B. EN PLUS DU GRAND PARIS EXPRESS, LA SOCIÉTÉ DU GRAND PARIS VA PARTICIPER À DES PROJETS DE « RER MÉTROPOLITAINS »
La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, dont l'article 1er dispose que « le Grand Paris est un projet urbain, social et économique basé sur la construction d'un nouveau réseau de transport public », a créé la Société du Grand Paris (SGP), établissement public de l'État à caractère industriel et commercial (EPIC) dont « la mission principale est de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation ».
Le réseau du Grand Paris Express
Baptisé Grand Paris Express, le réseau de transport public porté par la SGP est constitué de 72 gares (que la SGP a pour mission de construire et d'aménager) et de 200 kilomètres de lignes nouvelles interconnectées au réseau existant (métro, RER et transilien) :
- la ligne 15 reliant Noisy-Champs, Champigny, La Défense, Saint-Denis-Pleyel, Rosny-Bois-Perrier ;
- la ligne 16 de Noisy-Champs à Pleyel via Clichy-Montfermeil et Aulnay-sous-Bois ;
- la ligne 17 de Pleyel au Mesnil Amelot en passant par Le Bourget ;
- la ligne 18 d'Orly à Versailles en passant par le plateau de Saclay.
À ces quatre lignes nouvelles viennent s'ajouter les prolongements de la ligne 14 au nord, entre Saint-Lazare et Pleyel, et au sud, entre Olympiades et Orly ainsi que le prolongement de la ligne 11 entre Rosny-Bois-Perrier et Noisy-Champs.
Source : Société du Grand Paris (SGP)
Plan du Grand Paris Express
Source : Société du Grand Paris (SGP)
1. Un projet à plus de 36 milliards d'euros
Le rapport du groupe de travail de la commission des finances du Sénat « Grand Paris Express : des coûts à maîtriser, un financement à consolider »38(*) avait réévalué le coût total du projet du Grand Paris Express à 35,6 milliards d'euros à l'automne 2020, soit plus de 10 milliards d'euros et 40 % de plus que les estimations qui prévalaient alors. Il est apparu que la complexité du chantier avait été largement sous-estimée. Le conseil d'administration du 7 octobre 2021 avait acté un nouveau surcoût de 500 millions d'euros, portant ainsi le coût global actualisé du projet à 36,1 milliards d'euros.
En plus de ce montant qui relève de sa mission de maître d'ouvrage du métro automatique du Grand Paris, la SGP doit contribuer à hauteur de 3,5 milliards d'euros à des projets d'infrastructures de transports en Île-de-France dans le cadre du « plan de mobilisation des transports » et de l'adaptation des réseaux existants :
- 1 500 millions d'euros pour le prolongement du RER E à l'Ouest (projet Éole) ;
- 850 millions d'euros pour le prolongement de la ligne 14 entre Saint-Lazare et Mairie de Saint-Ouen ainsi que pour l'adaptation des stations existantes dans Paris ;
- 300 millions d'euros pour le prolongement de la ligne 11 ;
- 352 millions d'euros pour les schémas directeurs des RER ;
- 450 millions d'euros pour l'adaptation des réseaux existants ;
- 50 millions d'euros pour un fonds de concours versés par le SGP en 2018 au volet transports collectifs du contrat de plan État-région (CPER) Île-de-France.
