Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

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N° 736

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes
de l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 5
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Rapporteur spécial : M. Marc LAMÉNIE

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » comporte deux programmes d'ampleurs très inégales, le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale », qui représente 3,8 % de l'exécution et le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation », qui représente 96,2 % de l'exécution.

2. Les crédits de la mission, consommés à hauteur de 1,85 milliard d'euros, ont été exécutés presqu'à la hauteur de la prévision initiale de 1,87 milliard d'euros, soit un taux de consommation de 99 %.

3. En revanche, les crédits de la mission continuent de diminuer d'année en année, avec une exécution 2025 inférieure de 109 millions d'euros à celle de 2024. Cette baisse fait suite à des économies « de constatation » liées principalement à l'attrition de la population des bénéficiaires des prestations servies sur les crédits de la mission.

4. L'effort de la Nation envers les anciens combattants continue d'être abondé par une importante dépense fiscale bénéficiant essentiellement aux anciens combattants et à leurs veuves de plus de 74 ans au titre de l'impôt sur le revenu. Celle-ci s'élève à 577 millions d'euros en 2025, soit 30,9 % du montant du budget de la mission.

5. Les crédits dédiés à l'entretien du patrimoine mémoriel militaire de l'État ont fait, pour la seconde année consécutive, l'objet d'une importante sous-consommation de leurs crédits (35 % de crédits non consommés en 2025 et 62 % de crédits non consommés en 2024 sur cette même opération stratégique). Ce niveau de sous-consommation interroge et inquiète.

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

A. DES CRÉDITS TRÈS LARGEMENT CONCENTRÉS SUR LE PROGRAMME 169

La mission se compose de deux programmes, le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation » et le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ». Les crédits de la mission sont très largement concentrés sur le programme 169, qui concentre 95,4 % du budget initial.

Crédits ouverts par la loi de finances initiale de l'année 2025

(en millions d'euros)

Intitulé du programme		Autorisations d'engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)	En % du total (CP)
169	Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation	1 779	1 783,1	95,4 %
158	Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	85,4	85,4	4,6 %
Total		1 864,4	1 868,5	100 %

Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire

B. UNE ANNÉE 2025 MARQUÉE PAR UNE EXÉCUTION QUASI IDENTIQUE À LA PRÉVISION BUDGÉTAIRE INITIALE APRÈS DEUX ANNÉES DE SURCONSOMMATION FORTE

1. Une prévision correspondant globalement aux besoins

La mission, dotée de 1,868 milliard d'euros de crédits de paiement en loi de finances initiale, a finalement occasionné 1,85 milliard d'euros de dépenses en 2024.

Exécution des crédits de la mission en 2025

(en millions d'euros et en %)

Programme		Crédits votés en LFI 2025^1(*)	Crédits disponibles en 2025	Crédits exécutés en 2025	Exécution 2025/Crédits votés en LFI
169	AE	1 779	1 796,8	1 775	99,78%
	CP	1 783,1	1 805,9	1 780,4	99,85%
158	AE	85,4	70,1	69,7	81,62%
	CP	85,4	70,1	69,7	81,62%
Total	AE	1 864,4	1 866,9	1 844,7	98,94%
	CP	1 868,5	1 876	1 850,1	99,02%

Note : les crédits disponibles en 2025 cumulent les crédits de la loi de finances initiale, les attributions de produits et rattachements de fonds de concours et les mouvements de crédits consolidés intervenus au cours de l'année.

Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire

Si l'exécution du programme 169 correspond globalement à la prévision en loi de finances initiale, les différentes actions contenues dans ce programme ont été sous ou sur-exécutées. Les crédits liés à la mémoire en particulier ont de nouveau été fortement sous-exécutés.

Le programme 158 avait été surdoté et ses crédits ont fait l'objet d'une annulation en cours d'année.

