Proposition de loi visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d'attentat

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission mixte paritaire(1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi
visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative
et la prévention des risques d'attentat,}

(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, sénateur, présidente ; M. Florent Boudié député, vice-président ; M. Hervé Reynaud, sénateur, M. Charles Rodwell, député, rapporteurs.

Membres titulaires : Mmes Nadine Bellurot, Isabelle Florennes, Marie-Pierre de La Gontrie, Laurence Rossignol, M. Vincent Louault, sénateurs ; MM. Michaël Taverne, Cyril Tribuiani, Andy Kerbrat, Mmes Céline Hervieu, Élisabeth de Maistre, députés.

Membres suppléants : Mmes Catherine Di Folco, Lauriane Josende, MM. Hervé Marseille, Christophe Chaillou, Martin Lévrier, Mmes Cécile Cukierman, Nathalie Delattre, sénateurs ; Mme Monique Griseti, M. Philippe Brun, Mmes Léa Balage El Mariky, Anne Bergantz, M. Paul Molac, députés.

Voir les numéros :

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d'attentat se réunit au Sénat le jeudi 4 juin 2026.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son Bureau, constitué :

- Mme Muriel Jourda, sénateur, présidente ;

- M. Florent Boudié, député, vice-président,

La commission a également désigné :

- M. Hervé Reynaud, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

- M. Charles Rodwell, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

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La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. Charles Rodwell, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous avons travaillé à un texte commun avec Hervé Reynaud, que je remercie pour son engagement.

D'abord, ce texte est le fruit d'un travail parlementaire transpartisan et je remercie tous nos collègues des deux chambres qui ont voté en sa faveur. Nous avons réussi à trouver des positions d'équilibre sur les points de divergence entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

Ensuite, il s'agit d'un texte de fermeté, qui vise à assurer la sécurité des Français. Plusieurs dispositions vont dans ce sens, qu'il s'agisse du volet portant sur la rétention administrative ou du volet visant à assurer un meilleur suivi des personnes coupables ou suspectées de terrorisme. Le texte apporte aussi des réponses à la question des personnes atteintes de troubles psychiatriques graves, que la société doit mieux accompagner, pour elles-mêmes, mais aussi pour assurer la sécurité de tous.

Enfin, ce texte respecte profondément l'État de droit. Tout au long de nos travaux, nous avons tenu compte des avis du Conseil d'État, gardant notamment à l'esprit la censure de la proposition de loi défendue par Jacqueline Eustache Brinio et feu Olivier Marleix. Nous avons trouvé un bon équilibre entre la protection des Français et le respect de nos libertés publiques et de l'État de droit.

M. Hervé Reynaud, rapporteur pour le Sénat. - Je salue à mon tour l'engagement de Charles Rodwell, qui est à l'initiative de cette proposition de loi. Celle-ci a été cosignée par un certain nombre de députés, au-delà des clivages partisans. Ce texte intervient à la suite d'événements tragiques que vous connaissez tous. Il revêt une importance majeure pour la sécurité de nos concitoyens.

Il s'agit d'abord d'assurer un meilleur suivi des individus susceptibles de commettre un acte terroriste, en particulier lorsqu'ils sont atteints de troubles psychiatriques.

Le texte vise aussi à favoriser l'éloignement des étrangers les plus dangereux, ce qui nous paraissait très important. Nous avons essayé de tirer les conséquences de la censure par le Conseil constitutionnel de certaines dispositions de la proposition de loi déposée par notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio. À cet égard, je tiens à saluer la mémoire d'Olivier Marleix, qui en a été le rapporteur à l'Assemblée nationale.

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale allait dans le bon sens et le Sénat l'a accueillie très favorablement, tout en proposant des modifications. Celles-ci avaient pour objet d'assurer le caractère opérationnel et l'effectivité des dispositifs institués par la proposition de loi, tout en veillant à garantir leur conformité aux exigences constitutionnelles.

Je me réjouis que nous ayons trouvé un accord. J'espère que le compromis que nous proposons sera partagé le plus largement possible par les membres de cette commission.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie, sénatrice. - Tous les sénateurs n'étaient pas d'accord avec ce texte, qui est sous-tendu par une approche regrettable, mais commune. Vous avez voulu répondre à l'émotion légitime des Français. L'épisode récent de la disparition de la petite Lyhanna est de ceux qui créent cette émotion, même s'il ne s'inscrit pas dans le même registre que d'autres. Les Français ne comprennent pas que nous ne puissions pas prévenir des situations dangereuses et mettre à l'écart certaines personnes. Nous partageons ce constat.

