EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, avant d'entamer nos travaux, j'ai le plaisir de souhaiter la bienvenue au président Patrick Kanner, qui retrouve notre commission à la suite du départ de Jérôme Durain, ainsi qu'à Marc Séné, qui nous rejoint en remplacement de M. André Reichardt.
Nous examinons le rapport de nos collègues Corinne Narassiguin et Agnès Canayer sur la proposition organique visant à reporter le renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie pour permettre la mise en oeuvre de l'accord du 12 juillet 2025.
Mme Corinne Narassiguin, rapporteure. - Le report des élections provinciales en Nouvelle-Calédonie, qui permettent de renouveler intégralement les membres des assemblées délibérantes de chacune des trois provinces de Nouvelle-Calédonie, ainsi que, de façon concomitante, les membres du Congrès, n'est pas une question nouvelle, puisque le mandat des membres des assemblées de province et du Congrès élus le 12 mai 2019 a déjà été prolongé à deux reprises. Prévues initialement pour le 12 mai 2024 au plus tard, ces élections ont ainsi été reportées une première fois au 15 décembre 2024, puis une deuxième fois au 30 novembre 2025.
La présente proposition de loi organique, déposée par les présidents de groupe Mathieu Darnaud, Patrick Kanner, Hervé Marseille, Claude Malhuret, François Patriat et Maryse Carrère, vise à reporter ce scrutin une troisième fois, au 28 juin 2026 au plus tard.
Si les reports se suivent, ils ne se ressemblent pas. Je commencerai par rappeler brièvement le contexte des deux premiers reports, avant de vous préciser le cadre dans lequel s'inscrit le présent texte.
En janvier 2024, le gouvernement avait déposé un projet de loi constitutionnelle visant à modifier la composition du corps électoral spécial, de manière à permettre à l'ensemble des électeurs inscrits sur la liste électorale générale de Nouvelle-Calédonie, et y étant nés ou y étant domiciliés depuis au moins dix ans, d'y prendre part. Le but était de corriger les distorsions induites, sur le plan démographique, par ce qui est communément désigné sous les termes de « gel » du corps électoral spécial, et de passer à un corps électoral dit « glissant ».
De façon concomitante, le Gouvernement avait déposé un projet de loi organique visant à reporter les élections provinciales au 15 décembre 2024 au plus tard, afin de pouvoir appliquer à ce scrutin la réforme constitutionnelle. La loi organique portant report du renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie du 15 avril 2024 a acté ce report de sept mois.
Le 13 mai 2024, l'adoption par le Parlement du projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au Congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie a provoqué de violentes émeutes en Nouvelle-Calédonie, entraînant la déclaration de l'état d'urgence sur son territoire le 15 mai 2024 au soir.
À la suite de ces événements qui ont profondément marqué le territoire calédonien - et dont les séquelles sont malheureusement encore visibles -, Patrick Kanner et plusieurs de ses collègues du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain ont déposé, le 16 septembre 2024, une proposition de loi organique visant à reporter les élections provinciales de onze mois supplémentaires, soit au 30 novembre 2025 au plus tard. Il s'agissait de tenir compte à la fois de la dégradation de la situation sociale, économique et sanitaire résultant des émeutes, des difficultés matérielles compromettant la bonne tenue des opérations électorales et de l'absence d'accord politique sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, ainsi que sur le nouveau périmètre du corps électoral.
La loi organique du 15 novembre 2024 visant à reporter le renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie a acté ce report.
En l'état du droit, le scrutin doit donc avoir lieu au plus tard le 30 novembre, et le décret de convocation des électeurs doit paraître au plus tard le 2 novembre.
L'été 2025 a néanmoins été marqué par un événement majeur dans le processus de négociation politique en vue du retour à la concorde civile et à la stabilité institutionnelle : la signature de « l'accord de Bougival », le 12 juillet, par l'ensemble des partenaires politiques de Nouvelle-Calédonie - même si, depuis, le retrait des négociations du Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) impose de trouver un nouveau consensus.
Outre des dispositions relatives à la répartition des compétences, cet accord - ou « projet d'accord », selon les dénominations - prévoit notamment la création d'un État de Nouvelle-Calédonie, inscrit dans la Constitution, l'instauration d'une nationalité calédonienne et une modification de la composition du corps électoral spécial pour l'élection des assemblées provinciales et du Congrès.
L'accord comprend également un calendrier indicatif de mise en oeuvre prévoyant le report des élections provinciales à juin 2026.