2. Des mouvements de compensation au sein du programme 169

Au sein du programme 169, 30,6 millions d'euros ont été sur-exécutés, principalement pour les pensions militaires d'invalidité et les droits dérivés qui y sont rattachés (16,9 millions d'euros) et pour les actions en faveur des harkis et autres rapatriés (11,5 millions d'euros). Selon la documentation budgétaire, 6,8 millions d'euros ont été consommés au-dessus des prévisions de la LFI pour le droit à réparation en faveur des rapatriés du fait de la présence de crédits non consommés en fin d'exercice ayant permis de liquider des dossiers déjà prêts. Le reste de la sur-consommation peut être attribué à une estimation des besoins difficile, s'expliquant par la population des bénéficiaires dont l'évolution est parfois complexe à prévoir.

Enfin 2 millions d'euros ont été débloqués pour sécuriser la trésorerie de l'Office national des combattants et victimes de guerre (ONaCVG).

A contrario, une sous-consommation à hauteur de 33,2 millions d'euros peut être constatée pour les autres actions du programme.

9,8 millions d'euros n'ont pas été consommés pour le versement de l'allocation de reconnaissance du combattant et pour les rentes mutualistes du combattant, l'estimation des besoins étant soumise aux mêmes aléas que les pensions militaires d'invalidité.

11 millions d'euros n'ont pas été consommés pour l'action lien armées-jeunesse. Cette non consommation s'explique, pour 9,6 millions d'euros, par le report à 2026 de la passation d'un marché public pour la Journée Défense et Citoyenneté (JDC) et pour le reste par de moindres dépenses d'habillement et de communication.

4,4 millions d'euros n'ont pas été consommés pour les actions de mémoire et de commémoration car ces besoins ont été couverts par du mécénat. Les crédits ont été redéployés vers les autres actions du programme.

Enfin 8 millions d'euros ont fait l'objet de mesures discrétionnaires d'économies : 2,5 millions pour l'action sociale de l'ONaCVG et le reste pour la politique d'entretien du patrimoine mémoriel militaire.

3. Un retour à la normale de l'exécution budgétaire du fait d'une estimation réaliste du point PMI

En 2024, la mission a connu 88,4 millions d'euros de dépenses supplémentaires et de financements réduits, correspondant à 4,6 % des crédits initialement prévus en loi de finances. A contrario, en 2025, la mission ne faisait face qu'à 30,6 millions d'euros de dépenses supplémentaires.

Cela est essentiellement dû à une estimation réaliste de la valeur du point PMI, ou point de pension militaire d'invalidité en LFI. Il s'agit d'un point d'indice sur lequel sont indexées les deux principales dépenses de la mission : les pensions militaires d'invalidité et l'allocation de reconnaissance du combattant. Le point PMI est lui-même indexé sur l'évolution des rémunérations publiques, avec une revalorisation annuelle au 1^er janvier.

Le budget a été construit sur une hypothèse de valeur du point PMI à 16,05 euros au 1^er janvier 2025 et ce dernier a été revalorisé à 16,07 euros à cette date.

A contrario, le PLF pour 2024 se basait sur une hypothèse de revalorisation du point PMI de 15,63 euros^2(*) à 15,65 euros au 1^er janvier 2024. Cependant, le Gouvernement a finalement décidé de prendre en compte l'évolution du point d'indice de la fonction publique intervenue le 1^er juillet 2023 pour la revalorisation du 1^er janvier 2024^3(*). Le point PMI a ainsi été revalorisé à 15,90 euros au 1^er janvier 2024, entraînant ainsi une forte surconsommation de crédits.

Une situation similaire avait eu lieu en 2023. Au 1^er janvier 2023, la valeur du point PMI avait été revalorisée d'environ 4 %, passant de 15,05 euros à 15,63 euros alors que le budget avait été construit sur une hypothèse de revalorisation de 2,65 %, entraînant un surcoût de près de 40 millions d'euros.

4. Une sur-programmation des crédits du programme 158 liée au caractère difficilement prévisible du traitement des dossiers de spoliation et à une sous-estimation de la baisse du nombre de bénéficiaires des rentes viagères

Le programme 158 a quant à lui connu une prévision plus élevée que nécessaire, du fait notamment de la non-résolution d'un dossier à fort enjeu financier de la Commission pour la restitution de biens et l'indemnisation des victimes de spoliations antisémites (CIVS).