Cependant, votre approche n'est pas adaptée. Au Sénat, la droite de Bruno Retailleau était en faveur d'une augmentation de la durée de rétention à 210 jours et cette mesure a été votée, avant d'être censurée. Dans le texte que vous proposez, cette durée peut atteindre 540 jours.

Vous expliquez qu'il s'agit de favoriser le départ des étrangers, mais ce ne sera pas le cas, et vous devez le savoir. C'est dans les premiers temps de la rétention que nous parvenons à organiser des départs du territoire français. Vous ne tenez pas compte de cette réalité. En faisant preuve d'une certaine légèreté à l'égard des principes fondamentaux de notre droit, vous considérez qu'au moins, ces personnes seront enfermées. Nous nous sommes tous rendus dans des centres de rétention administrative (CRA) et savons de quoi il s'agit.

En proposant ce texte, qui épousera la position du Sénat et sera sûrement adopté par notre commission mixte paritaire, vous répondez aux attentes des Français, mais vous leur présentez des dispositions qui ne fonctionneront pas.

Vous dites respecter l'État de droit, mais nous verrons bien ce qu'en dira le Conseil constitutionnel. Certaines dispositions sont audacieuses au regard des règles constitutionnelles.

M. Andy Kerbrat, député. - Je souscris aux propos qui viennent d'être tenus. Le texte n'a pas non plus fait l'objet d'un consensus à l'Assemblée nationale et la gauche ne l'a pas voté. Il s'agit peut-être d'un texte transpartisan, mais alors de droite, voire d'extrême droite.

Lors de nos débats à l'Assemblée, la question de la proportionnalité du texte a été largement évoquée. Je précise en passant que nous étions parvenus à obtenir certaines modifications, sur lesquelles le Sénat est revenu. Le ministre l'a répété, chaque mesure concerne quelques poignées de personnes, au plus quelques vingtaines.

Pour répondre à l'émotion des Français, vous auriez pu proposer des moyens concrets, mais vous avez notamment choisi de recourir à la politique de l'éloignement, dont nous savons qu'elle ne fonctionne pas. En effet, l'allongement de la durée de rétention administrative ne permet pas d'éloigner davantage, et notamment pas d'obtenir les laissez-passer consulaires. Vous avez d'ailleurs été assez prolixe sur votre rapport politique à l'Algérie, comme l'ont été certains sénateurs, qui ont souvent tenu des propos violents concernant ce pays, ce qui entrave la délivrance des laissez-passer.

Votre proposition de loi mélange un certain nombre d'éléments. Vous prévoyez des examens psychiatriques forcés, alors que le système psychiatrique est à l'agonie et ne pourra pas absorber le nombre de personnes concernées.

Le texte est également critiqué pour le flicage qu'il prévoit des changements de prénom et de nom. Les associations vous ont reproché une mesure qui paraît transphobe. De plus, elle ne sera pas efficace. Vous proposez une surveillance généralisée alors que vous ne visez que quelques individus.

Nous aurions pu mener un travail fin sur le fonctionnement de nos services afin de prévenir la menace. Nous ne vivons pas dans Minority Report : nous ne pouvons pas prévenir tous les risques. Pour améliorer les choses, il faut un travail long, d'enquête et de recherche. Votre texte ne permettra pas d'éviter les crises que vous évoquez de manière légitime.

M. Michaël Taverne, député. - Nous soutiendrons ce texte qui a fait l'objet d'un consensus, ce dont nous devons nous féliciter. La priorité est d'assurer la sécurité des Français.

Quand nous entendons certains collègues de gauche et d'extrême gauche, nous savons que nous ne serons jamais d'accord. Nous pouvons donc nous en remettre aux Français et les enquêtes d'opinion le montrent : ils veulent beaucoup plus de fermeté et de sévérité.

Par ailleurs, il faut tenir compte de la réalité et je voudrais raconter une anecdote à cet égard. En 2009, des membres des services de renseignement algériens me disaient que pendant que les Français avançaient les yeux bandés avec une auréole sur la tête, les islamistes avançaient avec leurs kalachnikovs et leur idéologie. L'histoire nous a montré qu'ils n'avaient pas tort et pourtant, certains conservent leur auréole, ce qui est dramatique.

