Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 : Régimes sociaux et de retraite

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N° 736

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes
de l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 25
Régimes sociaux et de retraite

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PENSIONS

Rapporteure spéciale : Mme Sylvie VERMEILLET

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

1. En 2025, les crédits consommés au titre de la mission « Régimes sociaux et de retraite » se sont élevés à 6 070,8 millions d'euros soit une sur-exécution de 79,0 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, qui s'élevaient à 5 991,8 millions d'euros.

2. Dans la mesure où la mission « Régimes sociaux et de retraites » regroupe principalement des régimes « fermés » ou des régimes « ouverts » en déclin démographique, les réformes successives des retraites et la suspension de la réforme de 2023 ont peu d'incidence sur les dépenses de la mission.

3. La rapporteure spéciale salue les évolutions de la maquette budgétaire de la mission, qui inclut depuis 2025 le régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac (RAVGDT). Ceci s'ajoute à l'intégration des régimes de la culture en 2024. Elle appelle néanmoins à poursuivre cet effort de cohérence et réitère son appel de l'année précédente à intégrer le suivi des crédits versés pour équilibrer le régime, fermé depuis 2023, du Conseil économique, social et environnemental (CESE) dans la mission.

4. Les dépenses du CAS Pensions ont atteint, en 2025, 69 337 millions d'euros soit une très légère sous-exécution de 2,5 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale qui s'élevaient à 69 339 millions d'euros.

5. En 2025, les recettes du CAS Pensions ont atteint 67 414 millions d'euros. Ce niveau inférieur à celui des dépenses a généré un déficit de 1 997 millions d'euros, après un déficit enregistré en 2024 à hauteur de 3 197 millions d'euros. Le solde cumulé s'établit, quant à lui, à 2 604 millions d'euros.

6. Le solde annuel et le solde cumulé s'inscrivent désormais dans une trajectoire stabilisée mais qui repose sur des hypothèses caduques et optimistes : ainsi, la réforme des retraites a été suspendue jusqu'en 2028 et les pensions ont été revalorisées sur l'inflation en 2025 et 2026, contrairement aux prévisions de gel ou de moindre augmentation. La rapporteure spéciale sera donc particulièrement attentive à l'évolution des dépenses du CAS dans les années à venir, car dès 2027 les déficits devraient reprendre et s'accentuer, à droit constant.

7. Aussi, la rapporteure spéciale réaffirme que le solde cumulé du CAS ne permet pas de faire face aux évolutions structurelles auxquelles peut être confronté le régime des retraites de la fonction publique d'État. Dans ce contexte, la fiction comptable liée à des taux employeurs toujours croissants pourrait être abandonnée au profit d'un système plus lisible, qui permette la création de véritables réserves, appelées à être gérées par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR).

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » ET DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS » EN 2025

A. UNE EXÉCUTION DE LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION, LIÉE À UNE SOUS-BUDGÉTISATION EN LOI DE FINANCES INITIALE

La mission « Régimes sociaux et de retraite » du budget général est structurée autour de trois programmes recensant les subventions versées par l'État à plusieurs régimes spéciaux. La plupart de ces régimes spéciaux sont désormais fermés, comme par exemple ceux des régimes des personnels de la Société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes (SEITA), de l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF) ou des régies ferroviaires d'outre-mer. Trois seulement demeurent ouverts : le régime porté par l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) et les régimes de la Comédie française et de l'Opéra national de Paris.

Les caractéristiques démographiques de ces régimes sont proches. Les régimes fermés marqués par un fort déséquilibre qui s'accroît d'année en année entre le nombre de cotisants et celui des pensionnés. La politique mise en oeuvre par l'État vis-à-vis de ces régimes tient compte de cette dimension démographique. Ainsi, l'État les accompagne par le versement à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) d'une subvention qui participe à équilibrer les régimes mentionnés. En effet, le faible nombre ou l'absence de cotisants empêche le versement des prestations pour les pensionnés : des crédits budgétaires y sont donc consacrés.

Le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » porte les subventions qui permettent à la CNAV d'équilibrer financièrement certains régimes spéciaux de retraite.

La plupart d'entre eux sont fermés et en rapide déclin démographique :

- le fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;

- le régime de retraite de la SEITA ;

- la Caisse des retraites des régimes ferroviaires d'outre-mer ;

- le régime des personnels de l'ORTF.

Ces régimes étant en incapacité de se financer par eux-mêmes dans le cadre d'un fonctionnement en répartition, l'État verse, via ce programme budgétaire, des subventions à la CNAV qui a la charge de les équilibrer.

Le programme subventionne aussi les régimes ouverts de la culture depuis le 1^er janvier 2024, à la suite d'un ajustement de la maquette budgétaire bienvenu. Il s'agit des régimes de l'Opéra national de Paris et de la Comédie Française.

Le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » est spécifiquement dédié à cette profession.

