Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 : Administration générale et territoriale de l'État

Rapports législatifs

Rapport n° 736 (2025-2026), tome II, annexe 2, déposé le

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes
de l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 2
Administration générale et territoriale de l'État

Rapporteure spéciale : Mme Florence BLATRIX CONTAT

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

1. Les dépenses de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ont représenté, en 2025, 4,48 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 4,78 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Elles connaissent ainsi une diminution importante en AE (- 15,5 %), tandis qu'elles sont relativement stables en CP (+ 2,5 %) par rapport à 2024.

2. L'exécution 2025, marque la troisième année et le point médian de la programmation 2023-2027 prévue par la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI). L'exécution 2025, hors fonds de concours et contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », dépasse ainsi au niveau agrégé de la mission les plafonds définis par la LOPMI (+ 9,5 % en AE et + 4,9 % en CP). Dans le détail, l'exécution du programme 216 est inférieure à la trajectoire prévue par la LOPMI (- 10,7 % en AE et - 15,5 % en CP), l'exécution du programme 354 dépasse en revanche les plafonds définis par la LOPMI (+ 27,5 % en AE et + 27,9 % en CP).

3. Le fait le plus marquant de l'exécution des crédits de la mission AGTE en 2025 est le volume d'annulation de crédits très important, à hauteur de 244,89 millions d'euros en AE et 216,64 millions d'euros en CP. Ces annulations réalisées par le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits et la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025, ont concerné avant tout le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », compensées par la sous-consommation des dépenses de crédits numériques (à hauteur de 35,1 % des AE prévues et 32,7 % des CP) et, dans une moindre mesure, le « programme 354 », retardant les projets de rénovation de l'immobilier du réseau préfectoral.

4. Après plusieurs années d'augmentation du plafond d'emplois à l'échelle de la mission, une diminution de 328 équivalents temps plein travaillés (ETPT) était prévue en 2025. Ce plafond a été exécuté à 99,66 % en 2025, conduisant à une baisse de 105 ETPT par rapport à l'exécution 2024 (40 301 ETPT).

6. La sous-budgétisation des dépenses contentieuses, sur le programme 216, est un phénomène chronique impactant de manière notable l'exécution 2025. 73,54 millions d'euros en AE et 73,59 millions d'euros en CP avaient en effet été ouverts en LFI pour 2025, pour une exécution à hauteur de 125,99 millions d'euros en AE et 126,33 millions d'euros en CP, conséquence des contentieux du droit des étrangers et des émeutes de 2024 en Nouvelle-Calédonie.

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025 

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE), qui relève du ministère de l'intérieur et des outre-mer, comprend trois programmes :

- le programme 354 « Administration territoriale de l'État » regroupe l'ensemble des crédits et des emplois du réseau des préfectures et des sous-préfectures, des crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI), des directions et délégations régionales placées sous l'autorité des préfets de région et des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR), et représente ainsi plus de la moitié des crédits de la mission ;

- le programme 232 « Vie politique » retrace les crédits dédiés au financement des partis politiques, à l'organisation des élections, à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

- le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (CPPI) comprend les crédits dédiés au pilotage du ministère. Il porte ainsi les crédits de l'inspection générale de l'administration (IGA), du secrétariat général du ministère, de la direction générale des collectivités locales, de la délégation à la sécurité routière et de la direction générale des étrangers en France. Il porte également les crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (FIPDR) ainsi que les crédits afférents aux principaux contentieux.

Par ailleurs, plusieurs opérateurs sont rattachés à la mission : l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui relève du programme 354, le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), rattaché au programme 216 et l'agence des communications mobiles opérationnelles de sécurité et de secours (ACMOSS) relevant également du programme 216.

A. UN NIVEAU DE DÉPENSES POUR 2025 GLOBALEMENT CONFORME À LA PRÉVISION INITIALE

Les dépenses de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » se sont élevées en 2025 à 4,48 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 4,78 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

Évolution des crédits de la mission par programme en 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

 

Exécution 2024

LFI 2025*

Exécution 2025

Évolution exécution 2025/2024

Écart exécution / prévision LFI 2025
 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

354 - Administration territoriale de l'État

2 545,6

2 594,0

2 739,0

2 658,5

2 681,5

2 642,7

5,34 %

1,88 %

- 2,10 %

- 0,59 %

232 - Vie politique

358,0

355,1

98,3

100,2

112,1

109,0

- 68,68 %

- 69,30 %

14,05 %

8,78 %

216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

2 393,5

1 712,9

1 858,9

2 189,2

1 683,6

2 026,3

- 29,66 %

18,30 %

- 9,43 %

- 7,44 %

Total de la mission

5 297,1

4 662,0

4 696,2

4 947,9

4 477,3

4 778,1

- 15,48 %

2,49 %

- 4,66 %

- 3,43 %

* Hors fonds de concours et attribution de produits.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les dépenses de la mission connaissent ainsi une diminution importante en AE (- 15,5 %), tandis qu'elles augmentent légèrement en CP (+ 2,5 %) par rapport à 2024. Cette tendance traduit un retour à un niveau de dépenses plus proche de celui de 2022 et 2023, après une année 2024 marquée par une augmentation conjoncturelle importante des autorisations d'engagement, afin notamment de permettre, en juin 2024, l'engagement des travaux de construction du site unique de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) pour un montant de 837 millions d'euros en AE.

