|
N° 743 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juin 2025 |
|
RAPPORT FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
|
Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
|
TOME II ANNEXE N° 25 COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PENSIONS Rapporteure spéciale : Mme Sylvie VERMEILLET |
|
(1) Cette commission est composée de :
M. Claude Raynal, président ;
M. Jean-François Husson, |
|
Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1285, 1492 et T.A. 138 Sénat : 718 (2024-2025) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE
1. En 2024, les crédits consommés au titre de la mission « Régimes sociaux et de retraite » se sont élevés à 6 063,6 millions d'euros, soit une sous-exécution de 165,1 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale qui s'élevaient à 6 228,7 millions d'euros.
2. Dans la mesure où la mission « Régimes sociaux et de retraites » regroupe principalement des régimes « fermés » ou des régimes « ouverts » en déclin démographique, les réformes successives des retraites sont peu susceptibles d'avoir un impact important sur les régimes suivis au sein de la mission.
3. La rapporteure spéciale salue les évolutions de la maquette budgétaire de la mission qui inclut désormais les régimes de retraite de la culture (Comédie-Française et Opéra national de Paris) auparavant portés par les programmes 131 et 195 de la mission « Culture ». Elle appelle néanmoins à poursuivre cet effort de cohérence en intégrant le suivi des crédits versés pour équilibrer le régime, fermé depuis 2023, du Conseil économique, social et environnemental (CESE) dans la mission.
4. Les dépenses du CAS « Pensions » ont atteint, en 2024, 67 885 millions d'euros soit une sur exécution de 301,5 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale qui s'élevaient à 67 583,7 millions d'euros.
5. En 2024, les recettes du CAS Pensions ont atteint 64 688 millions d'euros. Ce niveau inférieur à celui des dépenses a généré un déficit de 3 197 millions d'euros après un déficit enregistré en 2023 à hauteur de 1 143 millions d'euros. Le solde cumulé s'établit, quant à lui, à 4 599 millions d'euros.
6. Le solde annuel et le solde cumulé s'inscrivent désormais dans une trajectoire baissière. En 2024, la réforme des retraites n'a eu encore que peu d'impact sur les dépenses du CAS Pensions. Le gouvernement estime qu'une amélioration du solde technique du CAS Pensions sera observable à compter de 2027, avec une estimation de + 0,7 milliard d'euros. La rapporteure spéciale sera donc particulièrement attentive à l'évolution des dépenses du CAS dans les années à venir, d'autant qu'une nouvelle augmentation du déficit est attendue pour les années 2025 à 2027 et ce malgré la hausse de la contribution employeur de l'État.
7. Aussi, elle réitère son observation de l'année dernière dans la mesure où le solde cumulé ne permet pas de faire face aux aléas auxquels peut être confronté le régime des retraites de la fonction publique d'État et que dans ce contexte, il serait souhaitable que cette fiction comptable soit abandonnée et débouche sur la création de véritables réserves, appelées à être gérées par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR).
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » ET DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS » EN 2024
A. UNE HAUSSE DES DÉPENSES DE LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » QUI S'EXPLIQUE PAR LA REVALORISATION DES RETRAITES SUR LE NIVEAU DE L'INFLATION
La mission « Régimes sociaux et de retraite » du budget général est structurée autour de trois programmes recensant les subventions versées par l'État à plusieurs régimes spéciaux, qu'ils soient fermés (régimes des personnels de la SEITA et de l'ORTF, Caisses de retraites des régies ferroviaires d'outre-mer) ou ouverts (Établissement national des invalides de la marine, régimes de la Comédie française et de l'Opéra national de Paris).
Les caractéristiques démographiques de ces régimes sont proches. Les régimes fermés marqués par un fort déséquilibre qui s'accroît d'année en année entre le nombre de cotisants et celui des pensionnés. La politique mise en oeuvre par l'État vis-à-vis de ces régimes tient compte de cette dimension démographique. Ainsi, l'État les accompagne par le versement d'une subvention d'équilibre pour les régimes mentionnés. En effet, le faible nombre ou l'absence de cotisants empêche le versement des prestations pour les pensionnés : des crédits budgétaires y sont donc consacrés.
Le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » porte les subventions qui visent à équilibrer financièrement certains régimes spéciaux de retraite.
La plupart d'entre eux sont fermés et en rapide déclin démographique :
- le fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;
- le régime de retraite de la SEITA1(*) ;
- la Caisse des retraites des régimes ferroviaires d'outre-mer ;
- le régime des personnels de l'ORTF2(*).
Ces régimes étant en incapacité de se financer par eux-mêmes dans le cadre d'un fonctionnement en répartition, l'État leur verse, via ce programme budgétaire, des subventions.
Il subventionne aussi les régimes ouverts de la culture depuis le 1er janvier 2024, à la suite d'un ajustement de la maquette budgétaire. Ces derniers sont les suivants :
- le régime de l'Opéra national de Paris ;
- le régime de la Comédie Française.
Le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » est spécifiquement dédié à cette profession.
Le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » est principalement dédié aux régimes de la SNCF et de la RATP. Ces régimes, comme la plupart de ceux du programme 195, sont fermés et en déséquilibre démographique.