Le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » est principalement dédié aux régimes de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP). Ces régimes, comme la plupart de ceux du programme 195, sont fermés et en déséquilibre démographique.

1. La consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale

En 2025, les crédits consommés au titre de la mission « Régimes sociaux et de retraite » se sont élevés à 6 070,8 millions d'euros soit une sur-exécution de 79,0 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, qui s'élevaient à 5 991,8 millions d'euros. L'ensemble des programmes a connu une exécution supérieure à la prévision, alors que depuis deux ans, les crédits étaient légèrement sous-exécutés. Ainsi, en 2024, 97,3 % des crédits avaient été exécutés par rapport à la prévision contre 96,7 % en 2023. En 2025, la sur-exécution représente 1,32 % des crédits ouverts.

L'exécution 2025 de la mission enregistre une hausse de 0,1 % par rapport à 2024 soit 7,1 millions d'euros, en lien avec la hausse tendancielle des pensions versées.

Évolution de l'exécution des crédits de la mission
« Régimes sociaux et de retraite » entre 2024 et 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

		2024				2025				Exécution 2025/2024
		LFI	Exécution	Exécution/LFI		LFI	Exécution	Exécution/LFI
				en volume	en %			en volume	en %	en volume	en %
198 - Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	AE	4 365,7	4 206,1	- 159,6	- 3,7 %	4 132,8	4 180,3	+ 47,5	+ 1,1 %	- 25,8	- 0,6 %
	CP	4 365,7	4 206,1	- 159,6	- 3,7 %	4 132,8	4 180,3	+ 47,5	+ 1,1 %	- 25,8	- 0,6 %
197- Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	AE	787,3	774,5	- 12,9	- 1,6 %	772,1	799,1	+ 26,9	+ 3,5 %	+ 24,6	+ 3,2 %
	CP	787,3	774,5	- 12,9	- 1,6 %	772,1	799,1	+ 26,9	+ 3,5 %	+ 24,6	+ 3,2 %
195- Régimes de retraite des mines, de la SEITA, et divers	AE	1 075,7	1 083,0	+ 7,3	+ 0,7 %	1 086,8	1 091,4	+ 4,6	+ 0,4 %	+ 8,4	+ 0,8 %
	CP	1 075,7	1 083,0	+ 7,3	+ 0,7 %	1 086,8	1 091,4	+ 4,6	+ 0,4 %	+ 8,4	+ 0,8 %
Total mission	AE	6 228,7	6 063,6	- 165,1	- 2,7 %	5 991,8	6 070,8	+ 79,0	+ 1,3 %	+ 7,1	+ 0,1 %
	CP	6 228,7	6 063,6	- 165,1	- 2,7 %	5 991,8	6 070,8	+ 79,0	+ 1,3 %	+ 7,1	+ 0,1 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : données issues des lois de finances initiales. Exécution : consommation constatée dans le rapport annuel de performances annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Répartition par programme des crédits de paiement consommés en 2025

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. La consommation des crédits disponibles montre une difficulté à anticiper les besoins en 2025

La prévision en loi de finances initiale a été insuffisante, ce qui a mené en loi de finances de fin de gestion à une ouverture de 117,1 millions d'euros sur l'ensemble de la mission, qui était surévaluée. Le projet de loi d'approbation des comptes et des résultats de la gestion (PLRG) pour 2025 prévoit, en effet, d'annuler 38,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sur la mission, correspondant à des crédits qui n'ont finalement pas été consommés.

Mouvements intervenus en gestion sur les crédits de la mission
« Régimes sociaux et de retraites » en 2025

(en millions d'euros)

		2025
		LFI	Annulation en cours de gestion	Ouverture en cours de gestion	Décrets d'avance, de transfert ou de virement	Total crédits disponibles	Exécution	Sur ou sous consommation en volume par rapport aux crédits disponibles
198 - Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	AE	4 132,8	-	+ 62,8	-	4 195,6	4 180,3	- 15,3
	CP	4 132,8	-	+ 62,8	-	4 195,6	4 180,3	- 15,3
197- Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	AE	772,1	-	+ 27,0	-	799,1	799,1	- 0,1
	CP	772,1	-	+ 27,0	-	799,1	799,1	- 0,1
195- Régimes de retraite des mines, de la SEITA, et divers	AE	1 086,8	-	+ 27,3	-	1 114,1	1 091,4	- 22,8
	CP	1 086,8	-	+ 27,3	-	1 114,1	1 091,4	- 22,8
Total mission	AE	5 991,8	0,0	+ 117,1	0,0	6 108,9	6 070,8	- 38,1
	CP	5 991,8	0,0	+ 117,1	0,0	6 108,9	6 070,8	- 38,1

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Par rapport à l'année 2024, la rapporteure spéciale constate que l'écart entre le total des crédits rendus disponibles s'accroît. En effet, le PLRG pour 2024 n'avait annulé que 2,1 millions d'euros par rapport aux crédits rendus disponibles sur l'exercice.

