Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 : Cohésion des territoires - Politique des territoires

N° 736

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi,
rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,
relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes
de l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,

Sénateur

TOME II
CONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 6b
Cohésion des territoires - Aménagement des territoires

(Programmes 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et 162 « Interventions territoriales de l'État »)

Rapporteur spécial : M. Bernard DELCROS

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Les crédits exécutés de la mission « Cohésion des territoires » se sont élevés en 2025 à 23,71 milliards d'euros en crédits de paiement, contre 18,50 milliards d'euros un an plus tôt, ce qui représente une nette hausse de 28,2 %. Cela correspond à une légère surconsommation d'environ 37,1 millions d'euros par rapport aux 23,67 milliards d'euros de crédits ouverts en loi de finances initiale. En autorisations d'engagement, la hausse est comparable : 23,86 milliards d'euros en 2025 contre 18,70 milliards d'euros en 2024, soit une hausse de 27,6 %, ce qui représente environ 11,8 millions d'euros de moins que les autorisations d'engagement ouvertes en loi de finances initiale, qui s'élèvent à 23,87 milliards d'euros.

2. Au sein de la mission dans son ensemble, les deux programmes territorialisés 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et 162 « Interventions territoriales de l'État » ne pèsent que 2,19 % des crédits exécutés en 2025, contre 2,82 % des crédits de paiement exécutés en 2024, même si leur importance dans les politiques menées par les acteurs locaux va bien au-delà de cette donnée statistique.

3. Le programme 112 fait l'objet d'une hausse des dépenses constatées en crédits de paiement entre 2024 et 2025 (+ 7,9 millions d'euros pour s'établir à presque 387,5 millions d'euros, soit + 2,1 %). Cette progression est pour partie liée à la poursuite de la montée en puissance de plusieurs dispositifs, comme le programme France Services même si elle est la résultante de trajectoires contrastées entre les actions, puisque l'on constate en parallèle une contraction des crédits alloués aux programmes contractualisés et une diminution des subventions pour charges de service public allouées aux deux opérateurs de la mission, l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et Business France.

4. À l'inverse, les crédits exécutés sur le programme 162 connaissent une diminution en crédits de paiement entre 2024 et 2025 (- 10,7 millions d'euros pour s'établir à 130,7 millions d'euros, soit - 7,6 %) avec toutefois des disparités très importantes entre les actions. Les comparaisons sur ce programme sont peu probantes en raison du caractère très étanche des actions entre elles et des évolutions très marquées d'une année sur l'autre de chacun des dispositifs.

5. Le rapporteur spécial note, comme chaque année, pour les programmes 112 et 162, l'importance des mouvements de crédits infra-annuels, aboutissant à des surconsommations ou à des sous-consommations selon les actions par rapport à la loi de finances initiale. Ceux-ci rendent peu fiables les prévisions initiales et incertaines les lignes de conduite suivies par les différentes politiques publiques concernées.

I. UNE EXÉCUTION EN NETTE HAUSSE LIÉE À LA REBUDGÉTISATION DE TAXES PRÉCÉDEMMENT AFFECTÉES AU FONDS NATIONAL D'AIDE AU LOGEMENT

La mission « Cohésion des territoires » est composée de six programmes portant des politiques de natures diverses, allant de la politique du logement à celle de l'aménagement du territoire :

- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte principalement les crédits des aides personnelles au logement ;

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » porte les subventions pour charges de service public allouée aux deux opérateurs rattachés (l'Agence nationale de cohésion des territoires et, dans une moindre mesure, Business France) et finance le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) qui supporte une partie des contrats de plan État-régions, ainsi que divers dispositifs, dont « France Services » ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » finance, via des fonds de concours, les aides à la pierre et, au moyen de crédits budgétaires, d'autres actions relatives au logement, à la construction, à l'urbanisme et à l'aménagement, portées notamment par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ;

- le programme 147 « Politique de la ville » porte les moyens de l'État consacrés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) ;

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) porte, depuis 2025, sept actions spécifiques de portée régionale ou interrégionale, contre huit auparavant ;

- le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » vise à répondre aux situations d'hébergement d'urgence et à permettre l'accès au logement.