Ce dossier, dont la résolution est estimée à 9,3 millions d'euros, fait l'objet de reports systématiques depuis 2022 et continuera vraisemblablement à causer d'importantes sous-consommations tant qu'il ne sera pas résolu.

En dehors des dossiers de la CIVS, les crédits liés aux rentes viagères dont bénéficient les orphelins de victimes d'actes de barbarie ou de violences antisémites commis lors de la Seconde Guerre Mondiale ont également été surestimés de 6,3 millions d'euros.

Ainsi, seuls 67,8 millions d'euros sur 74,1 millions ouverts en LFI ont été consommés pour ces deux dispositifs.

À l'échelle du programme, ce sont 15,2 millions d'euros qui auront été annulés par la loi de finances de fin de gestion pour 2025.

C. UNE BAISSE DES CRÉDITS EXÉCUTÉS S'INSCRIVANT DANS LA TRAJECTOIRE STRUCTURELLEMENT BAISSIÈRE DE LA MISSION

Exécution des crédits en 2025 par rapport à 2024

(en millions d'euros)

Programme		Crédits exécutés en 2024	Crédits exécutés en 2025	Exécution 2025/ Exécution 2024
169	AE	1 895,90	1 775	- 120,9
	CP	1 882,20	1 780,40	- 101,8
158	AE	76,8	69,7	- 7,1
	CP	76,9	69,7	- 7,2
Total	AE	1 972,70	1 844,70	- 128
	CP	1 959,10	1 850,10	- 109

Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire

Suite à une année 2024 qui s'était distinguée en ayant exceptionnellement une exécution plus importante que celle constatée en 2023, l'année 2025 ramène les crédits de la mission dans leur trajectoire structurellement baissière et marque une diminution importante des crédits consommés aussi bien en valeur absolue qu'en pourcentage. L'exécution de 2025 est inférieure de 109 millions d'euros en CP par rapport à 2024, soit une baisse de 5,6 % des crédits exécutés.

Cette tendance s'explique par le fait que l'évolution des dépenses de la mission est largement déterminée par les deux principales rentes viagères du programme 169, à savoir l'allocation de reconnaissance du combattant et la pension militaire d'invalidité. Ces dernières représentent 1,17 milliard d'euros (CP), soit environ les deux tiers des crédits de la mission.

Ces rentes dégagent chaque année des « économies de constatation » au regard de la baisse démographique de leurs bénéficiaires. Les revalorisations des rentes, généralement faibles, n'enrayent pas cette diminution.

Ainsi, alors qu'en 2010 l'on dénombrait 309 000 allocataires de pension militaire d'invalidité, il n'en reste plus que 138 100 en 2025. S'agissant des bénéficiaires de l'allocation de reconnaissance du combattant, leur nombre est passé de 1,34 million à 614 000 sur la même période.

Évolution des effectifs des pensions militaires d'invalidité (PMI)
et des retraites du combattant (RC)

Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire

II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPECIAL

A. UNE SOUS-EXÉCUTION PRÉOCCUPANTE DES CRÉDITS LIÉS À L'ENTRETIEN DU PATRIMOINE MÉMORIEL MILITAIRE

Les crédits dédiés à l'entretien du patrimoine mémoriel de l'État avaient déjà fait l'objet d'une importante sous-exécution en 2024 et plus d'un tiers n'ont, une nouvelle fois, pas été exécutés en 2025 du fait d'une mesure d'économie discrétionnaire. Ainsi, sur les deux années 2024 et 2025, près de la moitié des crédits programmés n'ont pas été utilisés.