Les dépenses de la mission restent à un niveau inférieur au plafond défini pour 2025 dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2023-2027, qui prévoyait une dépense de l'ordre de 6,4 milliards d'euros cette année.

Comparaison des crédits consommés par la mission « Régimes sociaux et de retraites » par rapport aux plafonds prévus par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, aux crédits prévus en loi de finances initiale et aux crédits disponibles

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

B. UNE CROISSANCE DES RECETTES INFÉRIEURE À CELLE DES DÉPENSES POUR LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS »

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » retrace les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires gérés par l'État : pensions de retraite et d'invalidité des fonctionnaires de l'État et des ouvriers d'État, pensions de retraite des militaires, pensions militaires d'invalidité, et autres allocations assimilées.

Il est composé de trois programmes :

- le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité », qui recense l'ensemble des opérations relatives au régime de retraite et d'invalidité des fonctionnaires de l'État et représente logiquement l'essentiel, soit 95,1 %, des dépenses du CAS en 2025 ;

- le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'État » agrège les dépenses du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels d'État (FSPOEIE) et du Fonds rente accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) ;

- le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » qui retrace les dépenses et recettes consacrées aux pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et à d'autres allocations viagères.

1. La consommation des crédits ouverts en LFI

En 2025, les crédits consommés au titre du CAS Pensions se sont élevés à 69 337,3 millions d'euros, soit une sous-exécution de 2,5 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, qui s'élevaient à 69 339,8 millions d'euros. La totalité des crédits ont ainsi été exécutés par rapport à la prévision.

L'exécution 2025 du CAS Pensions enregistre une hausse de 2,1 % par rapport à 2024 ce qui correspond à 1 452,0 millions d'euros. Cette progression est portée principalement par l'augmentation des dépenses du programme 741 lié à l'effet de la revalorisation des pensions. En effet, le 1^er janvier 2025, les pensions de retraite ont été revalorisées de 2,2 % et celles d'invalidité de 1,7 % le 1^er avril 2025.

Évolution de l'exécution des crédits du CAS Pensions
entre 2024 et 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

		2024				2025				Exécution 2025/2024
		LFI	Exécution	Exécution/LFI		LFI	Exécution	Exécution/LFI
				en volume	en %			en volume	en %	en volume	en %
741 - Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité	AE	64 234,3	64 451,0	+ 216,7	+ 0,3 %	65 980,0	65 971,8	- 8,1	- 0,0 %	+ 1 520,8	+ 2,4 %
	CP	64 234,3	64 451,0	+ 216,7	+ 0,3 %	65 980,0	65 971,8	- 8,1	- 0,0 %	+ 1 520,8	+ 2,4 %
742 - Ouvriers des établissements industriels de l'État	AE	2 052,2	2 083,2	+ 31,0	+ 1,5 %	2 109,9	2 104,0	- 5,9	- 0,3 %	+ 20,8	+ 1,0 %
	CP	2 052,2	2 083,2	+ 31,0	+ 1,5 %	2 109,9	2 104,0	- 5,9	- 0,3 %	+ 20,8	+ 1,0 %
743 - Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions	AE	1 297,2	1 351,0	+ 53,8	+ 4,1 %	1 250,0	1 261,4	+ 11,5	+ 0,9 %	- 89,6	- 6,6 %
	CP	1 297,2	1 351,0	+ 53,8	+ 4,1 %	1 250,0	1 261,4	+ 11,5	+ 0,9 %	- 89,6	- 6,6 %
Total mission	AE	67 583,7	67 885,3	+ 301,5	+ 0,4 %	69 339,8	69 337,3	- 2,5	- 0,0 %	+ 1 452,0	+ 2,1 %
	CP	67 583,7	67 885,3	+ 301,5	+ 0,4 %	69 339,8	69 337,3	- 2,5	- 0,0 %	+ 1 452,0	+ 2,1 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Répartition des dépenses du CAS Pensions en 2025

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. La consommation des crédits disponibles

De façon habituelle, la consommation des crédits du CAS Pensions, en 2025, n'a nécessité aucune ouverture supplémentaire de crédits par rapport à l'ensemble du disponible pour l'exercice.

En revanche, un arrêté a reporté à 2025 les crédits non consommés en 2024 à hauteur de 1 077,4 millions d'euros.

Ces reports sont conformes aux dispositions du II de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances^1(*), applicables aux comptes d'affectation spéciale : « Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année sont reportés sur l'année suivante dans les conditions prévues aux II et IV de l'article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte ».

En outre, par un décret de virement du 8 décembre 2025, le programme 743 a bénéficié de 9,3 millions d'euros de crédits hors titre 2, issus de crédits du titre 2 du programme 741.