En cohérence avec ce calendrier, la présente proposition de loi organique, déposée le 13 août 2025, vise à reporter les élections au 28 juin 2026 au plus tard, soit un report de sept mois supplémentaires.
Comme cela a été souligné lors des auditions que nous avons menées ces dernières semaines, cet accord redonne espoir et confiance en l'avenir aux habitants de Nouvelle-Calédonie. Après quatre années d'impasse institutionnelle provoquée par le dernier référendum du 12 décembre 2021, il offre enfin une perspective de concorde civile.
Le consensus qui a prévalu à Bougival s'est certes rapidement ébréché, puisque dès le 9 août 2025, le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) adoptait, à l'issue de son congrès extraordinaire, une motion de politique générale dans laquelle il rejetait formellement le projet d'accord, jugé « incompatible avec les principes du droit à l'autodétermination ». Par ailleurs, les instances dirigeantes du FLNKS ayant considéré que la délégation présente à Bougival en juillet 2025 ne disposait d'aucun mandat pour signer un accord, les membres de cette délégation ont été évincés de la nouvelle équipe chargée de poursuivre les discussions au nom du FLNKS.
Le 30 août 2025, le Sénat coutumier de Nouvelle-Calédonie a également rejeté l'accord, estimant que celui-ci « ne reconnaît pas l'identité et les droits du peuple premier » de l'archipel.
Il n'en reste pas moins que le projet d'accord signé à Bougival constitue, selon nous, une base solide et précieuse de discussion qu'il s'agit à présent d'approfondir et de préciser, en poursuivant les échanges avec l'ensemble des parties prenantes, y compris - et surtout - avec celles qui, depuis le 12 juillet dernier, ont pu prendre leurs distances par rapport au document signé ce jour-là.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - J'en viens au contenu de la proposition de loi organique.
L'article 1er vise à reporter le renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie au 28 juin 2026 au plus tard. En tenant compte des reports déjà intervenus, les élections provinciales seraient donc repoussées de vingt-cinq mois au plus par rapport à la date initialement prévue.
Nous en avons pleinement conscience : reporter un scrutin, a fortiori pour la troisième fois de suite, est assurément une décision lourde de conséquences sur le plan démocratique, puisque la légitimité des élus dont le mandat est prolongé s'en trouve affectée.
Ce report nous paraît toutefois justifié par un but d'intérêt général : en effet, dès lors que l'accord signé à Bougival prévoit une nouvelle composition du Congrès et des assemblées de province, ainsi qu'un élargissement du corps électoral spécial pour leur élection, et que ces évolutions institutionnelles, qui nécessitent une révision constitutionnelle, ne pourront être effectives avant la date prévue en l'état du droit pour les élections, soit le 30 novembre 2025 au plus tard, il est nécessaire, afin de permettre la mise en oeuvre de l'accord, de reporter les élections en question.
Le projet de loi constitutionnelle annoncé par le précédent gouvernement devrait désormais être déposé sous peu. Comme l'a confirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 septembre 2025 relative à une question prioritaire de constitutionnalité, une révision constitutionnelle est indispensable pour parvenir au dégel du corps électoral.
Comme l'a déjà souligné ma collègue, l'accord signé à Bougival doit assurément être qualifié d'historique. C'est pourquoi nous sommes convaincues de la nécessité, à présent, de tout mettre en oeuvre pour faire vivre cet accord, en poursuivant les négociations avec l'ensemble des parties prenantes, de manière à aboutir au plus large compromis possible.
S'il est exact qu'un report cumulé de vingt-cinq mois constituerait un précédent, nous estimons toutefois qu'un tel report ne porterait pas atteinte à l'exigence constitutionnelle d'exercice, par les électeurs, de leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable.
Pour toutes ces raisons, nous vous proposons d'adopter l'article 1er sans modification.
L'article 2 vise à proroger jusqu'à la première réunion du Congrès nouvellement élu les fonctions des membres des organes du Congrès, constitués du bureau, des commissions intérieures et de la commission permanente. En principe, le renouvellement des instances internes intervient chaque année, en général au mois d'août. Rappelons toutefois que, du fait du deuxième report des élections provinciales découlant de la loi organique du 15 novembre 2024, ce renouvellement a été reporté à la fin de l'année 2025.
En conséquence de l'article 2 de la présente proposition de loi organique, ce renouvellement serait à nouveau reporté au plus tard au mois de juillet 2026.
Cette disposition a fait l'objet de discussions lors de l'examen du texte par le Congrès de Nouvelle-Calédonie. Le président du groupe de l'Union nationale pour l'indépendance (UNI) a exprimé le souhait que le renouvellement des instances internes puisse avoir lieu avant cette date.