Crédits programmés et effectivement dépensés par l'ONaCVG
pour l'entretien du patrimoine mémoriel militaire (2021-2025)

(en millions d'euros)

Année	2021	2022	2023	2024	2025
Autorisation LFI	7,8	8,1	10,3	12,95	12,4
Complément ONaCVG	2,9	0,3	0	0	0
Réserve	0	0	- 1,3	- 8,0	- 4,4
Crédits effectivement dépensés	10,7	8,4	9,0	4,95	8,0

Source : Commission des finances à partir des réponses au questionnaire budgétaire du PLF 2026 et de la documentation budgétaire

Or, comme le rappelait le rapport sur la mission « Monde combattant »^4(*) du projet de loi de finances pour 2026 : « le patrimoine mémoriel militaire de l'État doit être entretenu et [...] les crédits dédiés à cet entretien, une fois grevés des annulations dont ils sont désormais coutumiers, ne permettent pas de le faire de manière satisfaisante. De plus, ce manque d'entretien risque d'entrainer des surcouts à moyen terme si les dégradations légères ne peuvent pas être réparées à temps. »^5(*).

Le rapporteur appelle à une exécution des crédits liés à l'entretien du patrimoine mémoriel militaire à hauteur des autorisations, avant que des dégradations graves ne se manifestent.

B. UNE SOUS-EXÉCUTION RÉCURRENTE DU PLAFOND D'EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE LA MISSION

Les principaux opérateurs de la mission - l'ONaCVG et l'Institution nationale des Invalides (INI) - sous-exécutent systématiquement et significativement leur plafond d'emploi depuis plusieurs années.

Évolution des emplois ouverts et exécutés
des deux principaux opérateurs du programme (2021-2025)

	LFI 2021	LFI 2022	LFI 2023	LFI 2024	LFI 2025
INI	421	420	419	419	419
Exécuté	399	395	398	388	372
ONaCVG	827	804	802	805	805
Exécuté	798	771	782	776	763
Total	1 248	1 224	1 221	1 224	1 224
Exécuté	1 197	1 166	1180	1164	1135
Différence entre autorisations et exécuté	51	58	41	60	89

Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire

Ainsi, 7,3 % des emplois prévus en LFI n'ont pas été pourvus en exécution en 2025, avec une moyenne de 4,9 % des emplois non pourvus sur la période 2021-2025.

S'agissant de l'ONaCVG, la sous-exécution est liée à une volonté de contenir ses dépenses de personnel. Dans le cas de l'INI, la sous-exécution s'explique par à une compétition forte pour le recrutement de personnels médicaux et paramédicaux, dans laquelle l'INI peine à employer de nouveaux agents.

Le niveau et la récurrence des sous-exécutions du plafond d'emploi des opérateurs tendent à interroger sur la sincérité soit du niveau du plafond d'emploi, trop élevé au regard des crédits dont les opérateurs disposent, soit du niveau des subventions dont ils bénéficient, trop faibles par rapport au nombre d'ETPT estimé nécessaire à la bonne exécution des tâches qui leur sont confiées.

C. UNE REVALORISATION DU POINT PMI TOUJOURS INFÉRIEURE À L'INFLATION

Les deux principales pensions servies par la mission « Anciens combattants » sont indexées sur le « point de pension militaire d'invalidité » (point PMI).

Depuis 2005, la valeur du point PMI est révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique de l'État. Il était jusqu'en 2022 revalorisé selon le principe du « rapport constant », auquel s'est désormais substituée une revalorisation fixe au début de chaque année civile.

Au 1^er janvier 2025, la valeur du point PMI est passée de 15,90 euros à 16,07 euros, soit une augmentation de 1,07 %, à mettre en regard d'une inflation à 2 % sur la même période. Les revalorisations du point PMI sont systématiquement inférieures à l'inflation depuis 2012.

Du fait toutefois de l'augmentation du nombre de points PMI de l'allocation de reconnaissance du combattant^6(*), cette dernière connaît une évolution supérieure à celle de l'inflation depuis 2012. Elle reste cependant modeste en valeur absolue (835,64 euros annuels au 1^er janvier 2025).

En revanche, la revalorisation du point d'indice plus faible que l'inflation conduit in fine à une perte de pouvoir d'achat pour les invalides de guerre, dont le nombre de points est déterminé par leur degré d'invalidité. Cette problématique est particulièrement prégnante pour les personnes lourdement invalides dont la pension constitue une source de revenus essentielle voire unique.

À ce titre, le rapporteur spécial réitère son souhait d'une réflexion sur l'évolution des pensions en période de haute inflation.