En conséquence, ce sont 1 079,9 millions d'euros de crédits qui n'ont pas été consommés en 2025 par rapport aux crédits disponibles, soit un écart comparable à celui de 2024 : 1 077,4 millions d'euros non consommés avaient été reportés.

Mouvements intervenus en gestion sur les crédits de la mission
« Régimes sociaux et de retraites » en 2025

(en millions d'euros)

		2025
		LFI	Annulation en cours de gestion	Ouverture en cours de gestion	Décrets d'avance, de transfert ou de virement	Total crédits disponibles	Exécution	Sur ou sous consommation en volume par rapport aux crédits disponibles
741 - Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité	AE	65 980,0	+ 971,6	0,0	- 9,3	66 942,3	65 971,8	- 970,4
	CP	65 980,0	+ 971,6	0,0	- 9,3	66 942,3	65 971,8	- 970,4
742 - Ouvriers des établissements industriels de l'État	AE	2 109,9	+ 90,0	0,0	0,0	2 199,9	2 104,0	- 95,9
	CP	2 109,9	+ 90,0	0,0	0,0	2 199,9	2 104,0	- 95,9
743 - Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions	AE	1 250,0	+ 15,8	0,0	+ 9,3	1 275,1	1 261,4	- 13,6
	CP	1 250,0	+ 15,8	0,0	+ 9,3	1 275,1	1 261,4	- 13,6
Total mission	AE	69 339,8	1 077,4	0,0	0,0	70 417,2	69 337,3	- 1 079,9
	CP	69 339,8	1 077,4	0,0	0,0	70 417,2	69 337,3	- 1 079,9

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

3. L'évolution des recettes et des dépenses du CAS Pensions

Pour rappel, la quasi-totalité des dépenses du CAS correspondent à des dépenses dites de « guichet » qui ne peuvent donc pas être pilotées en cours d'exercice.

En revanche, pour permettre un fonctionnement équilibré du programme 741, et donc du CAS Pensions dans son ensemble, les recettes peuvent, quant à elles, bénéficier d'un ajustement, en fin d'année, du taux de contribution employeurs.

Cette obligation d'équilibre est commune à tous les CAS et découle de l'application de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)^2(*).

Pour prévenir le déséquilibre entre les dépenses et les recettes du CAS Pensions, il est possible de moduler le taux de contribution employeurs de l'État pour les fonctionnaires civils ou militaires.

Entre 2006 et 2014, les taux civils ont progressé de 3,05 points par an en moyenne et les taux militaires de 3,26 points.

Entre 2014 et 2024 pour les pensions civiles, aucune évolution n'a eu lieu sur le taux. Néanmoins, les prévisions de recettes du CAS Pensions pour la loi de finances pour 2025 ont pris en compte un relèvement du taux de contribution employeurs de l'État de 4 points pour les pensions civiles, effectif depuis le décret du 22 janvier 2025^3(*). Les prévisions pour 2026 ont, de même, reposé sur une hausse à nouveau de 4 points pour les pensions civiles, mise en application par le décret du 26 décembre 2025^4(*).

La contribution de l'État pour les pensions militaires n'a, en revanche, pas évolué depuis 2012.

Cette évolution des taux a permis d'accroître les recettes du CAS Pensions et de maintenir son solde cumulé à un niveau positif depuis sa création.

Évolution du taux de cotisation employeur de l'État depuis 2006

Année	Taux de cotisation employeur de l'État
	Pension de retraite - civils	Pensions militaires	Allocation temporaire d'invalidité - civils
2006	49,90 %	100,00 %	0,30 %
2007	50,74 %	101,05 %	0,31 %
2008	55,71 %	103,50 %	0,31 %
2009	60,14 %	108,39 %	0,32 %
2010	62,14 %	108,63 %	0,33 %
2011	65,39 %	114,14 %	0,33 %
2012	68,59 %	121,55 %	0,33 %
2013	71,78 %	126,07 %	0,32 %
2014-2024	74,28 %	126,07 %	0,32 %
2025	78,28 %	126,07 %	0,32 %
2026	82,28 %	126,07 %	0,32 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Il en résulte que les recettes du CAS Pensions ont atteint 67 340 millions d'euros en 2025. Ce montant est en hausse de 2,65 milliards d'euros par rapport à 2024, soit + 4,1 %. La quasi-totalité des recettes provient du programme 741 : on y retrouve les cotisations salariales et les contributions employeurs des personnels civils et militaires.

Répartition des recettes perçues par le CAS Pensions en 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les recettes sont toutefois légèrement inférieures à la prévision inscrite en LFI 2025, de 73 millions d'euros, soit 0,11 %.

Cette sous-exécution des recettes est liée au programme 741 - dont les recettes sont 82 millions d'euros moins élevées que prévu - en raison des difficultés de prévoir avec exactitude les modalités de réalisation, par les employeurs, de leurs schémas d'emplois.

