IV. LES STIPULATIONS DE L'ACCORD DE COOPÉRATION ET DE PARTENARIAT RENFORCÉ
A. UN ACCORD MIXTE RÉVÉLATEUR D'ENJEUX INSTITUTIONNELS ET DIPLOMATIQUES
1. La question de la mixité ou l'affirmation des compétences partagées
a) Le désaccord institutionnel initial
La conclusion de l'accord de partenariat et de coopération renforcé ne s'est pas limitée à un processus technique. Elle a mis en évidence des divergences d'appréciation au sein de l'Union européenne quant à la nature juridique de l'accord.
Bien que le texte ait été paraphé dès 2019, sa signature n'est intervenue qu'en juin 2024, en raison d'un désaccord portant sur sa qualification. La Commission européenne a initialement considéré que l'accord relevait exclusivement de la compétence de l'Union, ce qui aurait permis une conclusion sans intervention des États membres.
Cette position s'écartait toutefois de la pratique suivie pour les accords comparables conclus avec les États d'Asie centrale et ne correspondait pas à l'étendue matérielle du texte. Les États membres ont, en conséquence, soutenu la qualification d'accord mixte, estimant que certaines stipulations relevaient de compétences partagées, voire nationales.
Un compromis est intervenu au sein du Comité des représentants permanents (COREPER) en mars 2023, permettant de lever ce blocage et d'ouvrir la voie à la signature de l'accord.
b) Les fondements juridiques de la mixité
La qualification d'accord mixte découle du champ particulièrement large couvert par l'APC+, qui inclut, outre les aspects commerciaux, des domaines tels que la coopération judiciaire, la sécurité, la lutte contre le blanchiment de capitaux et le terrorisme, ainsi que des dispositions impliquant des transferts de données à caractère personnel.
Le Conseil d'État a relevé que certaines stipulations, notamment celles relatives aux articles 16 et 19 de l'accord, prévoient des transferts de données vers la République kirghize dans des domaines relevant, pour partie au moins, de la compétence des États membres. En l'absence de décision d'adéquation au sens de l'article 45 du règlement (UE) 2016/679, ces transferts doivent être strictement encadrés et peuvent être fondés sur l'existence d'un motif important d'intérêt public au sens de l'article 49 du même règlement.
Les autorités kirghizes ont toutefois engagé un rapprochement normatif avec les standards européens en matière de protection des données, notamment à travers l'adoption d'un Code numérique entré en vigueur en février 2026, inspiré du RGPD, et l'examen d'une adhésion à la Convention 108+ du Conseil de l'Europe.
Il a toutefois estimé que les finalités poursuivies par l'accord, notamment en matière de coopération sécuritaire, étaient de nature à justifier de tels transferts dans le respect du droit de l'Union.
La mixité apparaît ainsi juridiquement fondée, en ce qu'elle reflète la répartition des compétences entre l'Union et les États membres. Elle garantit également l'exercice d'un contrôle parlementaire national sur un accord aux implications substantielles.
c) La portée politique de la ratification nationale
La procédure d'autorisation parlementaire ne se limite pas à une exigence constitutionnelle. Elle confère une légitimité politique à un accord engageant la France dans un partenariat stratégique de long terme.
Elle permet également d'inscrire l'examen de cet accord dans le cadre du contrôle démocratique, en particulier au regard des enjeux sensibles qu'il soulève, tels que la protection des données, la coopération sécuritaire et le respect des principes démocratiques.
La mixité ne constitue donc pas un simple mécanisme procédural. Elle traduit une forme de coresponsabilité entre l'Union européenne et ses États membres dans la conduite de l'action extérieure.
2. Les ajustements diplomatiques liés à la question chypriote
a) Un point de tension externe aux négociations techniques
Au-delà des débats institutionnels internes à l'Union, la conclusion de l'accord a été affectée par un facteur extérieur aux négociations : les relations entre le Kirghizstan et la « République turque de Chypre-Nord ».
À la suite d'une visite du dirigeant chypriote turc à Bichkek en décembre 2023, la République de Chypre a exprimé des réserves, demandant l'introduction d'un protocole additionnel rappelant les principes de souveraineté et d'intégrité territoriale. Une telle demande aurait impliqué la réouverture formelle des négociations.
b) Le compromis du 15 janvier 2024
Un compromis a été trouvé le 15 janvier 2024. Il a consisté à insérer, dans la décision du Conseil relative à la signature de l'accord, un rappel explicite des principes de souveraineté et d'intégrité territoriale, en référence aux résolutions 541 (1983) et 550 (1984) du Conseil de sécurité des Nations unies.
Par ailleurs, un nouvel article a été introduit afin de prévoir la possibilité de saisir le Conseil de coopération en cas de difficulté relative aux relations avec la « RTCN ». Une déclaration conjointe du Conseil, du Service européen d'action extérieure et de la Commission a également été adoptée le 24 janvier 2024.
Ce compromis a permis de préserver la cohésion de l'Union sans rouvrir les négociations.
c) Une illustration du caractère hautement politique des accords commerciaux
Cet épisode illustre le caractère intrinsèquement politique des accords de partenariat conclus par l'Union européenne. Ceux-ci ne se limitent pas à des instruments économiques, mais s'inscrivent dans des équilibres diplomatiques plus larges.
L'APC+ avec le Kirghizstan en constitue une illustration, en ce qu'il engage à la fois des flux économiques et des positions de principe relatives au droit international.