A. LA MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES » REGROUPE DES POLITIQUES VARIÉES ET CONNAÎT UNE HAUSSE DE L'EXÉCUTION EXCLUSIVEMENT LIÉE À DES ÉVOLUTIONS DE PÉRIMÈTRE ET DE NOMENCLATURE COMPTABLE

Les crédits exécutés de la mission « Cohésion des territoires » se sont élevés en 2025 à 23,71 milliards d'euros en crédits de paiement, contre 18,50 milliards d'euros un an plus tôt, ce qui représente une nette hausse de 28,2 %. Cela correspond à une légère surconsommation d'environ 37,1 millions d'euros par rapport aux 23,67 milliards d'euros de crédits ouverts en loi de finances initiale. En autorisations d'engagement, la hausse est comparable : 23,86 milliards d'euros en 2025 contre 18,70 milliards d'euros en 2024, soit une hausse de 27,6 %, ce qui représente environ 11,8 millions d'euros de moins que les autorisations d'engagement ouvertes en loi de finances initiale, qui s'élèvent à 23,87 milliards d'euros.

Évolution des crédits de la mission « Cohésion des territoires » en 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

		2024		Exécution 2024 / LFI 2024		2025		Exécution 2025 / LFI 2025		Exécution
										2025 / 2024
		LFI	Exécution	en volume	en %	LFI	Exécution	en volume	en %	en volume	en %
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	AE	2 900,9	3 103,5	+ 202,6	+ 7,0 %	2 936,9	3 103,2	+ 166,3	+ 5,7 %	- 0,4	- 0,0 %
	CP	2 925,7	3 131,3	+ 205,6	+ 7,0 %	2 961,5	3 132,3	+ 170,8	+ 5,8 %	+ 1,0	+ 0,0 %
109 - Aide à l'accès au logement	AE	13 656,4	13 102,2	- 554,2	- 4,1 %	16 713,3	16 655,7	- 57,5	- 0,3 %	+ 3 553,5	+ 27,1 %
	CP	13 656,4	13 102,2	- 554,2	- 4,1 %	16 713,3	16 655,6	- 57,6	- 0,3 %	+ 3 553,4	+ 27,1 %
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	AE	2 459,5	1 466,0	- 993,5	- 40,4 %	3 165,3	3 136,9	- 28,4	- 0,9 %	+ 1 670,9	+ 114,0 %
	CP	1 867,7	1 218,0	- 649,8	- 34,8 %	2 916,6	2 844,8	- 71,9	- 2,5 %	+ 1 626,8	+ 133,6 %
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	AE	444,9	396,8	- 48,1	- 10,8 %	344,3	310,0	- 34,4	- 10,0 %	- 86,8	- 21,9 %
	CP	395,5	379,6	- 15,9	- 4,0 %	294,7	387,5	+ 92,8	+ 31,5 %	+ 7,9	+ 2,1 %
147 - Politique de la ville	AE	640,0	523,9	- 116,1	- 18,1 %	610,1	555,6	- 54,5	- 8,9 %	+ 31,7	+ 6,0 %
	CP	640,0	524,1	- 115,9	- 18,1 %	610,1	555,2	- 54,9	- 9,0 %	+ 31,1	+ 5,9 %
162 - Interventions territoriales de l'État	AE	100,6	103,5	+ 2,9	+ 2,8 %	100,0	96,6	- 3,4	- 3,4 %	- 6,9	- 6,7 %
	CP	53,2	141,3	+ 88,1	+ 165,8 %	172,7	130,5	- 42,1	- 24,4 %	- 10,7	- 7,6 %
Total mission	AE	20 202,4	18 695,9	- 1 506,5	- 7,5 %	23 869,8	23 858,0	- 11,8	- 0,0 %	+ 5 162,0	+ 27,6 %
	CP	19 538,5	18 496,5	- 1 042,0	- 5,3 %	23 668,8	23 706,0	+ 37,1	+ 0,2 %	+ 5 209,5	+ 28,2 %