En particulier, depuis septembre 2024, le groupe La Poste a suspendu le versement au CAS Pensions de ses contributions employeurs, considérant désormais que le « taux d'équité concurrentiel » (TEC) calculé pour déterminer sa contribution au CAS a été surdimensionné depuis l'origine du dispositif en 2006 et que les versements passés sont suffisants pour couvrir ses obligations de financement du CAS Pensions jusqu'à la fin du dispositif en 2049.

Recettes du CAS Pensions par programme en 2024 et 2025

(en millions d'euros)

Programme	Recettes prévues en LFI 2024	Recettes perçues en 2024	Recettes prévues en LFI 2025	Recettes perçues en 2025	Exécution 2025/2024	Exécution 2025/LFI 2025
741 - Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité	61 694,6	61 228,2	64 036,6	63 955,0	+ 4,5 %	- 0,1 %
742 - Ouvriers des établissements industriels de l'État	2 109,0	2 112,0	2 127,4	2 123,5	+ 0,5 %	- 0,2 %
743 - Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions	1 297,2	1 349,3	1 250,0	1 262,0	- 6,5 %	+ 1,0 %
Total	65 100,9	64 689,5	67 414,0	67 340,5	+ 4,1 %	- 0,1 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ce niveau de recettes 2025 est inférieur à celui des dépenses avec une différence de 2,00 milliards d'euros contre une différence de 1,14 milliard d'euros en 2023 et de 3,20 milliards d'euros en 2024.

La hausse du taux employeur des personnels civils de l'État de 4 points en 2025 permet ainsi une réduction du déficit du CAS Pensions.

Évolution des recettes, des dépenses, du solde et du solde cumulé
du CAS Pensions depuis 2014

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'accumulation de déficits annuels cause néanmoins la dégradation, pour la quatrième année consécutive, du solde cumulé du CAS Pensions qui passe de 9,5 milliards d'euros en 2021 à 2,6 milliards d'euros en 2025. L'obligation organique d'équilibre du CAS Pensions demeure toutefois respectée, dès lors que cette dernière portant uniquement sur le solde cumulé du compte depuis sa création. Il convient de noter que ce solde cumulé ne correspond qu'à un indicateur comptable, et qu'il ne constitue en aucun cas des réserves ou une immobilisation de trésorerie qui pourrait être utilisée pour d'autres types de dépenses.

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

1. La mise en oeuvre du nouveau schéma de financement des régimes spéciaux complexifie l'évaluation du montant de la subvention que verse l'État

L'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 a consacré un nouveau schéma financier global pour l'ensemble des régimes spéciaux fermés. Au lieu d'un schéma tripartite spécifique à chaque régime, comme celui adopté pour la SNCF, ce nouveau schéma commun prévoit que le régime général est substitué à l'État dans le rôle de financeur en dernier ressort pour équilibrer ces régimes.

Les régimes spéciaux, depuis le 1^er janvier 2024, sont ainsi financés, dans l'ordre, par :

- les cotisations et contributions sociales, ainsi que les taxes affectées - comme la contribution tarifaire d'acheminement pour la Caisse nationale de retraite des industries électriques et gazières (CNIEG) - aux régimes spéciaux ;

- les réserves éventuelles des régimes, lorsque ces derniers n'ont pas de recettes propres suffisantes ;

- une dotation d'équilibre du régime général, lorsque les réserves sont épuisées et que les recettes propres ne permettent pas d'atteindre l'équilibre.

Le remplacement de l'État par le régime général de la sécurité sociale pouvait faire craindre une disparition de la ligne budgétaire consacrée à la subvention d'équilibre versée par l'État, auparavant aux régimes déficitaires et, désormais, au régime général.

Néanmoins, comme le note la Cour des comptes et suivant les recommandations de la rapporteure spéciale, la mission « Régimes sociaux et de retraite » a maintenu la trace de la subvention des crédits que l'État verse au régime général.

Il convient que le principe de ce financement à partir de crédits budgétaires soit maintenu pour les exercices à venir, afin de garantir la bonne information du Parlement. La note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes^5(*) rappelle que la convention entre l'État, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et la CNAV prévoyait qu'à compter de 2026 une fraction de TVA remplacerait les crédits budgétaires, mais la loi de finances initiale pour 2026 n'a pas opéré cette évolution, conformément aux demandes de la Cour des comptes et de la rapporteure spéciale.

Ces crédits budgétaires étant désormais partie intégrante des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, la rapporteure estime nécessaire de renforcer le contrôle des besoins de financement des régimes et de mesurer leur exécution.

Or, le VII de l'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024^6(*) prévoit que le Gouvernement doit remettre au Parlement un rapport qui doit « présent[er] les modalités de compensation intégrale par l'État, chaque année, des conséquences financières pour la Caisse nationale d'assurance vieillesse ».

