouvert à l'ensemble des emplois la possibilité donnée aux communes de moins de 1 000 habitants et aux groupements regroupant moins de 15 000 habitants la possibilité de recruter des contractuels 59 ( * ) , elle n'a en revanche pas relevé le seuil s'agissant du nombre d'habitants autorisant ces recrutements.

En conséquence, le recrutement d'un agent contractuel pour occuper un emploi permanent de secrétaire de mairie dans une commune de 1 000 à 2 000 habitants n'est aujourd'hui pas autorisé par la loi.

Or, l'ensemble des communes de moins de 2 000 habitants connaissent actuellement des difficultés de recrutement pour leurs emplois de secrétaire de mairie. Au 10 mars 2023, 1 919 postes de secrétaire de mairie étaient ainsi à pourvoir. De plus, compte tenu de la pyramide des âges des agents aujourd'hui en poste et des départs à la retraite attendus dans les dix prochaines années, ces difficultés de recrutement ne peuvent que s'accentuer à l'avenir 60 ( * ) .

Il est vrai que, depuis 2019, la loi permet aux collectivités de plus de 1 000 habitants de recruter des agents contractuels pour occuper des emplois à temps non complet de moins de 50 % d'un temps complet 61 ( * ) .

Si, en pratique, de nombreux emplois de secrétaire de mairie sont des emplois à temps non complet, il ne paraît toutefois pas souhaitable , en droit, de priver les communes de moins de 2 000 habitants de la possibilité de recruter un agent contractuel sur un emploi de secrétaire de mairie à temps complet .

C'est pourquoi la commission a adopté l' amendement COM-6 du rapporteur , pour permettre aux communes comptant entre 1 000 et 2 000 habitants de recruter des agents contractuels pour leurs emplois de secrétaires de mairie.

La commission a adopté l'article 5 bis ainsi rédigé .

Articles 6 et 7 (supprimés)
Création d'un fonds de soutien local financé par l'État pour le recrutement des responsables de l'administration communale dans les communes de moins de 2 000 habitants

L'article 6 vise à instaurer un fonds de soutien local, financé par l'État, destiné à aider les communes de moins de 2 000 habitants à recruter des secrétaires de mairie.

L'article 7 constitue le gage financier de la proposition de loi.

La commission a supprimé les articles 6 et 7.

1. Afin d'aider financièrement les communes de moins de 2 000 habitants à recruter des secrétaires de mairie, l'article 6 vise à créer un fonds de soutien local financé par l'État

L'article 6 de la proposition de loi vise à instaurer un fonds de soutien local, financé par l'État, destiné à aider les communes de moins de 2 000 habitants à recruter des secrétaires de mairie. Parmi les critères d'attribution des aides, figurerait le potentiel financier des communes.

Un tel soutien financier s'ajouterait aux ressources versées aux communes par l'État dans le cadre notamment de la dotation globale de fonctionnement des communes , qui constitue aujourd'hui près de 15 % des recettes de fonctionnement des communes.

Par ses composantes 62 ( * ) , la dotation globale de fonctionnement des communes prend d'ores et déjà en compte la population, la superficie et le potentiel financier des communes.

2. Tout en reconnaissant l'enjeu budgétaire associé à la rémunération des secrétaires de mairie, la commission n'a pas jugé pertinente la création d'un fonds de soutien spécifique financé par l'État

La commission reconnaît l'enjeu budgétaire associé à la rémunération des secrétaires de mairie ; à ce titre, les difficultés auxquelles les communes peuvent être confrontées expliquent probablement la modicité des régimes indemnitaires mis en place.

Le rapporteur souligne, de plus, que l'arrêté permettant la mise en place de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) revalorisée 63 ( * ) n'a pas encore été pris dans toutes les communes concernées , occasionnant des disparités dans la rémunération des secrétaires de mairie d'une commune à l'autre. Ces inégalités s'ajoutent à celles existant entre les secrétaires de mairie ayant le statut de fonctionnaires, et les contractuels, dans la mesure où la NBI est réservée aux premiers.

Cela étant, la commission estime que les communes ont vocation à disposer de ressources libres d'emploi, plutôt qu'à recevoir, pour des dépenses liées au recrutement d'agents, un soutien financier de l'État. Elle souligne que l'autonomie financière dont ont besoin les communes ne doit pas passer par une compensation , mais par une fiscalité adaptée, des recettes dynamiques ou encore l'indexation de la dotation globale de fonctionnement sur l'inflation.

En outre, la création d'un nouveau fonds risquerait de renforcer la complexité des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales et d'aggraver leur manque de lisibilité.

C'est pourquoi la commission a adopté les amendements de suppression COM-7 et COM-8 du rapporteur .

La commission a supprimé les articles 6 et 7.

La commission a enfin adopté l'amendement COM-9 du rapporteur afin de faire mieux correspondre l'intitulé de la proposition de loi à son contenu.

* 12 Dont le statut particulier est régi par le décret n° 87-1103 du 30 décembre 1987.

* 13 Une des raisons à cette situation résidant dans le fait que l'intégration dans le cadre d'emplois des attachés territoriaux, même après réussite de l'examen professionnel dédié, soit conditionnée à la création, au sein de la collectivité, d'un emploi d'attaché.