Note : AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : budgétisation en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement ou de résultats de la gestion.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette hausse se traduit néanmoins par une évolution de la consommation des crédits disparate en fonction des programmes :

- les crédits du programme 109 « Aide à l'accès au logement », qui représentent 71 % des crédits de la mission, sont en augmentation de 3,6 milliards d'euros, soit 27,1 %, en lien avec la réintégration dans le budget de crédits auparavant issus de contributions employeurs affectées au Fonds national d'aide au logement (FNAL) ;

- les crédits du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » doublent par rapport à 2024, avec une augmentation de 1,6 milliard d'euros soit + 133,6 %, principalement à cause d'une évolution de la maquette budgétaire : les crédits du dispositif MaPrimRénov' portés par le programme 174^1(*) versés à l'ANAH sont désormais portés uniquement par le programme 135 ;

- les crédits du programme 147 « Politique de la ville » sont en légère hausse en volume exécuté, respectivement de 6,0 % en AE et 5,9 % en CP, ce qui est lié au retour de la participation de l'État au Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), après l'absence de crédits dédiés au renouvellement urbain en 2024 ;

- les crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » sont stabilisés en volume, après plusieurs années de croissance continue, en lien avec la stabilisation du nombre de places ouvertes dans le parc d'hébergement d'urgence à 203 000 lits ;

- les crédits du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » sont caractérisés, en 2025, par une diminution importante des moyens initialement ouverts (344,3 millions d'euros ont été ouverts en autorisations d'engagement et 294,7 millions d'euros en crédits de paiement, soit des amputations respectives de 100,6 millions d'euros et 100,8 millions d'euros) et par la surconsommation inévitable des crédits de paiement qui en a résulté, supérieure de 31,5 % aux moyens initialement ouverts, les besoins constatés en cours d'année ayant été similaires à ceux de 2024 et la réduction initiale apparaissant comme insincère ;

- enfin, les crédits de paiement ouverts sur le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) ont connu une revalorisation importante qu'il convient de relativiser fortement, d'une part, parce qu'elle est essentiellement liée à la structure très particulière des crédits du programme constituée en grande partie par des reports, des transferts en gestion et des crédits de fonds de concours, qui rend les comparaisons avec les exercices précédents peu probants (mais il faut aussi souligner que c'est l'une des contreparties de la souplesse du PITE) et, d'autre part, parce que les crédits ont été in fine sous-consommés (en CP, 42 millions d'euros sur les 172 millions d'euros ouverts, donc plus du quart des crédits, n'ont pas été consommés).

La très grande majorité des crédits de la mission correspond à des dépenses largement contraintes et donc difficilement pilotables : il s'agit de dépenses de guichet comme les aides au logement, ou de dépenses fortement déterminées par l'évolution de la situation économique et sociale, comme celles liées à l'hébergement et à la veille sociale portées par le programme 177.

La mission comporte très peu de dépenses de personnel. Ces dernières sont portées par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », ainsi que par le programme 147 « Politique de la ville ».

Depuis 2024, le programme 112 prévoit le remboursement aux administrations qui mettent à disposition des personnels pour être chefs de projets « villages d'avenir ». En 2025, ce sont 4 738 750 euros exécutés en AE comme en CP pour 8 millions d'euros ouverts.

Dans le programme 147, qui comprend une partie de la masse salariale des délégués du préfet, les dépenses de titre 2 s'élèvent à 1,2 million d'euros en 2025, soit une baisse de 13,3 % en AE comme en CP par rapport à 2024. Cette diminution s'explique par un nombre de postes non pourvu en exécution plus important en 2025 qu'en 2024 : 29 ETPT^2(*) ne sont pas exécutés en 2025, contre 27 en 2024, pour un plafond d'autorisations d'emploi inchangé de 291 ETPT.