La remise au Parlement devait avoir lieu avant le 1^er juillet 2024 mais n'a toujours pas été honorée. Il est urgent qu'un tel travail soit effectué, afin de donner aux parlementaires les informations nécessaires à l'analyse du nouveau schéma de financement, et en particulier sur le besoin de financement de chaque régime de la mission.

2. La réforme des retraites, désormais suspendue, n'a qu'une incidence réduite sur les régimes spéciaux

Dans la mesure où la mission « Régimes sociaux et de retraites » regroupe principalement des régimes « fermés » ou des régimes « ouverts » en déclin démographique, les réformes successives des retraites sont peu susceptibles d'avoir un impact important sur les régimes suivis au sein de la mission.

En effet, seuls les régimes avec des nouveaux retraités peuvent être concernés par des réformes impliquant des évolutions des paramètres, notamment la durée de cotisation, déterminant les pensions. En l'occurrence, le régime des marins a été exclu de la réforme de 2023^7(*) et seuls les régimes des transports et les régimes ouverts de la culture ont été concernés.

Effets de la réforme des retraites de 2023 sur les régimes spéciaux
suivis par la mission

Régime spécial	Effet de la réforme 2023
RATP	Fermeture du régime à partir du 1^er septembre 2023. Accélération du vieillissement de la population du régime. Décalage de deux ans de l'âge d'ouverture des droits à partir du 1^er janvier 2025.
SNCF	Décalage de deux ans de l'âge d'ouverture des droits à partir du 1^er janvier 2025.
Opéra national de Paris	Ouverture de la possibilité du cumul emploi-retraite et de la retraite progressive à toutes les catégories d'emploi. Seuls les danseurs avaient auparavant accès au cumul emploi-retraite.
Comédie-Française	Ouverture de la possibilité du cumul emploi retraite et de la retraite progressive.

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

La rapporteure note que les quelques évolutions des régimes spéciaux prévus dans la réforme des retraites de 2023 permettent un accroissement de la durée en emploi des personnels. Ceci rejoint les recommandations qu'elle a formulées dans son rapport^8(*) de contrôle en 2025 : la hausse du taux d'emploi des personnes proches de la retraite et le maintien en emploi des seniors est la condition du maintien du système de retraite par répartition.

La rapporteure spéciale déplore par conséquent la suspension de la réforme des retraites jusqu'à 2028, mis en oeuvre par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026^9(*), qui tend à éloigner plus rapidement de l'emploi les seniors en France.

3. L'ensemble des régimes spéciaux bénéficiant de crédits budgétaires, à l'exception de ceux du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et des fonctionnaires d'État, sont désormais intégrés dans la mission « Régimes sociaux et de retraite »

En 2025, la mission « Régimes sociaux et de retraite » a intégré un nouveau régime de retraite, à savoir le régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabac (RAVGDT). Cette évolution a été opérée par un amendement au Sénat^10(*) et consiste en une mise en conformité du financement de ce régime vis-à-vis de la LOLF. En effet, jusqu'à 2024, 0,5 % du produit de l'accise sur les tabacs était affectée au financement de ce régime et retracé par un versement de l'ACOSS, ce qui n'est plus possible depuis la modification, en 2021^11(*), de l'article 2 de la LOLF. Ce dernier précise en effet que « les impositions de toutes natures ne peuvent [...] être affectées à un tiers autre que [les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale] et leur affectation ne peut être maintenue que si ce tiers est doté de la personnalité morale et si ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées. »

Une subvention de 71,4 millions d'euros en AE et en CP avait été prévue en loi de finances initiale pour 2025 au profit du RAVGDT, regroupés dans une nouvelle action 08 du programme 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers ».

Seuls 48,0 millions d'euros ont été consommés sur cette nouvelle action en 2025, car le nouveau circuit de financement prévu par la loi de finances n'a été mis en place qu'à partir du mois de mai. Par conséquent, l'ACOSS, continuant de percevoir l'affectation d'accises sur les tabacs a réalisé entre janvier et mars cinq versements au profit du RAVGDT pour un montant de près de 23,4 millions d'euros. Le besoin de financement par l'État s'est donc révélé moindre que prévu.

La rapporteure spéciale indique sa satisfaction vis-à-vis de cette évolution de la maquette budgétaire car elle permet d'approcher une vision complète des régimes spéciaux financés par l'État et répond aux recommandations de son rapport relatif aux résultats de la gestion 2022. L'intégration du RAVDGT en 2025 fait suite à l'intégration, en 2024, des régimes de l'Opéra national de Paris et de la Comédie-Française^12(*).

Toutefois, la mission « Régimes sociaux et de retraites » ne couvre pas encore l'ensemble du financement des régimes spéciaux de retraite auxquels l'État contribue financièrement.

D'une part, le régime du Conseil économique, social et environnemental (CESE), fermé par la réforme de 2023, est depuis lors équilibré comme les autres régimes fermés et pourrait être intégré à la mission.