* 14 Dont le statut particulier est régi par le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987.

* 15 Article 3 du décret n° 2012-924 du 30 juillet 2012.

* 16 II de l'article 3 du décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006.

* 17 3° de l'article L. 332-8 du code général de la fonction publique.

* 18 Au 31 décembre 2021 (source : Fédération nationale des centres de gestion).

* 19 Articles L. 411-1 et L. 411-2 du code général de la fonction publique.

* 20 « Le maire est seul chargé de l'administration [...] ».

* 21 Article L. 412-6 du code général de la fonction publique.

* 22 Article 7 du décret n°87-1101 du 30 décembre 1987.

* 23 Article 2 du décret n°87-1103 du 30 décembre 1987.

* 24 Elle dépasse l'indice brut terminal du premier grade d'attache (IB 832 contre IB 821).

* 25 Article L. 412-6 du code général de la fonction publique.

* 26 62 % en 2019 (source : Fédération nationale des centres de gestion).

* 27 Article L. 511-1 du code général de la fonction publique.

* 28 Qui comprend l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) et le complément indemnitaire annuel (CIA).

* 29 Article 2 du décret n°87-1103 du 30 décembre 1987.

* 30 Voir par exemple l'article 3 du décret n°2012-924 du 30 juillet 2012 : « [les rédacteurs territoriaux] peuvent être chargés des fonctions de secrétaire de mairie d'une commune de moins de 2 000 habitants » .

* 31 Article 2 du décret n°87-1099 du 30 décembre 1987.

* 32 Article 3 du décret n°2012-924 du 30 juillet 2012.

* 33 Article 3 du décret n°2006-1690 du 22 décembre 2006.

* 34 Consultable à l'adresse suivante : https://www.cnfpt.fr/sites/default/files/document/1669109102/Guide-metiers-Secretaire-Mairie.pdf

* 35 Article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

* 36 Article L. 452-44 du code général de la fonction publique.

* 37 D'après l'enquête globale 2022 sur les missions des centres de gestion, réalisée par la Fédération nationale des centres de gestion.

* 38 107 agents contractuels et 2 titulaires par centre de gestion en moyenne.

* 39 Article L. 422-1 du code général de la fonction publique.

* 40 Article L. 422-21 du code général de la fonction publique.

* 41 Article L. 422-28 du même code.

* 42 Article 6 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 et article 13 du décret n° 2012-24 du 30 juillet 2012.

* 43 Article 7 du décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006.

* 44 Article 6 du décret n° 2008-512 du 29 mai 2008 relatif à la formation statutaire obligatoire des fonctionnaires territoriaux.

* 45 Article 12 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987, article 15 du décret n° 2012-24 du 30 juillet 2012, article 9-2 du décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006.

* 46 Article 13 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987, article 16 du décret n° 2012-24 du 30 juillet 2012, et article 9-3 du décret n° 2006-1690 du 22 décembre 2006.

* 47 Comptant actuellement 8 058 abonnés, d'après les informations transmises par le CNFPT au rapporteur.

* 48 Plus de ¾ des centres de gestion organisent de telles formations (Source : Fédération nationale des centres de gestion).

* 49 De tels diplômes, le plus souvent enregistrés au sein du Répertoire National des Certifications professionnelles (RNCP), sont aujourd'hui proposés par les universités de Lorraine, de Franche-Comté, de Nîmes, de Pau et des Pays de l'Adour, et à partir de septembre 2023, par l'université catholique de l'Ouest d'Angers.

* 50 Qui doit s'achever à la fin du mois de mars 2023.

* 51 Prévue pour la fin de l'année 2023 d'après les informations transmises au rapporteur.

* 52 Conformément à la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 53 Article L. 523-1 du code général de la fonction publique.

* 54 Article 9 du décret n° 2010-329 du 22 mars 2010 et article 6 du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987.

* 55 Article 8 du décret n° 2012-924 du 30 juillet 2012.

* 56 Article 5 du décret n °87-1099 du 30 décembre 1987.

* 57 Comme l'a considéré le Conseil d'État (CE, 1 re et 6 e ss-sect. réunies, 29 mai 2009, n° 300599).

* 58 Qui a inséré un article 3-3 dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.

* 59 Article L. 332-8 du code général de la fonction publique.

* 60 En 2022, 25 % des secrétaires de mairie ont plus de 58 ans, et 60 % ont plus de 50 ans, si bien qu'un tiers des secrétaires de mairie aujourd'hui en poste partiront à la retraite d'ici 2030 (source : Centre nationale de la fonction publique territoriale et Fédération nationale des centres de gestion).

* 61 4° de l'article 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, codifié depuis le 1 er mars 2022 à l'article L. 332-8 du code général de la fonction publique.

* 62 Dotation forfaitaire des communes ; dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ; dotation de solidarité rurale ; dotation nationale de péréquation.

* 63 Le décret n° 2022-281 du 28 février 2022 relatif à la nouvelle bonification indiciaire des secrétaires de mairie des communes de moins de 2 000 habitants a porté à 30 points (contre 15 points précédemment) le nombre de points d'indice majorés de la NBI prévue pour ces agents, entraînant une augmentation d'environ 70 euros bruts par mois.

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