Au global, la mission affiche donc un total de dépenses de personnel de 5,9 millions d'euros exécutés, soit une hausse de 6,5 %. Cette dernière demeure très limitée en valeur absolue (+ 362 121 euros) puisque l'essentiel des dépenses de personnel en lien avec les activités de la mission « Cohésion des territoires » est en fait porté par la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Les mouvements infra-annuels de gestion sur les crédits de la mission ont été bien moindres en 2025 qu'en 2024.

En effet, le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits a annulé 70,9 millions d'euros en AE et 55,8 millions d'euros en CP, à mettre en regard avec les annulations par décret en 2024^3(*) de 736,8 millions d'euros, en AE comme en CP.

En outre, la loi de loi de finances de fin de gestion^4(*) (LFFG) a conduit à l'annulation de 245,4 millions d'euros en AE et 142,3 millions d'euros en CP mais a, dans le même temps, ouvert 124,5 millions d'euros en AE et 155,5 millions d'euros en CP : au global, ce sont donc 120,9 millions d'euros annulés en AE sur la mission et 13,2 millions d'euros ouverts en CP. Ces mouvements de fin de gestion sont de même bien moindres qu'en 2024, où la LFFG avait annulé 350,8 millions d'euros en AE et 434,9 millions d'euros en CP.

AE et des CP ouverts et annulés en loi de finances de fin de gestion

(en euros)

	Autorisations d'engagement ouvertes	Autorisations d'engagement annulées	Crédits de paiement ouverts	Crédits de paiement annulés
177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables	124 500 000	-	124 500 000	-
109 - Aide à l'accès au logement	-	57 413 967	-	57 413 967
135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	-	160 469 778	-	57 350 378
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire	-	-	31 000 000	-
147 - Politique de la ville	-	27 541 782	-	27 541 782
162 - Interventions territoriales de l'État	-	-	-	-
Total mission	124 500 000	245 425 527	155 500 000	142 306 127
Différentiel entre les ouvertures et les annulations en LFG	- 120 925 527		+ 13 193 873

Source : Commission des finances du Sénat à partir de la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025

Comme en 2024, les ouvertures principales en fin de gestion concernent le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », dont la budgétisation initiale pour parvenir à maintenir 203 000 places ouvertes s'est avérée insuffisante, comme l'avait perçu la commission des finances lors de l'examen de la loi de finances initiale. La délégation interministérielle à l'hébergement d'urgence (DIHAL) avait ainsi fait part dès le début de l'année 2025, dans le cadre d'échanges entre le responsable de programme et le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), « d'impasses budgétaires »^5(*) à venir. L'ouverture de 124,5 millions d'euros en AE et en CP en fin de gestion a permis de pallier le manque de crédits programmés. Cette situation est chroniquement documentée.

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » a en outre connu en fin de gestion une ouverture de 31 millions d'euros afin d'honorer le paiement de factures relatives aux démarches contractuelles de l'État.

Au total, sur l'année, le volume d'annulation de crédits est moins important qu'en 2024 et n'a pas pénalisé l'exécution budgétaire des programmes concernés par ces mesures, en lien avec une prévision plus proche des besoins. Le taux d'exécution de la mission est par conséquent en hausse : il passe de 97,4 % en 2024 à 99 % en 2025 en AE et de 94,7 % en 2024 à 96,3 % en 2025 en CP.

Il est à noter que l'adoption tardive de la loi de finances pour 2025^6(*) et le recours au régime des services votés^7(*) n'a eu qu'une incidence très limitée sur la gestion budgétaire de la mission.

La majorité des dépenses et en particulier les dépenses de guichet, comme les aides au logement, ou contraintes, comme celles de l'hébergement d'urgence, ont connu un rythme d'exécution « conforme à celui de 2024 »^8(*).

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* ¹ Mission « Écologie, développement et mobilité durables », programme 174 - Énergie, climat, après-mines.

* ² Équivalent temps plein travaillé.

* ³ Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

* ⁴ Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* ⁵ Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire, mission « Cohésion des territoires », avril 2026.

* ⁶ Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.

* ⁷ En vertu de la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ⁸ Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire, mission « Cohésion des territoires », avril 2026.