Répartition
des dépenses de la SGP par lignes
au titre de sa mission de
maître d'ouvrage du Grand Paris Express en 2022
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances du Sénat d'après le rapport d'activité 2022 de la SGP
Contributions de la SGP hors Grand Paris express en 2022
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances du Sénat d'après le rapport d'activité 2022 de la SGP
Le budget de la Société du Grand Paris de 2016 à 2023
(en millions d'euros)
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 (projection) |
|
|
Dépenses totales (A) |
909 |
1 782 |
2 654 |
2 994 |
3 550 |
3 563 |
3 625 |
5 380 |
|
GPE |
629 |
1 314 |
2 119 |
2 508 |
3 041 |
3 178 |
3 507 |
5 230 |
|
Contributions (Ligne 14 entre Saint-Lazare et Mairie de Saint-Ouen, Plan de mobilisation et réseaux existants) |
281 |
468 |
535 |
486 |
509 |
385 |
118 |
150 |
|
Recettes totales (B) |
515 |
536 |
600 |
702 |
836 |
849 |
893 |
1 180 |
|
Taxes affectées |
508 |
532 |
566 |
662 |
746 |
764 |
802,1 |
855,1 |
|
TSBCS (et TASS à partir de 2019) |
326 |
349 |
382 |
470 |
543 |
614 |
623 |
684 |
|
TSE |
117 |
117 |
117 |
117 |
117 |
73 |
67 |
67 |
|
IFER |
65 |
66 |
67 |
74 |
74 |
69 |
76 |
79 |
|
Taxe de séjour |
n.a. |
n.a. |
n.a. |
1,5 |
12 |
8 |
9 |
25 |
|
Ressources propres et autres |
7 |
4 |
34 |
40 |
90 |
85 |
117 |
NC |
|
Emprunts |
0 |
700 |
2 365 |
3255 |
11 000 |
8 000 |
1750 |
NC |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
2. Après des sous-consommations massives depuis 2020, les prévisions de dépenses d'investissement pourront-elles être tenues ?
Les dépenses effectives de la Société du Grand Paris (SGP) se sont stabilisées autour de 3,6 milliards d'euros entre 2020 et 2022, à des niveaux très inférieurs aux prévisions initiales. En 2022, comme en 2021, la sous-consommation de crédits de paiement de la SGP approche le milliard d'euros (700 millions d'euros en 2020).
Les délais occasionnés par les répercussions de la crise sanitaire peuvent difficilement expliquer cette sous-consommation massive récurrente.
Comparaisons des dépenses prévues et réalisées entre 2020 et 2022 (en CP)
(en millions d'euros)
Source : réponses de la SGP au questionnaire budgétaire
La SGP prévoit d'atteindre en 2023 un niveau de dépenses inédit de 5,4 milliards d'euros. Cependant, compte-tenu de l'expérience des années passées, les rapporteurs ne cachent pas leur scepticisme.
Évolution des dépenses de la SGP entre 2014 et 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
3. Un projet financé par le recours à l'emprunt dont l'amortissement est couvert par de la fiscalité affectée
a) 850 millions d'euros de recettes affectées attendues en 2024
Le modèle de financement de la Société du Grand Paris (SGP) est celui d'une caisse d'amortissement. L'établissement s'endette au cours de la phase de réalisation des travaux avant de rembourser progressivement la dette contractée. À cette fin, le législateur a affecté à la SGP un panier de recettes fiscales.
Synthèse des recettes fiscales
affectées à la
Société du Grand Paris
(2022-2024)
(en millions d'euros)
|
Ressources fiscales affectées |
Base légale |
Plafonds prévus en LFI pour 2022 |
Rendement réel en 2022 |
Prévision LFI pour 2023 |
Prévision PLF pour 202439(*) |
|
Taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement (TSBS) |
Article 231 ter du code général des impôts |
593,9 |
601 |
664 |
658 |
|
Taxe spéciale d'équipement (TSE) |
Article 1609 G du code général des impôts |
67 |
67 |
67 |
67 |
|
Imposition forfaitaire sur le matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs (IFER) |
Article 1599 quater A bis du code général des impôts |
76 |
76 |
79 |
82 |
|
Taxe annuelle sur les surfaces de stationnement |
Article 1599 quater C du code général des impôts |
28 |
22 |
20 |
28 |
|
Taxe de séjour |
Article L. 2531-17 du code général des collectivités territoriales |
30 |
9,6 |
25 |
10 |
|
Total |
802 |
776 |
855 |
845 |
|
Source : commission des finances du Sénat
En 2023, le plafond d'affectation de la taxe spéciale d'équipement (67,1 millions d'euros) est reconduit. En revanche, l'article 28 du présent projet de loi de finances prévoit de modifier les plafonds d'affectation des autres recettes fiscales qui alimentent la SGP.