Je rappelle de plus que, lors des travaux préparatoires relatifs au texte visant le deuxième report, l'ensemble des membres du Congrès avaient formulé de manière transpartisane la demande d'un report du renouvellement des organes internes du Congrès. La disposition avait donc été ajoutée par les rapporteurs du texte, notre ancien collègue Philippe Bas et notre collègue Corinne Narassiguin. La proposition de loi organique que nous examinons aujourd'hui comprend une disposition analogue.
Sans l'article 2, le bureau et les commissions du Congrès feraient l'objet d'un renouvellement dès la fin de cette année, et seraient ensuite à nouveau renouvelés lors de la première réunion du Congrès issu de l'élection prévue au plus tard le 28 juin 2026 en application de l'article 1er du présent texte.
Sans l'article 2, deux renouvellements successifs des instances internes interviendraient à quelques mois d'écart, ce qui nous paraît aller à l'encontre des objectifs de continuité et de stabilité des institutions. Cette situation emporterait de plus une charge administrative non négligeable.
C'est pourquoi nous vous proposons d'adopter l'article 2 sans modification.
L'article 3 prévoit enfin l'entrée en vigueur du texte dès le lendemain de sa publication au Journal officiel de la République française, par dérogation, donc, au régime d'entrée en vigueur prévu par la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie - une disposition analogue figurait déjà dans la loi organique du 15 novembre 2024.
Le calendrier électoral est en effet extrêmement contraint : le décret de convocation des électeurs devant être publié au moins quatre semaines avant la date du scrutin, qui est prévu en l'état du droit au 30 novembre au plus tard, il faudrait que les électeurs soient convoqués au plus tard le 2 novembre prochain.
Il est donc indispensable que le présent texte puisse entrer en vigueur avant cette dernière date, car à défaut, le Gouvernement serait tenu de convoquer les électeurs, puis de retirer cette convocation au moment de la promulgation de la loi définitivement adoptée.
J'ajouterai que les soubresauts gouvernementaux intervenus ces dernières semaines ont eu pour effet de décaler quelque peu le calendrier prévu initialement pour l'examen du présent texte, rendant d'autant plus nécessaire une adoption rapide.
En conséquence, nous vous proposons d'adopter l'article 3 sans modification.
Mes chers collègues, la priorité est aujourd'hui à la poursuite des négociations avec l'ensemble des partenaires politiques de Nouvelle-Calédonie, de manière à faire aboutir l'accord de Bougival. Ce nouveau report des élections constitue certes une dérogation aux principes démocratiques, mais il nous paraît nécessaire, afin de permettre la poursuite du dialogue.
Nous vous proposons donc d'adopter la présente proposition de loi organique sans modification.
Mme Cécile Cukierman. - À l'heure où nous reprenons nos travaux comme si de rien n'était, comme si nous ne faisions pas la distinction entre la continuité de l'action publique et la volonté d'enjamber une crise sans précédent dans notre pays, mon intervention paraîtra sans doute en décalage avec le calme de notre assemblée.
Je nuancerai la confiance et l'espoir évoqués par nos rapporteurs, dont je salue le travail, à l'heure où le Président de la République a décidé de ne pas reconduire un ministre des outre-mer dont les qualités étaient reconnues par l'ensemble des participants de Bougival, et, de manière générale, dans les outre-mer, et alors même que le Premier ministre fait du présent texte une priorité.
Vous l'aurez compris, nous voterons contre ce texte.
Nous estimons en effet que lorsqu'il y a une crise, le retour au peuple est toujours la solution, y compris lorsque l'issue de ce retour peut ne pas nous satisfaire, en Nouvelle-Calédonie comme dans tous les territoires de la République. C'est une nécessité démocratique.
Comme le prévoit notre Constitution, la souveraineté, qu'elle soit nationale ou calédonienne, appartient avant tout au peuple, qui l'exerce par ses représentants. Seules une République bananière africaine des années 1950 ou, dans les années 1990, une dictature de l'Est auraient reporté des élections de plus de vingt mois. Nous sommes pourtant en France, en 2025, un pays où tout va bien. Un tel mépris de la démocratie finira par provoquer une explosion, ce que je ne souhaite pas.
Nous ne voterons donc pas ce texte, et nous prendrons demain tout le temps nécessaire pour développer nos arguments en séance publique.
M. Patrick Kanner. - Je vous remercie de vos mots d'accueil. J'étais membre de cette commission au début de mon mandat de sénateur et je suis heureux, après deux années passées à la commission de la culture, de revenir parmi mes pairs initiaux.