Ce texte vise à mettre en place des dispositifs supplémentaires, mais il ne changera pas la donne. Il faut modifier le logiciel et revoir notre politique migratoire. Je fais partie cette année des auditeurs de l'Institut des hautes études du ministère de l'intérieur (IHEMI) et nous sommes allés en Bulgarie, à Svilengrad, à la frontière avec la Turquie. La Bulgarie, membre de l'Union européenne, n'est pas un pays fasciste, mais elle met en oeuvre un contrôle strict de ses frontières. Le Danemark, gouverné par la gauche, applique une politique migratoire drastique.

Vous relevez que la rétention de sûreté pourrait ne concerner qu'une dizaine ou une vingtaine d'individus. Certes, mais je rappelle que le commando qui a perpétré les attentats du 13 novembre 2015 était composé de moins de dix personnes.

Il faut éviter que le texte soit censuré par le Conseil constitutionnel, mais la priorité, en tout cas pour notre groupe, reste d'assurer la sécurité des Français. Quand des individus sont susceptibles de récidiver, il faut leur opposer une rétention de sûreté. Cela ne fait pas débat et même nos collègues de gauche ne souhaitent pas que certains faits tragiques se répètent ; je pense notamment à Lola, dont il ne faut pas oublier le nom.

EXAMEN DES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION

Article 1^er

Injonction d'examen psychiatrique

Mme Léa Balage el Mariky, députée. - Les mots « identifiés par l'avis d'un psychiatre sur le fondement de l'ensemble des éléments à sa disposition » ont été ajoutés, mais pas l'identité du psychiatre devant rendre cet avis ; pourquoi n'est-elle toujours pas inscrite dans la loi ? Ignorer à quelle commission se référer pour savoir quel psychiatre a émis l'avis, afin de pouvoir le contester, rend l'exercice de ses droits assez complexe.

Mme Céline Hervieu, députée. - Je voudrais alerter de nouveau sur les ratés de la préparation de ce texte, notamment dans le cas de cet article premier consacré aux injonctions d'examen psychiatrique. En effet, les psychiatres et professionnels de santé, qui sont les premiers concernés et qui seront amenés à prendre des décisions liées à la prévention du passage à l'acte terroriste, n'ont pas été consultés ni associés à la rédaction de l'article.

Ils se sont exprimés contre ces dispositions, de manière manifeste et collégiale. Ils ont expliqué à maintes reprises que la psychiatrisation de la radicalisation constitue un échec et que la place des personnes fanatisées ne se trouve pas dans des services publics de psychiatrie déjà exsangues. Nous l'avons signalé maintes fois au rapporteur et je regrette que cette injonction demeure dans le texte.

Par ailleurs, cette disposition s'applique à des personnes qui ne sont pas passées à l'acte et pourrait donc concerner des centaines d'individus. Ces derniers devraient être pris en charge par les services de renseignement et par des personnels judiciaires. Ce n'est pas aux professionnels de santé et aux psychiatres de pallier les carences sécuritaires de l'État.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2

Rétention de sûreté terroriste

L'article 2 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 3

Extension du champ d'application de la mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 5

Caractère suspensif de la demande de sursis à exécution d'un jugement annulant le renouvellement d'une Micas et création d'une voie d'appel contre les ordonnances refusant l'exploitation des documents et données saisies au cours d'une visite domiciliaire

L'article 5 est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 6

Encadrement des procédures de changement de prénom et de nom

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 8

Extension du régime dérogatoire de rétention administrative

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 8 bis

Réitération du placement en rétention administrative sur le fondement d'une même décision d'éloignement

Mme Marie-Pierre de La Gontrie, sénatrice. - Cet article est l'un de ceux qui, dans la proposition de loi, encourent le plus fort risque d'inconstitutionnalité.

Sa rédaction tente certes de contourner ce risque, mais les placements en rétention administrative sont des mesures prises sans décision judiciaire : la question de la proportionnalité de l'allongement de leur durée et de leur réitération se pose. Indépendamment de ce que j'observais sur la pertinence de la durée de rétention retenue - et peut-être dans quelque temps nous proposerez-vous de l'allonger encore -, vous prenez un risque important, notamment au regard de la jurisprudence des juridictions européennes, en particulier celle de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Nous verrons ce qu'il en sera.