Cette baisse des autorisations d'engagement concerne, en pourcentage, avant tout le programme 232 « Vie politique » qui, en raison de l'absence d'élections nationales en 2025, a vu ses crédits diminuer de 68,7 % en AE et 69,3 % en CP entre l'exécution 2024 et l'exécution 2025. En valeur absolue, le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » connaît en revanche la diminution la plus importante de ses crédits entre l'exécution 2024 et 2025, de l'ordre de 709,9 millions d'euros en AE et 367,1 millions d'euros en CP, consécutive au « pic » d'autorisations d'engagement de 2024 lié au projet de site unique de la DGSI. À l'inverse, le programme 354 « Administration territoriale de l'État » a connu une progression de ses dépenses entre l'exécution 2024 et 2025 de 5,3 % en AE et 1,88 % en CP.

Évolution des crédits exécutés de la mission depuis 2022

(en millions d'euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'augmentation des crédits de paiement exécutés entre 2024 et 2025 traduit, certes, le paiement des projets immobiliers engagés en 2024 et précités, mais également la trajectoire financière votée par le Parlement dans la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI).

En effet, 2025 constitue la troisième année et le point médian de la programmation 2023-2027, qui concerne uniquement les programmes 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et 354 « Administration territoriale de l'État ». L'exécution 2025, hors fonds de concours et contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », dépasse ainsi, au niveau agrégé de la mission, les plafonds définis par la LOPMI (+ 9,5 % en AE et + 4,9 % en CP). Dans le détail, si l'exécution du programme 216 est inférieure à la trajectoire prévue par la LOPMI (- 10,7 % en AE et - 15,5 % en CP), l'exécution du programme 354 l'excède en revanche (+ 27,5 % en AE et + 27,9 % en CP).

Exécution des crédits des programmes 216 et 354 pour 2025
au regard de la trajectoire inscrite dans la LOPMI

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires et la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI)

B. UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR DES ANNULATIONS DE CRÉDITS IMPORTANTES

L'exercice 2025 a tout d'abord débuté dans le contexte inédit d'une période de services votés, du 1er janvier 2025 au 14 février 2025, soit jusqu'à la promulgation de la loi de finances initiales pour 2025. Cette période ne s'est pour autant pas traduite par un décrochage du niveau de consommation des crédits de paiement par rapport aux années précédentes. Néanmoins, l'incertitude afférente a eu des effets indirects qui ont participé de la sous-consommation de certains crédits, en conduisant les gestionnaires à décaler certains engagements, notamment de rénovation de l'immobilier du réseau préfectoral, ainsi qu'en accentuant les vacances de postes dans l'administration territoriale de l'État.

Le fait le plus marquant de l'exécution des crédits de la mission AGTE en 2025 est en revanche le volume d'annulation de crédits très important, à hauteur de 244,89 millions d'euros en AE et 216,64 millions d'euros en CP1(*). Ces montants s'expliquent à la fois par les annulations des décrets n° 2025-374 du 25 avril 2025 et n° 2025-655 du 16 juillet 2025 portant annulation de crédits, ainsi que par les annulations de la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025, portant à elle seule 147,62 millions d'euros d'annulation en AE et 101,13 millions d'euros en CP, soit 3,14 % des crédits de la mission ouverts en LFI en AE et 2,04 % en CP. Ainsi, bien que le volume total de ces annulations soit du même ordre de grandeur que celles de 2024 (217,49 millions d'euros en AE et 284,49 millions d'euros en CP), il n'y a pas eu, en 2025, d'ouvertures de crédits en LFG pour les compenser.