Du côté des augmentations, les plafonds de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement (TSBS), de l'imposition forfaitaire sur le matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs (IFER) et de la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement (TSS) sont ainsi relevés de 12 millions d'euros, de 5 millions d'euros et de 10 millions d'euros pour atteindre respectivement 676 millions d'euros, 84 millions d'euros et 30 millions d'euros. Le plafond de la taxe de séjour est quant à lui abaissé de 10 millions d'euros pour s'établir à 15 millions d'euros. Au total, le cumul des plafonds des taxes affectées à la SGP doit atteindre 872,1 millions d'euros en 2024, en augmentation de 2 % par rapport à 2023.
Toutefois, si l'on tient compte des rendements prévisionnels de ces différentes taxes40(*), la SGP ne devrait percevoir que 845 millions d'euros en 2024.
À l'issue des différentes mises en service de lignes, la SGP percevra des redevances d'infrastructure ainsi que diverses recettes tirées de l'exploitation de son domaine privé41(*) qui concourront également au remboursement des emprunts.
À ce titre, le protocole de financement pluriannuel signé entre l'État et Île-de-France mobilités (IDFM) le 26 septembre 2023 pour résoudre la situation d'impasse financière de cette dernière prévoit une diminution du montant de la redevance que l'autorité organisatrice francilienne devra verser à la SGP à compter de 2026. Les rapporteurs notent avec satisfaction que cette décision va dans le sens des conclusions de la mission d'information de la commission des finances sur le financement des AOM qui avait notamment recommandé de diviser par deux, soit une réduction de 140 millions d'euros par an, le montant de redevance prévu.
b) 80 % du coût du projet d'ores et déjà financé par l'emprunt
Le recours précoce à l'endettement permet d'accélérer la livraison du projet, à recettes fiscales ou budgétaires affectées équivalentes, en augmentant la capacité d'investissement de l'opérateur : alors qu'une livraison sans emprunt n'aurait été possible qu'en 2075, le recours à celui-ci rend financièrement possible une mise en service complète du Grand Paris Express (GPE) en 2030. La stratégie de financement adoptée par la SGP suppose que celle-ci augmente son niveau d'endettement jusqu'en 2030 avant d'amorcer le remboursement de sa dette à horizon 2071. Elle doit ainsi se transformer, après 2030, en une simple caisse d'amortissement.
Après avoir été requalifiée en 2016 en organisme divers d'administration locale (ODAL) par l'Insee, la SGP a pu déployer une stratégie de financement en son nom sur les marchés financiers, en s'appuyant, notamment, sur des émissions obligataires.
En juin 2023, l'encours de dette de la SGP a atteint 28,8 milliards d'euros, soit 80 % du coût prévisionnel total du projet.
Prévu pour cinq ans, le premier contrat de financement de la SGP conclu avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) était arrivé à échéance en juillet 2020. Il a été renouvelé au début de l'année 2022. Le conseil de surveillance de la SGP a voté un plafond fixé à un milliard d'euros.
Pour couvrir l'essentiel de ses besoins de financement de long terme, la SGP recourt à un programme d'émission d'obligations vertes baptisé « Green EMTN » (Euro Medium Term Notes). Relevé progressivement, le plafond de ce programme d'émissions est aujourd'hui fixé à 32,5 milliards d'euros. En juin 2023, le montant total des émissions sur ce programme s'élevait à 26,2 milliards d'euros pour une maturité moyenne de 25 ans et à un taux moyen de 1,11 %.