Après avoir recommandé, que le projet de loi de finances pour 2026 intègre ce régime à la mission, la rapporteure spéciale réitère cette demande qui est nécessaire à la bonne information du parlement.

D'autre part, certains régimes sont financés au moyen de taxes affectées :

- le régime de retraite de la branche des industries électriques et gazières (IEG) ;

- le régime des non-salariés agricoles ;

- le régime de retraite des avocats (CNBF) ;

- le régime des clercs et des employés de notaire.

Ces dépenses fiscales, par nature, n'apparaissent pas dans la maquette budgétaire et ne sont pas recensées au sein de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

Au total, en dehors des régimes de pensions des fonctionnaires civils et militaires et des ouvriers de l'État ciblés spécifiquement par le CAS Pensions, le budget de l'État a financé 12 régimes à hauteur de 11,5 milliards d'euros, via des taxes affectées ou des subventions d'équilibre. Ce montant n'intègre pas les sommes résiduelles affectées à des régimes en voie d'extinction comme les pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer et les pensions de certains agents des chemins de fer secondaires (Caisse autonome mutuelle de retraite - CAMR), financés par la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

Financement de l'État en 2024 vers les régimes spéciaux
et autres régimes, hors CAS Pensions

(en millions d'euros)

Source : document de politique transversale « Pensions » annexé au projet de loi de finances pour 2026

Ce montant total du financement par l'État des régimes spéciaux est en hausse de 277 millions d'euros par rapport à 2024. Cette hausse provient :

- de l'augmentation des taxes affectées au régime de base et au régime complémentaire des non-salariés agricoles qui passent de 3 200 millions d'euros en 2023 à 3 220 millions d'euros en 2024 ;

- de la hausse des subventions et taxes affectées aux autres régimes spéciaux qui passent respectivement de 5 927 millions d'euros à 6 041 millions d'euros et de 2 132 millions d'euros à 2 275 millions d'euros.

4. La dégradation du solde du compte d'affection spéciale s'ancre dans le temps et pose la question de son équilibre à long-terme

Les dépenses du CAS Pensions ont augmenté de 5,6 % entre 2023 et 2024 et de 2,1 % entre 2024 et 2025. Les dépenses du CAS Pensions ont ainsi augmenté de 3,58 milliards d'euros en 2024 et de 1,45 milliard d'euros en 2025. Il s'agit d'un retour à une hausse plus modérée des dépenses, en lien avec la réduction de l'inflation sur laquelle les pensions sont indexées.

Comparaison entre les recettes et les dépenses du CAS Pensions
et des taux d'évolution entre 2014 et 2025

(en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En 2025, pour la première fois depuis 2018, les dépenses du CAS augmentent moins rapidement que les recettes, en lien avec la hausse de 4 points du taux employeur de l'État, conjuguée à l'effet de réduction de l'inflation.

Par conséquent, le déficit annuel du CAS a fortement diminué, passant de 3,19 milliards d'euros en 2024 à 2,00 milliards d'euros en 2025.

Il convient de constater que ces évolutions en recettes et en dépenses mèneraient, à politique inchangée, à ce que le solde annuel du CAS soit positif en 2026, ce qui constituerait une première depuis 2021. Il redeviendrait néanmoins négatif dès 2027, continuant à dégrader progressivement le solde cumulé, d'après les prévisions du projet de loi de finances pour 2026.

Prévision de l'évolution des dépenses, des recettes et du solde annuel
du CAS Pensions entre 2026 et 2028

(en euros)

	2026 (p)	2027 (p)	2028 (p)
Recettes du CAS Pensions	69 365,6	69 566,2	69 953,9
Dépenses du CAS Pensions	69 327,1	69 644,8	70 243,4
Solde annuel	38,6	- 78,6	- 289,6
Solde cumulé	2 642,1	2 563,5	2 274,0

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances CAS Pensions du projet de loi de finances pour 2026

Ce retour à une stabilité relative du solde cumulé du CAS est néanmoins, comme le remarque la Cour des comptes dans la note d'exécution budgétaire, déjà caduc.

En effet, deux hypothèses fortes ont été modifiées substantiellement depuis la publication de ces prévisions :

- d'une part, les pensions ont été indexées sur l'inflation le 1^er janvier 2026, soit une hausse de 0,9 %, alors que la prévision était fondée sur une hypothèse de gel des pensions ;

- d'autre part, l'application de la réforme des retraites de 2023 a été suspendue, ce que ne prévoyait pas les documents budgétaires du projet de loi de finances pour 2026.

Dès lors, à moyen terme, il sera probablement nécessaire de renouveler la hausse de contribution employeur pour les fonctionnaires civils, qui demeure à ce jour le levier principal permettant de se conformer à l'obligation d'équilibre du compte.

La trajectoire structurelle du CAS Pensions est liée à deux aspects majeurs.