Tout d'abord, je remercie Cécile Cukierman d'avoir salué l'action de Manuel Valls. À titre personnel, je regrette la rupture de continuité que constitue la sortie de M. Valls du gouvernement. Je souhaite bonne chance à la nouvelle ministre Naïma Moutchou dans ses nouvelles fonctions, sachant que l'on sent une reprise en main indirecte du dossier de la Nouvelle-Calédonie par Matignon. Au reste, ce n'est pas choquant dans la mesure où ce dossier a toujours été en quelque sorte le domaine réservé de Matignon. Les grands accords dont nous nous satisfaisons toujours sont marqués du sceau de Michel Rocard, puis de Lionel Jospin lorsqu'ils étaient premiers ministres.
Mon groupe soutiendra cette proposition de loi organique sans aucune réserve. Même si le retour au peuple doit être prévu dans les meilleurs délais, les circonstances exceptionnelles justifient ce texte de bon sens. J'en profite pour remercier les deux rapporteurs pour leur travail.
Nous n'ignorons pas les difficultés. Corinne Narassiguin a rappelé les tensions qui existent au sein du mouvement politique historique du FLNKS. S'il n'est plus le même qu'à l'époque de l'accord signé par Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur, il demeure un partenaire incontournable pour aboutir à un accord juste, qui confère à la Nouvelle-Calédonie un statut extraordinaire lui permettant de se projeter et d'exister dans la République et de donner un avenir à ses habitants, qu'ils soient kanaks ou caldoches.
Néanmoins, j'estime que nous devons améliorer l'intitulé de cette proposition de loi organique pour rendre réellement atteignables les perspectives que je viens de présenter. Parfois, la forme peut permettre de s'entendre sur le fond.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous prenons acte des derniers changements gouvernementaux, mais le Sénat est prêt à examiner ce texte. Celui-ci est en effet très attendu en Nouvelle-Calédonie, car il est un préalable nécessaire pour continuer de discuter et mettre en oeuvre l'accord historique de Bougival.
Mme Corinne Narassiguin, rapporteure. - Nous avons bien conscience de la complexité de la situation et de la fragilité du processus. Comme l'a dit Agnès Canayer, ce nouveau report des élections n'est pas une décision prise à la légère. Il pose une vraie question démocratique, mais nous estimons que la situation exceptionnelle le justifie. Nous devons également tenir compte des événements intervenus depuis le dépôt de la proposition de loi organique. À l'heure actuelle, le consensus n'est plus acquis ; il doit être retrouvé.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Comme c'est l'usage, il me revient de vous indiquer le périmètre indicatif de cette proposition de loi organique au titre de l'article 45 de la Constitution.
Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions relatives, d'une part, à la date de renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie, et, d'autre part, à la date de renouvellement des organes du Congrès.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'article 1er est adopté sans modification.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
Article 3
L'article 3 est adopté sans modification.
Intitulé de la proposition de loi organique
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement COM-1 rectifié vise à modifier la fin de l'intitulé de la proposition de loi organique pour remplacer la formulation « pour permettre la mise en oeuvre de l'accord du 12 juillet 2025 » par les mots « afin de permettre la poursuite de la discussion sur l'accord du 12 juillet 2025 et sa mise en oeuvre ».
Nous vous invitons, monsieur Kanner, à bien vouloir retirer cet amendement, non pas parce que nous serions en désaccord sur le fond, mais parce que son objet n'est pas suffisamment consensuel pour apparaître comme transpartisan.
M. Patrick Kanner. - Nous estimons que l'intitulé initial de cette proposition de loi organique peut constituer un irritant pour certains partenaires, car il suggère qu'il faut conserver l'ensemble de l'accord de Bougival, et rien que cet accord, alors qu'il n'est en réalité que partiel.
Dans la mesure où nous souhaitons faire revenir tous les participants autour de la table de travail, la formule que nous proposons nous semble préférable. C'est une description plus prudente de l'objectif que nous poursuivons au travers de cette proposition de loi organique.
Après discussion avec la présidente de la commission, j'ai néanmoins accepté l'idée que l'objet de cet amendement pourrait être réécrit de manière à retrouver le caractère transpartisan de la démarche initiale.
Je retire donc cet amendement et je le redéposerai en vue de l'examen du texte en séance avec un objet légèrement modifié, afin de permettre à chacun de le voter.
L'amendement COM-1 rectifié est retiré.
La proposition de loi organique est adoptée sans modification.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Intitulé de la proposition de loi organique |
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M. KANNER |
1 rect. |
Modification de l'intitulé de la PPLO |
Non adopté |