Avec la Banque européenne d'investissement (BEI), la SGP a signé un premier contrat de prêt d'un milliard d'euros en avril 2016 suivis de deux autres, pour un nouveau milliard d'euros en 2017 et 500 millions d'euros en 2018. La SGP a ainsi mobilisé 2,5 milliards d'euros de financements auprès de la BEI. Atteint depuis 2021, le plafond d'emprunt de la SGP auprès de cette banque a été rehaussé à 3,5 milliards d'euros en 2023.
Répartition de l'encours de dette long
terme de la SGP
en avril 2023
Source : Commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Afin de couvrir ses besoins de trésorerie, la SGP a également mis en place un programme de titres négociables à court terme, d'une maturité inférieure à un an, dit « NeuCP », supervisé par la Banque de France, de trois milliards d'euros.
En octobre 2023, dans le cadre de l'examen de la proposition de loi relative aux services express régionaux métropolitains, le Sénat a adopté un amendement présenté par le Gouvernement proposant de porter à 39 milliards d'euros, au lieu de 35 milliards d'euros, le montant maximum de l'encours en principal des emprunts contractés par la SGP. D'après le Gouvernement, cette évolution s'expliquerait par trois évolutions qui pèseront sur les dépenses et la dette de l'établissement public :
- l'évolution du contexte macro-économique et l'accélération de l'inflation ;
- la division par deux de la redevance d'exploitation du Grand Paris Express qui sera versée par Île-de-France Mobilités (IdFM) à la SGP au titre du réseau transféré en gestion en application du protocole conclu entre IDFM et l'État le 26 septembre 2023 ;
- une contribution supplémentaire de 700 millions d'euros mise à la charge de la SGP dans le mandat de négociation du volet transport du contrat de plan État-région pour l'Île-de-France.
c) La trajectoire d'évolution des effectifs de la SGP devra être ajustée à sa participation aux projets de « RER métropolitains »
Jusqu'en 2018, des audits et des rapports avaient souligné le caractère manifestement sous-dimensionné des effectifs de la SGP pour mettre en oeuvre un projet d'une telle ampleur. Après une prise de conscience de cette disproportion entre les moyens humains de la société et la dimension du projet de Grand Paris express, les effectifs de la SGP avaient été multipliés par quatre entre 2018 et 2022. Ayant atteint leur point haut, ils s'étaient depuis stabilisés.
Évolution du plafond d'emplois de la SGP (2015-2024)
(en ETPT)
Source : Commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Une décrue significative et rapide de ses effectifs était originellement prévue à compter de 2025. Cependant, la future participation de la SGP à certains projets de services express régionaux métropolitains (SERM), telle que prévue dans la proposition de loi relative aux SERM votée par l'Assemblée Nationale et actuellement examinée au Sénat, conduira nécessairement à réviser cette trajectoire désormais purement théorique. Pour répondre aux exigences de cette nouvelle mission, le Gouvernement a déposé un amendement à l'Assemblée nationale intégré au texte sur lequel il a engagé sa responsabilité afin de majorer de 20 ETPT, pour le porter à 1 037 ETPT, le plafond d'emplois de la SGP pour 2024.
Dans l'idéal, la SGP considère que la montée en puissance des projets de SERM sur lesquels elle serait susceptible d'intervenir pourrait coïncider avec la baisse de régime du Grand Paris express, ce qui se traduirait par une sorte « d'effet ciseaux » lui permettant d'affecter progressivement aux projets de SERM les effectifs qui travaillaient sur des lignes de Grand Paris express ayant été livrées à IDFM pour une mise en exploitation.
Logiquement, l'évolution des dépenses de personnel de la SGP depuis dix ans est corrélée à la hausse de ses effectifs. De 12 millions d'euros en 2012, elles devraient franchir les 130 millions d'euros en 2023.
