EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 11 février, sous la présidence de Mme Catherine Dumas, vice-présidente, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de Mme Marie-Arlette Carlotti sur le projet de loi n° 240 (2025-2026), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation de la résolution n° F/BG/2023/04 relative aux amendements à l'accord portant création du Fonds africain de développement.
Mme Catherine Dumas, présidente. - Nous passons maintenant à l'examen du rapport de notre collègue Marie-Arlette Carlotti sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation de la résolution n° F/BG/2023/04 du 23 mai 2023 relative aux amendements à l'accord portant création du Fonds africain de développement.
Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Nous examinons aujourd'hui le projet de loi relatif à l'accord portant sur la création du Fonds africain de développement (FAD). La présente résolution propose de l'amender afin de permettre au FAD d'emprunter sur les marchés internationaux. Ce texte vise à accroître ses capacités de financement sans solliciter davantage les États donateurs.
Avant de revenir sur ce point, il convient de rappeler l'intérêt du FAD, créé en 1972 au sein du Groupe de la Banque africaine de développement. Le FAD est destiné aux pays africains les plus vulnérables, ceux qui ne peuvent pas accéder au financement classique de la banque. Il intervient aujourd'hui auprès de 37 pays, parmi les plus pauvres du continent africain.
Au-delà de son cadre institutionnel, le Fonds se distingue par une valeur ajoutée tangible, puisque son action contribue directement à l'amélioration des conditions de vie de millions de personnes. Les chiffres parlent d'ailleurs d'eux-mêmes. Les financements du Fonds ont permis à plus de 3,2 millions de personnes d'accéder à l'électricité, par exemple, dans un contexte où l'accès à l'énergie conditionne à la fois le développement économique, l'accès à l'éducation, au système de santé et à la stabilité sociale. De nombreux projets concernent également l'accès à l'eau et aux infrastructures de base, bénéficiant à plus de la moitié des populations concernées dans les pays bénéficiaires. Ces résultats illustrent la spécificité du FAD, un instrument orienté vers les besoins prioritaires et tourné vers les populations les plus vulnérables.
Le texte qui nous est soumis intervient dans un contexte international profondément transformé. Les besoins de financement du développement ont fortement augmenté sous l'effet cumulé de la pauvreté persistante, des chocs climatiques, des crises sanitaires et des tensions géopolitiques. Dans le même temps, les marges budgétaires des États donateurs sont plus contraintes. Je me permets de rappeler ici que, dès son arrivée au pouvoir, M. Trump a entériné la disparition de l'Agence des États-Unis pour le développement international, en anglais, United States Agency for International Development (USAID). Dans le même élan, la France a diminué les crédits de l'aide publique au développement (APD) de 36 %, soit environ 2 milliards d'euros.
Une telle situation impose de faire évoluer les financements de l'APD en allant chercher les moyens financiers ailleurs. C'est précisément l'objet de la résolution adoptée le 23 mai 2023 par le Conseil des gouverneurs de la Banque africaine de développement (BAD) et du FAD, qui appelle une ratification des États membres. Elle permettra, au fond, d'adapter ses modalités de financement, notamment - je le disais tout à l'heure - en lui ouvrant de manière encadrée l'accès au marché des capitaux. L'objectif est clair : augmenter le volume global des financements mobilisables, créer un effet de levier et permettre au Fonds de financer davantage de projets structurants tout en conservant sa vocation concessionnelle. Cette évolution est d'ailleurs largement partagée au sein des grandes enceintes multilatérales.
Il convient à ce titre de rappeler le rôle du nouveau président de la BAD, M. Sidi Ould Tah, qui a défendu avec volontarisme cette évolution, conçue comme une réponse pragmatique aux défis contemporains du développement africain.
Pour la France, les enjeux de cette résolution sont majeurs. D'abord, elle prend une résonance particulière aujourd'hui, au moment où notre pays vient de prendre la présidence du G7, ce qui lui confère une responsabilité spécifique pour impulser une vision crédible, multilatérale et opérationnelle du financement du développement. C'est une réflexion que la France mène depuis au moins deux ou trois ans.