1. La consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale
En 2024, les crédits consommés au titre de la mission « Régimes sociaux et de retraite » se sont élevés à 6 063,6 millions d'euros, soit une sous-exécution de 165,1 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, qui s'élevaient à 6 228,7 millions d'euros. 97,3 % des crédits ont ainsi été exécutés par rapport à la prévision contre 96,7 % en 2023. Cette sous-exécution provient essentiellement de produits plus élevés de 123 millions d'euros et de charges moins élevées de 19 millions d'euros, pour la caisse de la SNCF, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2024.
L'exécution 2024 de la mission enregistre une hausse de 2,2 % par rapport à 2023 soit 135,3 millions d'euros, en lien avec la hausse tendancielle des pensions versées.
Évolution de l'exécution des
crédits de la mission
« Régimes sociaux et de
retraite » entre 2023 et 2024
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
2023 |
2024 |
Exécution 2024/2023 |
||||||||
|
LFI |
Exécution |
Exécution/LFI |
LFI |
Exécution |
Exécution/LFI |
|||||
|
en volume |
en % |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
|||||
|
198 - Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres |
||||||||||
|
AE |
4 278,6 |
4 071,9 |
- 206,7 |
- 4,8 % |
4 365,7 |
4 206,1 |
- 159,6 |
- 3,7 % |
+ 134,3 |
+ 3,3 % |
|
CP |
4 278,6 |
4 071,9 |
- 206,7 |
- 4,8 % |
4 365,7 |
4 206,1 |
- 159,6 |
- 3,7 % |
+ 134,3 |
+ 3,3 % |
|
197- Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins |
||||||||||
|
AE |
802,0 |
802,0 |
+ 0,0 |
+ 0,0 % |
787,3 |
774,5 |
- 12,9 |
- 1,6 % |
- 27,5 |
- 3,4 % |
|
CP |
802,0 |
802,0 |
+ 0,0 |
+ 0,0 % |
787,3 |
774,5 |
- 12,9 |
- 1,6 % |
- 27,5 |
- 3,4 % |
|
195- Régimes de retraite des mines, de la SEITA, et divers |
||||||||||
|
AE |
1 056,3 |
1 058,4 |
+ 2,1 |
+ 0,2 % |
1 075,7 |
1 083,0 |
+ 7,3 |
+ 0,7 % |
+ 24,6 |
+ 2,3 % |
|
CP |
1 056,3 |
1 058,4 |
+ 2,1 |
+ 0,2 % |
1 075,7 |
1 083,0 |
+ 7,3 |
+ 0,7 % |
+ 24,6 |
+ 2,3 % |
|
Total mission |
||||||||||
|
AE |
6 136,9 |
5 932,3 |
- 204,6 |
- 3,3 % |
6 228,7 |
6 063,6 |
- 165,1 |
- 2,7 % |
+ 131,3 |
+ 2,2 % |
|
CP |
6 136,9 |
5 932,3 |
- 204,6 |
- 3,3 % |
6 228,7 |
6 063,6 |
- 165,1 |
- 2,7 % |
+ 131,3 |
+ 2,2 % |
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : données issues des lois de finances initiales. Exécution : consommation constatée dans le rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Répartition par programme des crédits de paiement consommés en 2024
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. La consommation des crédits disponibles
Afin de tenir compte des actualisations de prévisions de consommation en cours de gestion, les programmes de la mission « Régimes sociaux et de retraites » ont enregistré des ouvertures et des annulations de crédits en cours de gestion.
Mouvements intervenus en gestion sur les
crédits de la mission
« Régimes sociaux et de
retraites » en 2024
(en millions d'euros)
|
2024 |
|||||||
|
LFI |
Annulation en cours de gestion |
Ouverture en cours de gestion |
Décrets d'avance, de transfert ou de virement |
Total crédits disponibles |
Exécution |
Sur ou sous consommation en volume par rapport aux crédits disponibles |
|
|
198 - Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres |
|||||||
|
AE |
4 365,7 |
- 150,1 |
- 7,3 |
4 208,2 |
4 206,1 |
- 2,1 |
|
|
CP |
4 365,7 |
- 150,1 |
- 7,3 |
4 208,2 |
4 206,1 |
- 2,1 |
|
|
197- Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins |
|||||||
|
AE |
787,3 |
- 12,9 |
774,5 |
774,5 |
0,0 |
||
|
CP |
787,3 |
- 12,9 |
774,5 |
774,5 |
0,0 |
||
|
195- Régimes de retraite des mines, de la SEITA, et divers |
|||||||
|
AE |
1 075,7 |
+ 7,3 |
1 083,0 |
1 083,0 |
0,0 |
||
|
CP |
1 075,7 |
+ 7,3 |
1 083,0 |
1 083,0 |
0,0 |
||
|
Total mission |
|||||||
|
AE |
6 228,7 |
- 163,0 |
0,0 |
0,0 |
6 065,7 |
6 063,6 |
- 2,1 |
|
CP |
6 228,7 |
- 163,0 |
0,0 |
0,0 |
6 065,7 |
6 063,6 |
- 2,1 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Au total, près de 163 millions d'euros ont été annulés en cours de gestion en AE et CP. Pour autant, l'exécution est demeurée en deçà des crédits disponibles à hauteur de 2,1 millions d'euros. Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2024 fait état de l'annulation de ces crédits qui n'ont pas été reportés en 2025.
Les dépenses de la mission restent à un niveau inférieur au plafond défini pour 2024 dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2023-2027 (6,2 milliards d'euros).
Comparaison des crédits consommés par la mission « Régimes sociaux et de retraites » par rapport aux plafonds prévus par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
* 1 Société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes.
* 2 Office de radiodiffusion-télévision française.