D'abord, le ratio démographique entre les cotisants et les pensionnés dans les régimes de la fonction publique civile et des militaires est en diminution, du fait notamment d'une gestion stricte des embauches dans la fonction publique d'État depuis plusieurs années.

Évolution du nombre de cotisants et de pensionnés et du ratio démographique
du régime des pensions civiles et militaires depuis 2016

(en nombre d'affiliés, échelle de gauche et ratio, échelle de droite)

Source : commission des finances, données issues du document de politique transversale Pensions annexé au projet de loi de finances pour 2026

Ainsi, entre 2016 et 2024, le nombre de cotisants pour ces deux régimes a diminué de 7,8 % tandis que celui des pensionnés a augmenté de 4,9 %. Il en résulte que le ratio démographique corrigé^13(*) pour les pensions des fonctionnaires civils était de 1,15 en 2010, de 1,06 en 2016 et de 0,90 en 2024. Celui des pensions des militaires reste stable mais inférieur à 1.

Ensuite, la réforme des retraites de 2023, qui prévoit une hausse progressive de l'âge d'ouverture des droits (AOD) à la retraite et une accélération de la hausse de la durée d'assurance nécessaire pour bénéficier du taux plein, n'a eu que des effets limités jusqu'en 2025 et est suspendue jusqu'en 2028.

Par conséquent, l'effet à la baisse sur les dépenses du CAS Pensions lié la hausse de l'âge d'ouverture des droits et de la durée d'assurance requise pour bénéficier du taux plein est stoppé alors que le Gouvernement estimait, lors de l'adoption de la réforme, qu'une amélioration du solde technique du CAS Pensions serait observable à compter de 2027, avec une estimation de + 0,7 milliard d'euros. Dans ce contexte, la rapporteure spéciale estime qu'il était inopportun de suspendre l'application de cette réforme.

La réforme devait atteindre son effet positif maximal sur le CAS en 2034, avec un écart entre les dépenses, avec et sans réforme, évalué à - 1 234 millions d'euros. Cet effet maximal, du fait de la suspension, serait décalé à 2037.

Ensuite, le maintien en emploi plus longtemps devrait induire une hausse du montant des pensions à la liquidation. Aussi, le service des retraites de l'État (SRE) anticipe, à partir de 2045, des dépenses supérieures à ce qu'elles auraient été dans la situation précédant la réforme.

Dès lors, à taux de contribution inchangé, l'effet ciseaux constaté à partir de 2023 devrait réapparaître à partir de 2027, bien que l'accroissement des recettes en 2026 et 2027, liées à la hausse de 4 points du taux employeur, permettent de faire face presqu'intégralement aux dépenses.

Progression des dépenses du CAS Pensions entre 2013 et 2025
et prévisions de ces dépenses entre 2026 et 2028

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La dégradation quasi-inéluctable sur le long-terme du solde cumulé du CAS Pensions doit inciter à repenser le financement des retraites servies par l'État.

La rapporteure spéciale insiste, une année de plus, sur le fait que le solde cumulé du CAS ne permet pas de faire face aux évolutions structurelles auxquels peut être confronté le régime des retraites de la fonction publique d'État. Dans ce contexte, la fiction comptable liée à des taux employeurs toujours croissants pourrait être abandonnée au profit d'un système plus lisible, qui permette la création de véritables réserves, appelées à être gérées par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR).

La rapporteure spéciale sera ainsi particulièrement attentive au travail à venir de la Cour des comptes, qui rendra un rapport sur le sujet de la convention comptable des régimes de la fonction publique en juillet 2026.

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* ¹ Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* ² Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* ³ Décret n° 2025-61 du 22 janvier 2025 relevant le taux de la contribution employeur due au compte d'affectation spéciale « Pensions » au titre des fonctionnaires civils de l'État et des magistrats.

* ⁴ Décret n° 2025-1341 du 26 décembre 2025 relevant le taux de la contribution employeur due au compte d'affectation spéciale « Pensions » au titre des fonctionnaires civils de l'État et des magistrats.

* ⁵ Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2025, CAS Pensions, avril 2026.

* ⁶ Loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

* ⁷ Loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

* ⁸ « L'emploi des seniors : une clé pour sauver la répartition ? », rapport d'information n° 616 (2024-2025), déposé le 14 mai 2025.

* ⁹ En particulier par l'article 105 de la loi n° 2025-1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026.

* ¹⁰ Amendement II-1493 du Gouvernement, adopté le 2 décembre 2024.

* ¹¹ Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

* ¹² Ces derniers étaient, avant 2024, financés par des crédits retracés au sein du programme 131 « Création », rattaché à la mission « Culture ».

* ¹³ Rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de pensionnés, en comptant les pensionnés de droits directs et ceux de droits dérivés. Les pensionnés de droit dérivé sont pris en compte pour moitié seulement et hors pensions temporaires d'orphelins. Cette méthodologie est conforme à celle utilisée par le Conseil d'orientation des retraites (COR) pour ses comparaisons inter-régimes.