D. LES DÉPENSES FISCALES ET LES CRÉDITS DE LA MISSION « DÉFENSE » COMPLÈTENT LE FINANCEMENT DES OBJECTIFS PORTÉS PAR LA MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION »

Les politiques portées par la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » sont abondées par :

- des crédits relevant formellement d'autres missions budgétaires, dont notamment la mission « Défense » ;

- des dépenses fiscales importantes, à hauteur de 577 millions d'euros en 2025 ;

- divers autres financements provenant de l'Union européenne et de collectivités territoriales pour l'action « lien armées-jeunesse » du programme 169.

Les ministères ont considérablement réduit les informations communiquées ces dernières années dans les documents annexés aux projets de loi de finances qui ne comportent plus d'éléments permettant d'apprécier les moyens totaux des politiques publiques rattachées à la mission budgétaire. Cela est particulièrement préjudiciable pour les politiques de l'action « lien armées-jeunesse » (JDC et SMV) dont plus de 80 % du financement est finalement extérieur à la mission.

1. Des dépenses fiscales rattachées à la mission estimées à 30 % des crédits inscrits dans son budget

Les anciens combattants bénéficient d'un régime fiscal spécifique et favorable. Le coût de ce régime dérogatoire est évalué par le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement, à 577 millions d'euros (montant actualisé, en baisse de 34 millions d'euros par rapport à 2024), soit 30,9 % du montant du budget de la mission en 2025.

La totalité de la dépense fiscale bénéficie aux anciens combattants et victimes de guerres. La seule demi-part fiscale dont bénéficient les anciens combattants et leurs veuves à partir de 74 ans représente 82 % de cette dépense fiscale. Le montant de la dépense fiscale en valeur absolue ne cesse de diminuer d'une année sur l'autre, dans des proportions globalement similaires aux crédits de la mission, pour les mêmes raisons d'érosion de la population des bénéficiaires.

Le gouvernement avait indiqué souhaiter mener une évaluation des dépenses fiscales de la mission en 2024, ce qu'il n'a au final pas fait ni en 2024, ni en 2025. Il faut le regretter au regard de l'importance de la dépense fiscale dans l'effort de la Nation envers les anciens combattants.

2. La politique de lien armées-Nation porté par la mission « Anciens combattants » est très majoritairement financée par des crédits hors mission

En ce qui concerne les crédits issus d'autres missions budgétaires, ils correspondent principalement aux dépenses de personnel acquittées par le ministère de la Défense pour organiser la journée défense et citoyenneté (JDC) et le service militaire volontaire (SMV).

L'organisation du SMV bénéficie, en plus des crédits issus de la mission « Défense », du soutien de certaines collectivités territoriales. Le SMV dispose également de financements très significatifs du Fonds social européen. Les modalités de versement des crédits européens expliquent une sous-exécution significative de l'action face aux crédits effectivement disponibles (54,8 millions d'euros disponibles pour une exécution de 43,5 millions d'euros).

La LFI pour 2024 prévoyait 26,1 millions d'euros pour ces deux dispositifs et le coût total de l'exécution s'était élevé à 163,9 millions d'euros. En 2025, la LFI prévoyait 41 millions d'euros mais le rapporteur n'a pas eu d'information lui permettant de savoir si cette augmentation s'est accompagnée d'une augmentation dans les mêmes proportions du coût global du dispositif.

Le rapporteur spécial regrette fortement de ne pas disposer du cout total de la JDC et du SMV.

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* ¹ Y compris FdC et AdP prévus en LFI.

* ² Valeur du point PMI au 1^er janvier 2023.

* ³ Une application stricte des modalités de revalorisation du point PMI aurait conduit, à 24 heures près, à une prise en compte de cette revalorisation au 1^er janvier 2025.

* ⁴ La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » a été renommée « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation » par la LFI pour 2026.

* ⁵ Rapport général n° 139 (2025-2026), tome III, annexe 19 « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation » p. 45, de M. Marc Laménie, 24 novembre 2025.

* ⁶ Cette dernière comptait 48 points PMI en 2012 et en compte 52 en 2023.