Évolution des dépenses de personnel de la SGP (2012-2023)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
4. La future participation de la « Société des grands projets » aux services express régionaux métropolitains
Les services express régionaux métropolitains (SERM), parfois qualifiés de « RER métropolitains » renvoient à des projets, plus ou moins avancés selon les métropoles, qui ont été mis en lumière le 27 novembre 2022 par une déclaration du Président de la République par laquelle il a fixé comme priorité nationale la réalisation de SERM dans une dizaine de grandes métropoles.
Ce type de services s'inspire notamment de modèles étrangers tels que les réseaux de S-Bahn en Allemagne. L'article 1 de la proposition de loi relative aux SERM actuellement en cours d'examen au Parlement (voir infra) les définit comme « une offre multimodale de services de transports collectifs publics qui s'appuie sur un renforcement de la desserte ferroviaire et intègre la mise en place de services de transport routier à haut niveau de service ainsi que de réseaux cyclables et, le cas échéant, de services de transport fluvial, de covoiturage, d'autopartage et de transports guidés ainsi que la création ou l'adaptation de gares ou de pôles d'échanges multimodaux ».
Le Conseil d'orientation des infrastructures (COI) proposait lui d'en retenir une définition plus ramassée et ciblée sur la notion de cadencement : « un service express régional métropolitain est une offre ferroviaire destinée aux voyageurs offrant une fréquence à l'heure de pointe inférieure à 20 minutes et en heure creuse inférieure à 60 minutes ».
Quatorze projets sont actuellement envisagés :
Les projets de SERM
Source : rapport du Conseil d'orientation des infrastructures (COI), décembre 2022
D'après les estimations les plus actualisées, le coût des investissements nécessaires pourrait se situer entre 20 et 30 milliards d'euros, dont 9 milliards d'euros pour le seul projet de SERM de l'Étoile ferroviaire lilloise. Au-delà des dépenses d'infrastructures, ces nouvelles offres nécessitent d'importants investissements dans l'acquisition de nouveaux matériels roulants mais également, après leur mise en service, des dépenses d'exploitation qu'il convient absolument et dès maintenant d'intégrer dans l'équation financière globale de ces projets.
Très vite, forte de son expérience et des compétences accumulées en matière de réalisation et de financement d'une infrastructure de transports nécessitant des opérations de génie civil de grande ampleur et après des réflexions approfondies sur le projet de SERM lillois, la SGP a affirmé qu'elle pourrait contribuer à la réalisation de certains de ces projets, au moins ceux qui nécessitaient les travaux d'infrastructures les plus conséquents.
Le 24 février 2023, à l'occasion de la présentation de son plan ferroviaire de 100 milliards d'euros, la Première Ministre a annoncé qu'elle souhaitait que la SGP participe à la réalisation de certains projets de SERM. Pour cela, une modification des statuts de la SGP par voie législative était nécessaire afin d'étendre ses missions. Ce besoin est la raison initiale qui est à l'origine de la proposition de loi relative aux services express régionaux métropolitains (SERM), adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale puis par le Sénat avant de faire l'objet d'un accord en commission mixte paritaire le 9 novembre 2023.
* 38 Rapport d'information de MM. Arnaud BAZIN, Vincent CAPO-CANELLAS, Emmanuel CAPUS, Philippe DALLIER, Vincent DELAHAYE, Philippe DOMINATI, Vincent ÉBLÉ, Rémi FÉRAUD, Roger KAROUTCHI, Mme Christine LAVARDE, MM. Sébastien MEURANT, Jean-Claude REQUIER, Pascal SAVOLDELLI et Mme Sophie TAILLÉ-POLIAN, fait au nom de la commission des finances n° 44 (2020-2021) - 14 octobre 2020.
* 39 Rendements prévisionnels plafonnés en vertu des dispositions de l'article 28 du projet de loi de finances pour 2024.
* 40 Qui figurent également à l'article 28 du présent PLF.
* 41 Cessions de charges foncières sur les emprises des gares ou des sites de maintenance et de remisage, infrastructures de communication électronique, etc.