La France est un partenaire historique du Groupe de la Banque africaine de développement. Elle y dispose d'une place reconnue. Dans les instances de gouvernance, le FAD constitue un levier d'influence essentiel fondé sur la coopération, sur la gouvernance partagée, sur le multilatéralisme - des valeurs que nous défendons. Cette approche privilégie le partenariat, la coconstruction et l'impact concret des politiques de développement. Le FAD constitue donc un outil pleinement aligné sur les orientations de la France, car son évolution s'inscrit dans la cohérence de la stratégie française de partenariat international telle qu'elle a été réaffirmée dans le cadre du Conseil présidentiel pour les partenariats internationaux.
Les financements accordés par le Fonds sont strictement encadrés. L'octroi de dons ou de prêts repose sur des critères très précis incluant l'analyse de la soutenabilité de la dette, la situation économique des pays bénéficiaires et leur capacité de mise en oeuvre des prêts. Même les financements modérément concessionnels sont assortis de maturités longues, de périodes de grâce significatives et de conditions financières adaptées. Tout cela est donc bien encadré.
L'évaluation constitue un pilier essentiel dans ce dispositif ; à cet égard, l'article 35 de l'accord portant création du Fonds prévoit explicitement des mécanismes de contrôle et d'évaluation. Ainsi de l'exigence de recevabilité, l'évaluation régulière des projets ou l'appréciation de l'efficacité des actions menées, tant sur le plan financier que sur celui de l'impact économique, social et environnemental.
Il convient également de souligner à ce stade les conditions de ratification de cette résolution. Le FAD compte 81 États participants, dont 54 pays africains et 27 contributeurs. Pour entrer en vigueur, la résolution doit être ratifiée par les trois quarts des États membres représentant au moins 85 % des votes. Chaque pays dispose d'un droit de vote proportionnel à sa contribution. Au moment où nous parlons, 56 États, dont une quarantaine de pays africains, ont déjà notifié leur acceptation. De nombreuses ratifications sont en cours, comme celle de l'Italie, mais le processus est très long. Le Japon semble s'orienter vers un avis favorable.
En revanche, d'autres pays expriment des réticences d'ordre politique, comme l'illustre le refus des États-Unis, dans un contexte plus large de remise en cause de certains instruments internationaux et multilatéraux, comme c'est le cas dans le financement du développement. Les États-Unis ont déjà annoncé qu'ils refuseraient de valider cet accord.
La ratification de la France arriverait donc à point nommé. Faire basculer les équilibres et entériner la ratification constituerait, si nous prenions cette décision, un moment fort durant lequel la France pourrait intervenir. La décision soumise au Parlement revêt une réelle portée politique, car elle intervient véritablement à un moment charnière du débat.
Enfin, je souhaite formuler une dernière remarque sur le rôle du Parlement. Si les mécanismes de gouvernance, de contrôle et d'évaluation interne du Fonds sont juridiquement solides, le rôle du Parlement national dans le suivi de ces engagements demeure extrêmement limité : quasiment aucune disposition n'est prévue en la matière, je le regrette. C'est donc en vertu de l'article 53 de la Constitution qu'il nous appartiendra d'être attentifs tout au long de la mise en oeuvre de l'accord.
L'Assemblée nationale a engagé une démarche afin d'obtenir du Gouvernement des bilans a posteriori sur certaines conventions internationales. Nous devrons y être attentifs.
Cette résolution n'est pas seulement un texte technique ; elle engage aussi une réflexion sur la transformation du financement du développement et sur la capacité de la France à rester un acteur central du multilatéralisme, en donnant au FAD les moyens d'agir à la hauteur des enjeux, qui sont considérables. Nous renforçons ainsi un instrument dans lequel la France compte et montre sa détermination à vouloir poursuivre un partenariat avec l'Afrique, fondamental pour notre pays.
Voter cette résolution, c'est affirmer que la France entend continuer à agir avec ses partenaires, là où se jouent les grands équilibres de demain, et c'est donner au Fonds des capacités financières supplémentaires. Pour toutes ces raisons, je vous propose d'adopter cette résolution.
M. Alain Joyandet. - Que contient le projet en matière d'engagements financiers pour la France ? Des budgets prévisionnels seront-ils présentés aux assemblées ?
Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - La résolution ne contient pas d'engagements financiers précis. Ceux-ci seront pris par l'intermédiaire des lois de finances qui nous seront soumises, notamment de la mission « Aide publique au développement ».
La résolution vise uniquement à octroyer au Fonds la possibilité d'accéder aux marchés financiers. Voilà sur quoi nous devons nous prononcer aujourd'hui : permettre au FAD d'aller chercher de l'argent ailleurs, car les États en manquent.
J'ai indiqué que le suivi du dispositif posait problème. Sur ce point, le Parlement reste un peu en retrait, la résolution ne prévoyant rien à cet égard. L'Assemblée nationale a demandé au Gouvernement de bénéficier d'informations précises sur les futures conventions - pour le moment, je n'ai pas proposé que le Sénat fasse de même. Je ne sais pas si l'Assemblée nationale obtiendra gain de cause.
Quoi qu'il en soit, nous devons être vigilants. Compte tenu du montant de sa contribution, la France joue un rôle politique important dans le Fonds. Il n'est pas inutile de réfléchir aux conditions du contrôle sur les sommes que nous lui allouons.
M. Alain Joyandet. - Nous ne pouvons pas voter ce texte. Si nous le faisions, nous nous engagerions dans un dispositif international avec un bandeau sur les yeux. Nous jouons un rôle important au sein du Fonds, dites-vous, madame Carlotti ? Mais comment pourrions-nous le faire avec 5 % des droits de vote ? Pourtant, nous lui versons beaucoup d'argent.
Nous dénonçons depuis des années la priorité accordée au multilatéralisme dans nos politiques de développement, au détriment de nos relations bilatérales, réduites à peau de chagrin. Vous avez fait référence à la baisse des crédits du budget de l'État. Voilà ce qui va se passer si nous votons cette résolution : les appels de fonds se feront à budget constant. Partant, nous poursuivrons la même politique que nous menons depuis vingt ans.
J'ai souffert de cette situation lorsque j'étais chargé de ces questions. Privilégier le multilatéralisme au détriment des relations bilatérales a pour conséquence de nous rendre invisibles sur le terrain. En matière d'influence, la marque France disparaît, tandis qu'un organisme international agira avec notre argent sans que nous soyons associés à son action.
Il me semble vraiment très hasardeux de s'engager dans un système où, de surcroît, nous ne savons pas, dites-vous, ni ce que l'on va nous demander, ni ce que l'on va demander à chacun des pays, ni à quoi cela va servir. Nous nous lancerions dans une entreprise totalement hasardeuse. Par conséquent, je ne peux pas voter cet engagement au nom de notre pays, celui-ci me semblant beaucoup trop risqué.
La BAD sera majoritaire avec 50 % des droits de vote. C'est inacceptable, sauf si la BAD prend en charge 50 % des subventions et si notre participation se limite à 5 %, à l'instar de notre poids au sein du conseil d'administration.
Je comprends les réserves émises par l'Assemblée nationale. Une fois le texte voté, nous serons pieds et poings liés : vous aurez beau poser toutes les questions que vous voudrez, cela ne servira à rien. Là encore, la technostructure prendra les choses en main, et les pays, comme les gouvernements, seront mis sous la touche.
Mme Sylvie Goy-Chavent. - Très bien !
M. Alain Cazabonne. - Des contreparties sont-elles exigées aux pays qui recevront une aide financière ? Alors qu'en France, on explique aux élèves de terminale qu'un enfant en moins représente une économie de 60 tonnes de CO2, des contreparties seront-elles exigées des pays recevant ces aides, souvent marqués par une surpopulation ? Par exemple, leur demandera-t-on de limiter leur natalité ?
M. Akli Mellouli. -Ce projet de loi s'inscrit dans une démarche de continuité et d'adaptation pragmatique de l'accord constitutif du FAD. Il ne remet pas en cause ses principes fondateurs, mais vise à en assurer la pérennité et la pertinence dans un contexte international en profonde mutation.
Certains estiment que nous ne devrions pas nous engager en faveur du développement. Nous l'avons fait pour améliorer la santé mondiale et nous y avons trouvé notre compte - la crise du covid a montré à quel point nous pouvions être touchés. Dès lors, investir dans la coopération, c'est investir pour nous-mêmes.