Conséquences des décrets d'annulations et de la loi de finances
de fin de gestion sur les programmes de la mission

(en millions d'euros)

 

Programme 216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

Programme 232 - Vie politique

Programme 354 - Administration territoriale de l'État

Total mission AGTE

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Annulations par décrets

69,64

87,78

5,11

5,22

22,51

22,51

97,27

115,51

Annulations en loi de finances de fin de gestion

136,75

90,99

6,40

4,10

4,47

6,04

147,62

101,13

Total

206,39

178,77

11,51

9,32

26,98

28,55

244,89

216,64

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires et la Cour des comptes

Si ces annulations ont concerné les programmes 232 (11,51 millions d'euros en AE et 9,32 millions d'euros en CP) et 354 (26,98 millions d'euros en AE et 28,55 millions d'euros en CP), c'est bien le programme 216 qui en a porté l'essentiel, avec 206,39 millions d'euros en AE et 178 millions d'euros en CP. La sous-consommation des crédits numériques - la période des services votés ayant notamment ralentit la consommation des crédits d'investissement dans ce domaine - et le rééchelonnement du calendrier de paiement du site unique de la DGSI ont permis d'absorber ces annulations.

Mouvements intervenus en cours de gestion 2025 sur les crédits de paiement
de la mission Administration générale et territoriale de l'État

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la Cour des comptes et les documents budgétaires

II. LES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE 

A. UN PLAFOND D'EMPLOIS POUR 2025 QUI ROMPT LA DYNAMIQUE DE HAUSSE DES ANNÉES PRÉCÉDENTES EN PRÉVISION ET CONFIRME LA DYNAMIQUE DE DIMINUTION EN EXÉCUTION

Après plusieurs années d'augmentation du plafond d'emplois à l'échelle de la mission, une diminution de 328 équivalents temps plein travaillés (ETPT) était prévue en 2025. Ce plafond a été exécuté à 99,66 % en 2025, conduisant à une baisse de 105 ETPT par rapport à l'exécution 2024 (40 301 ETPT en 2025 contre 40 406 en 2024).

Évolution du plafond d'emplois de la mission AGTE depuis 2022

(en ETPT)

* Prévision de la loi de finances initiale après mouvements en gestion.

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Avec 11 037 ETPT, l'exécution du plafond d'emplois du programme 216 est en baisse de 112 ETPT par rapport à l'exécution 2024, mais dépasse le plafond d'emplois autorisé pour 2025 (10 941 ETPT en LFI et 10 944 ETPT après transferts en gestion). Cette surconsommation sur le programme 216 s'explique par la prise en charge sous plafond ministériel d'emplois liés à la mise en oeuvre de la convention « Sandhurst »2(*), la surconsommation des ETPT d'inspecteurs du permis de conduire et la difficulté pour les services de respecter des plafonds d'emplois plus contraints en 2025. Pour autant ce dépassement est compensé, à l'échelle de la mission, par la sous-consommation du plafond d'emplois du programme 354.

En effet, la consommation du plafond d'emplois du programme 354, de 29 213 ETPT en 2025, est inférieure de 367 ETPT au plafond autorisé. Cette exécution constitue, certes, une légère augmentation par rapport à l'exercice 2024 (29 202 ETPT) mais révèle également les difficultés structurelles de recrutement sur ce programme. Une vacance de 227 ETPT (0,77 % du plafond d'emploi du programme) est ainsi constatée et expliquée tant par la période de services votés que par les problèmes structurels d'attractivité dans l'administration territoriale de l'État. Cette vacance concerne principalement les personnels affectés au contrôle de légalité ainsi que ceux relevant des fonctions support de l'administration territoriale.

Le schéma d'emploi du programme 354 pour 2025 de - 1 équivalent temps plein (ETP) et exécuté à ce niveau confirme la « pause » dans le renforcement de l'État territoriale que la rapporteure spéciale anticipait déjà lors de l'examen du projet de loi de finances initiales pour 20253(*). Le schéma d'emploi prévu par la LOPMI pour 2025 étant de + 52 ETP, il n'était donc pas prévu, dès la LFI de le réaliser.

De même, le schéma d'emploi du programme 216 était nul pour 2025, et exécuté comme tel, soit bien inférieur au schéma d'emploi de + 75 ETP prévu pour 2025 par la LOPMI.

Enfin, si le programme 232 n'est pas soumis à un schéma d'emploi, son plafond d'emplois réalisé, 51 ETPT pour 54 autorisés, est conforme au niveau de 2024. Cela reflète également une activité de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), autorité administrative indépendante qui concentre tous les emplois rémunérés par le programme 232, marquée par l'absence d'élections générales en 2025.

Schéma d'emploi exécuté sur les programmes 354 et 216
de la mission AGTE

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

B. DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT EN AUGMENTATION, MAIS SOUS-CONSOMMÉES DANS LES DOMAINES DU NUMÉRIQUE ET DE L'IMMOBILIER

Les dépenses d'investissement de la mission AGTE ont connues en 2025 une exécution en hausse en crédits de paiement par rapport à 2024, de l'ordre de 301,97 millions d'euros (+ 114,6 %) et à l'inverse une diminution en autorisations d'engagement de 722,57 millions d'euros (- 73,8 %). Ces dynamiques reflètent le lancement en 2024 des travaux du site unique de la DGSI à Saint-Ouen-sur-Seine (383,1 millions d'euros en CP), ainsi que le paiement du site « Universeine », qui doit accueillir dès 2027 à Saint-Denis une partie des services centraux du ministère de l'intérieur et dont le paiement de la vente en état futur d'achèvement (VEFA) s'est achevé en 2025 (256,4 millions d'euros en CP).