M. Andy Kerbrat, député. - En réalité, les mesures de rétention efficaces, celles qui conduisent à l'éloignement effectif du territoire des étrangers mis en cause, n'excèdent pas une durée de deux à sept jours environ. Au-delà, nous entrons dans des mécanismes vicieux, qui se prolongent longtemps dans l'attente du laissez-passer consulaire, avec des intéressés qui finissent parfois par être libérés avant l'obtention de cette autorisation.

Outre que mon groupe s'oppose au principe de la rétention administrative, en estimant qu'il existe d'autres formes de privation de liberté plus respectueuses de la dignité des personnes, telles que l'assignation à résidence, il soulève la problématique suivante : au terme de la période de rétention de 210 jours, quand nous constaterons un taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF) toujours aussi faible, de l'ordre de 9 % à 12 % selon la situation géopolitique du moment, que ferons-nous ? Déciderons-nous de passer à une durée encore supérieure, considérant qu'un étranger ne saurait avoir de droits dans notre pays ?

Vous nous dites vous préoccuper de l'efficacité de la mesure. Mais en revenant à la proposition initiale de Mme Jacqueline Eustache-Brinio, nous prenons le risque de l'inconstitutionnalité ! Ne perdons pas de vue que la France a été à de multiples reprises condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) sur la question de la rétention administrative. Regardons avec objectivité les raisons pour lesquelles, en la matière, notre pays ne respecte pas ses engagements internationaux.

Mme Léa Balage El Mariky, députée. - Mes collègues l'ont relevé, il existe un véritable risque d'inconstitutionnalité de ce texte. Nous pourrions, à l'instar du Rassemblement national, l'assumer sans complexe, en proposant de retirer toute notion de dignité, de protection et d'égalité de notre Constitution. Mais si nous sommes attachés à notre héritage républicain, nous devrions y regarder à deux fois avant d'adopter un tel dispositif qui encourt a priori la censure, de même qu'un important contentieux administratif sur le terrain du droit des étrangers, alors qu'il embolise déjà nos juridictions.

L'efficacité de l'action publique, que vous revendiquez et hissez comme un drapeau, se retrouvera une fois de plus dans une impasse. Avec cette disposition, nous entrons dans le plus kafkaïen des dispositifs que nous soyons capables de concevoir en matière de droit des étrangers. À une borne de temps relative à la durée cumulée en rétention pour l'exécution d'une même mesure d'éloignement, elle ajoute en effet une autre limite, celle d'un maximum de cinq placements en rétention. C'est bien ici révéler non seulement l'inefficacité du placement en rétention et la fuite en avant du dispositif, mais également, par la tentative qui est la vôtre de la prévenir, son inconstitutionnalité.

Vous susciterez au sein de la population cette colère contre laquelle vous prétendez lutter.

M. Michaël Taverne, député. - N'évoquons pas à tort et à travers les positions du Rassemblement national...

Mme Léa Balage El Mariky, députée. - Nous sommes parfaitement fixés sur vos intentions !

M. Michaël Taverne, député. - Nous avons évoqué la nécessité de trouver un point d'équilibre : il faut éviter que le texte ne soit inconstitutionnel. Quel problème cela pose-t-il ?

Prenez conscience de ce qui se passe au-delà de nos frontières. D'autres pays européens, qui ne sont pas des États fascistes, prévoient des durées maximales de rétention de dix-huit mois.

Reportons-nous aussi au texte même de l'article : une nouvelle décision de placement en rétention peut être prise quand l'étranger mis en cause « n'a pas respecté les conditions de son assignation à résidence ». Elle peut l'être avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures à compter du terme d'un précédent placement dès lors que « ce précédent placement a pris fin en raison de la soustraction de l'étranger aux mesures de surveillance dont il faisait l'objet ». Que vous faut-il de plus ? L'étranger ne respecte pas les mesures prises à son encontre, et nous devrions encore faire montre de bienveillance à son égard ?

Cette rédaction nous paraît suffisamment équilibrée et correspond à la pratique de la plupart des États européens.

M. Charles Rodwell, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Une partie des dispositions que nous portons, aujourd'hui rejetées par les parlementaires socialistes de nos deux chambres, étaient avancées il y a quelques années par Bernard Cazeneuve et Manuel Valls.

La critique de l'article 8 bis est l'une de celles qui m'étonnent le plus. Jusqu'à présent, il n'existe aucun plafonnement à la rétention. Nous en créons un, mais la gauche s'y oppose !