Le Fonds investit au profit de la santé en Afrique, de la place des femmes ou encore de la lutte contre le changement climatique.
De deux choses l'une : soit nous considérons qu'investir dans le Fonds constitue un levier diplomatique contribuant à valoriser l'image de la France et à conforter notre rôle au sein du multilatéralisme. Soit nous changeons de doctrine, mais cela suppose un vrai débat.
M. Alain Joyandet. - Bien sûr.
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Le texte que nous examinons ne mérite, à mon sens, ni excès d'honneur ni excès d'indignité. Il s'inscrit dans la continuité d'une action menée depuis plus de cinquante ans. Compte tenu des 5 % de droits de vote dont elle dispose, la France occupe une place éminente au sein du Fonds. En outre, notre pays fait partie des dix premiers actionnaires au sein de la BAD - nous avons participé au renouvellement de ses instances voilà un an.
Accorder au FAD le droit de contracter des emprunts sur les marchés de capitaux va dans le bon sens. Le RDPI votera ce projet de loi. Le Gouvernement pourra toujours apporter des précisions à certaines interrogations. Mais rejeter purement et simplement le texte ne serait pas de bonne politique.
Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Les deux précédents intervenants ont devancé ma réponse.
Nous participons à ce Fonds depuis 1972. Le projet de loi lui octroie simplement la possibilité de solliciter les marchés de capitaux, en plus des contributions versées par les États.
Une négociation est en cours sur l'enveloppe que versera notre pays au Fonds au titre de la période 2026-2028. Celle-ci devrait s'élever à 275 millions d'euros, soit la moitié de ce que nous avons versé les trois années précédentes. Notre contribution au FAD est donc en baisse - je ne m'en réjouis pas.
Contribuer au FAD ne signifie pas renoncer aux relations bilatérales, loin de là.
M. Alain Joyandet. - Si !
Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Notre pays prend toute sa part au fonctionnement de nombreuses instances internationales ; cela ne nous empêche pas de continuer à nous battre pour que les crédits de l'aide publique au développement de notre pays se situent à la hauteur des enjeux.
Les actions du Fonds font l'objet d'évaluations régulières, notamment au regard de l'impact réel sur les populations.
Ne faites pas de ce texte un enjeu. Celui-ci s'inscrit dans la continuité de l'action de notre pays. Alors que les capacités financières des États diminuent, faire appel aux capitaux privés n'est pas une mauvaise chose. C'est là tout ce que prévoit cette résolution.
Pour le reste, la négociation sur la contribution de la France est en cours. Je vous tiendrai informés de son évolution.
Mme Sylvie Goy-Chavent. - Je ne redirai pas ce qu'a brillamment exposé Alain Joyandet.
Tout a changé depuis 1972. Tout a changé : la société, la France, l'état de nos finances... Pardon, madame Carlotti, votre rapport est excellent, mais ce n'est pas parce qu'une mesure était pertinente en 1972 qu'elle l'est encore aujourd'hui. Je voterai contre ce projet de loi.
Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - C'est justement parce que tout a changé depuis 1972 que nous faisons évoluer le Fonds ! Nous proposons non pas une révolution, mais une adaptation.
M. Alain Cazabonne. - J'ai peut-être mal compris, mais il me semble que vous n'avez pas répondu à ma question portant sur les contreparties demandées aux États bénéficiant des subventions du FAD.
Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Nous ne traitons pas de contrats de partenariat entre pays, mais bien de l'évolution du FAD, qui, par ailleurs, fait l'objet de contrôles approfondis sur l'utilisation des crédits mis à sa disposition. Les actions menées par les pays bénéficiant du FAD font l'objet d'évaluations sérieuses. Nous ne nous prononçons pas sur un accord politique aujourd'hui.
M. Alain Houpert. - Si l'on autorise le Fonds à contracter des emprunts auprès des banques, qui paiera, à la fin ? Ce sont bien les pays qui se seront engagés dans ce processus.
Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure. - Je le redis, la France devrait contribuer au Fonds à hauteur de 275 millions d'euros entre 2026 et 2028 - deux fois moins que pour la période précédente, je le répète. Notre vote d'aujourd'hui ne changera rien à la négociation en cours.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.