Toutefois, la consommation des dépenses d'investissement du programme 216 demeure contrastée. Ainsi le projet de site unique de la DGSI, pour lequel 12,9 millions d'euros d'AE et 68,3 millions de CP ont été exécutés, a engendré une sous-consommation de 36,4 millions d'euros en AE et 71,1 millions d'euros en CP. De même, si les crédits d'investissement numériques inscrits en LFI ont bien augmenté en 2025, ceux-ci ont été sous-exécutés, contribuant aux économies du programmes 216, mais retardant le lancement de nouveaux projets. Cette sous exécution s'élève ainsi sur l'action 03 « Numérique » à 35,1 % en AE (142,97 millions d'euros exécutés contre 220,3 millions d'euros prévus) et 32,7 % en CP (121,28 millions d'euros exécutés contre 180,19 millions d'euros prévus).

Les dépenses d'investissement du programme 354, également en augmentation en LFI en raison d'investissements, là encore, dans les domaines du numérique et de l'immobilier, n'ont été consommées qu'à 53,7 % en AE (61,88 millions d'euros exécutés) et 66,65 % en CP (57,51 millions d'euros exécutés). Cette sous-consommation s'explique notamment par l'incertitude de l'exercice 2025 et de la période de services votés, qui a retardé un certain nombre de projets en ne permettant pas toujours de lancer à temps les appels d'offres. Dans le domaine de l'immobilier de l'administration territoriale de l'État, le programme national d'équipement (PNE) prévoit des travaux importants de rénovation du réseau préfectoral, afin notamment de respecter les objectifs du « décret tertiaire »4(*) et les obligations légales d'accessibilité aux personnes à mobilité réduites. Or, les retard pris en 2025 pourrait occasionner des futurs coûts décuplés dans ces domaines.

Exécution des dépenses d'investissements de la mission AGTE depuis 2022

(en millions d'euros de crédits de paiements*)

* Y compris fonds de compensation et atténuations de charges.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

C. UNE SOUS-BUDGÉTISATION CHRONIQUE DES DÉPENSES CONTENTIEUSES PARTICULIÈREMENT VISIBLE EN 2025

La sous-budgétisation des dépenses contentieuses, sur le programme 216, est un phénomène chronique impactant de manière notable l'exécution 2025. Pour 2025, 73,54 millions d'euros en AE et 73,59 millions d'euros en CP avaient en effet été ouverts en LFI sur l'action 6 « Affaires juridiques et contentieuses ». Plusieurs abondements complémentaires sont intervenus en cours d'exercices, aboutissant à une exécution à hauteur de 125,99 millions d'euros en AE et 126,33 millions d'euros en CP, soit une surconsommation de 71,3 % en AE et 71,7 % en CP.

Cette sous-budgétisation concerne avant tout le contentieux des étrangers en France, dont la hausse est pourtant structurelle depuis plusieurs années. 18,72 millions d'euros de CP étaient ainsi prévus pour ce poste en LFI 2025, pour une exécution de 37,79 millions d'euros. Le caractère prévisible de ces contentieux a d'ailleurs conduit la Cour des comptes à formuler une nouvelle recommandation, dans sa note d'exécution budgétaire 2025 de la mission AGTE, pour une meilleure évaluation de ces dépenses dans le prochain projet de loi de finances.

Un autre facteur de cette surconsommation découle des émeutes de 2024 en Nouvelle-Calédonie, pour lesquelles des jugements ont été rendus fin 2025. Les dépenses contentieuses pour « attroupement », évaluées à 10,67 millions d'euros de CP en LFI, ont ainsi représenté 36,21 millions d'euros de CP en exécution.

* 1 Ces montants d'annulations bruts ne tiennent pas compte des autres mouvements réglementaires (notamment les décrets de virements et de transferts, ainsi que les répartitions), qui ont également affecté le solde des crédits ouverts et sont retranscrit dans le graphique page 12.

* 2 Traité relatif au renforcement de la coopération pour la gestion coordonnée de la frontière commune du 18 février 2018, dit « traité de Sandhurst ».

* 3 Rapport d'information n° 144 (2024-2025), tome III, annexe 2, déposé le 21 novembre 2024.

* 4 Décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d'action de réduction de la consommation d'énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire.

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