Or, premièrement, la durée maximale de rétention que nous fixons répond aux exigences de la CJUE.

Deuxièmement, cet article est un article introduit pour se conformer à une décision du Conseil constitutionnel, spécifique au nombre de renouvellements de la rétention.

Troisièmement, au terme d'un travail, conduit d'abord avec le Conseil d'État, puis avec nos homologues du Sénat, nous sommes parvenus à un accord sur un texte qui respecte parfaitement les exigences posées par le Conseil constitutionnel.

L'article que nous vous proposons renforce la constitutionnalité du dispositif de rétention administrative en y instaurant un plafond de réitération ainsi qu'une durée maximale de rétention pour l'exécution d'une même mesure d'éloignement.

En définitive, que l'on soit pour ou contre la rétention administrative, il y a peu de justifications de voter contre cet article 8 bis.

M. Hervé Reynaud, rapporteur pour le Sénat. - Je souscris aux propos de Charles Rodwell : on ne peut ici parler d'arbitraire. Un certain nombre de garanties existent et sont même renforcées.

De nombreux pays européens, pourtant très libéraux, pratiquent des durées maximales de rétention bien supérieures, ce qui en dit long sur nos délais de rétention, qui sont très en deçà des normes européennes. Les durées que nous vous proposons sont notamment conformes à la directive Retour.

Nous avons recherché l'efficacité du dispositif, comme nous avons cherché à assurer le respect des exigences constitutionnelles, et notamment la liberté individuelle. C'est le sens des limites que nous proposons de fixer en ce qui concerne la réitération du placement en rétention pour l'exécution d'une même décision d'éloignement.

L'article 8 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 8 ter (supprimé)

Rapport sur l'évolution de l'organisation des lieux de rétention administrative

L'article 8 ter est supprimé.

Article 8 quater

Maintien à disposition de la justice de l'étranger dont la rétention a pris fin par l'effet d'une décision du juge judiciaire

L'article 8 quater est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 10

Application en Outre-mer des dispositions de la proposition de loi

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Mme Laurence Rossignol, sénatrice. - Je ne suis pas spécialiste des questions de rétention administrative, en revanche je travaille depuis plusieurs années sur les sujets de récidive du viol, des violences sexuelles et des meurtres consécutifs à de telles violences.

Il m'a semblé comprendre que les auteurs de la proposition de loi entendaient répondre au choc et à l'émotion provoqués par le viol et le meurtre de la jeune Philippine, davantage qu'à l'affaire Lola, survenue antérieurement.

Muriel Jourda et moi-même avons étudié, dans le cadre d'une mission d'information, les dispositifs dont nous disposons pour prévenir la récidive des viols. Dans l'affaire Philippine, la question de la durée de rétention n'était pas le sujet majeur. Bien d'autres dysfonctionnements étaient à déplorer, en particulier au niveau préfectoral. Nous avons aussi mis à jour des problèmes d'étanchéité entre les différents services de justice, spécialement avec les services pénitentiaires d'insertion et de probation (Spip) au moment de l'organisation des sorties.

Nombre de facteurs entrent en ligne de compte dans la prévention de la récidive des viols et des meurtres consécutifs aux violences sexuelles. À cet égard, votre proposition de loi n'apporte rien, car le sujet ne se limite pas aux auteurs que vous vous efforcez de viser.

Par ailleurs, j'ai parfois l'impression que nous légiférons en fermant les yeux sur tout ce que nous savons du système judiciaire. Il a, par exemple, été question des expertises psychiatriques. Quiconque travaille sur la question n'ignore rien des problèmes considérables qu'elles posent et qui mettent aussi bien en cause la qualité des experts que les conditions de leur rémunération. Vous n'en proposez pas moins l'ajout d'une expertise psychiatrique et vous ouvrez ainsi le champ à de nouveaux dysfonctionnements de l'appareil judiciaire.

Pour réagir véritablement à la légitime émotion que nous avons partagée avec vous, il eût fallu que vous traitiez les causes mêmes de cette dramatique affaire, qui ne concernaient ni les étrangers ni la rétention, mais le fonctionnement de notre système de prévention des violences sexuelles et la compréhension que nous en avons.

C'est pourquoi je voterai contre ce texte.

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En conséquence, la commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer la sécurité, la rétention administrative et la prévention des risques d'attentat.