B. DEUX ACCORDS RÉPONDANT À DES LOGIQUES DIFFÉRENTES
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Critères |
Accord avec la Tanzanie |
Accord avec Antigua-et-Barbuda |
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Situation antérieure |
Accord de 1978 obsolète |
Aucun accord antérieur |
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Objet principal |
Modernisation approfondie du cadre aérien |
Mise en place d'un premier cadre juridique |
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Logique poursuivie |
Soutien à un marché existant |
Création d'un marché |
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Contexte des négociations |
Demande tanzanienne visant notamment Mayotte |
Demande antiguaise de sécurisation juridique |
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Degré de libéralisation du marché |
Relativement encadré |
Plus libéralisé |
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Fréquences et capacités |
Encadrement plus restrictif |
Ouverture plus large |
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Intégration des standards UE |
Élevée |
Élevée |
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Dimension environnementale |
Clause environnementale spécifique CORSIA |
Clauses standards |
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Volume du trafic aérien |
Flux existants et en croissance Plus de 81 000 passagers/an |
Flux très limités |
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Présence française |
Compagnie Air France déjà implantée |
Pas de desserte française régulière |
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Enjeux ultramarins |
Mayotte / Réunion |
Collectivités françaises d'Amérique (CFA) |
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Dimension stratégique régionale |
Canal du Mozambique /Afrique de l'Est |
Intégration régionale caribéenne (CARICOM notamment) |
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Situation des transporteurs |
Compagnies sur liste noire UE |
Pas de restriction spécifique |
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Effets à court terme |
Limités par les restrictions européennes |
Limités par la faiblesse du trafic |
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Effets à moyen terme |
Potentiel de développement régional important |
Développement éventuel de nouvelles dessertes |
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Portée globale |
Accord structurant mais actuellement contraint |
Accord de normalisation juridique et d'ouverture de marché |
1. L'accord avec la Tanzanie : un partenariat structurant mais contraint
a) Un accord modernisé à forte dimension économique
L'accord conclu avec la Tanzanie présente une portée économique significativement plus importante à court terme que celui conclu avec Antigua-et-Barbuda.
Le marché aérien entre la France et la Tanzanie demeure encore limité, mais s'inscrit dans une dynamique de croissance notamment avec l'essor des échanges avec l'Afrique de l'Est et le développement touristique régional. Le Gouvernement précise qu'Air France considère que l'ouverture de sa desserte tanzanienne en 2021 est un réel succès commercial. La compagnie française a transporté plus de 81 000 passagers en vol direct en 2024, dont une partie en correspondance via l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle.
Les dispositions relatives aux possibilités équitables d'exploitation prévues à l'article 5, à la concurrence loyale figurant à l'article 6 ainsi qu'à la coopération commerciale organisée à l'article 15 visent précisément à favoriser le développement progressif des échanges aériens entre les deux États.
Les clauses relatives au transfert des recettes prévues à l'article 16 contribuent également à sécuriser les investissements des compagnies aériennes et à favoriser le développement de nouvelles dessertes internationales.
b) Un instrument d'influence régionale dans l'océan Indien
Au-delà de sa portée économique, l'accord avec la Tanzanie présente également une dimension stratégique pour la France.
Située au sein d'un espace régional marqué par une intensification des échanges économiques et des enjeux de connectivité, la Tanzanie constitue un partenaire important pour la France dans l'océan Indien et en Afrique de l'Est.
Le renforcement des relations aériennes bilatérales participe ainsi à une logique plus large de présence française dans cette région et de consolidation des échanges régionaux.
Cette dimension régionale concerne également les collectivités françaises de l'océan Indien, notamment Mayotte et La Réunion, dont les échanges régionaux dépendent fortement du transport aérien. Les dispositions relatives aux routes aériennes, aux capacités et aux modalités d'exploitation des services aériens participent indirectement à l'intégration régionale de ces territoires ultramarins. Le Gouvernement indique que l'accord participe à une stratégie plus large ayant pour objectif de renforcer l'ancrage régional de Mayotte et de La Réunion dans leur environnement géographique immédiat. Les dispositions précitées contribuent à rapprocher les territoires français des pays riverains du canal du Mozambique, espace présentant des enjeux croissants en matière de sécurité maritime, d'énergie, de commerce et d'environnement.
La densité normative relativement importante de l'accord tanzanien traduit cette ambition stratégique. Les dispositions relatives à la coopération commerciale prévues à l'article 15, aux mécanismes de sécurité et de sûreté aériennes figurant aux articles 9 et 10 ou encore aux enjeux environnementaux abordés à l'article 11 témoignent d'une volonté d'inscrire cette relation bilatérale dans un cadre moderne et évolutif.
c) Une portée opérationnelle aujourd'hui limitée par les restrictions européennes
Malgré cette ambition économique et stratégique affirmée, l'application concrète de l'accord demeure aujourd'hui fortement contrainte par les restrictions européennes pesant sur les transporteurs tanzaniens.
Cette situation limite considérablement les effets opérationnels immédiats de la convention. Les transporteurs tanzaniens ne peuvent actuellement exploiter de services aériens vers le territoire européen malgré l'existence d'un cadre conventionnel modernisé et juridiquement complet.
Cependant, l'accord conserve un intérêt juridique, diplomatique et stratégique important. En effet, il permet de structurer durablement les relations aériennes bilatérales et d'accompagner, à terme, une éventuelle mise en conformité du secteur aérien tanzanien avec les standards internationaux et européens.
2. L'accord avec Antigua-et-Barbuda : un cadre juridique au service de la connectivité régionale
a) L'établissement d'un premier cadre bilatéral aérien
Jusqu'à aujourd'hui, aucun accord aérien n'encadrait les relations entre la France et Antigua-et-Barbuda. Les éventuelles liaisons aériennes relevaient donc principalement d'autorisations ponctuelles ou de mécanismes administratifs limités.
L'accord reprend les principaux mécanismes classiques des accords de services aériens comme la désignation des transporteurs (article 3), la révocation ou suspension des autorisations (article 4), la concurrence loyale (article 6), la sécurité et la sûreté aériennes (articles 9 et 10), la coopération commerciale (article 15) ou encore la liberté tarifaire (article 18).
b) Un instrument de connectivité régionale dans la Caraïbe
Les réponses du Gouvernement mettent en évidence une dimension régionale qui n'apparaît qu'en filigrane dans l'étude d'impact.
L'accord s'inscrit dans la politique engagée à la suite des Assises du transport aérien visant à mieux intégrer les collectivités françaises d'Amérique dans leur environnement régional. Ainsi, le renforcement de la connectivité aérienne avec les États de la Caraïbe constitue un levier de développement des échanges économiques, touristiques et humains au sein de cet espace régional.
Cependant, les effets immédiats de la convention demeurent limités en raison du faible niveau actuel du trafic, mais cette dernière contribue à créer les conditions d'un approfondissement futur des échanges et à renforcer la présence française dans l'espace caribéen.
c) Un marché embryonnaire mais favorisé par un cadre plus libéralisé
Les flux aériens entre la France et Antigua-et-Barbuda demeurent aujourd'hui modestes et reposaient jusqu'à présent sur des autorisations ponctuelles délivrées en l'absence de tout cadre conventionnel.
Ainsi, si les retombées économiques immédiates demeurent limitées, la convention présente un intérêt prospectif réel. Elle permet de sécuriser juridiquement les relations aériennes entre les deux États tout en créant les conditions susceptibles d'encourager, à moyen terme, le développement des échanges aériens et de la connectivité régionale dans la Caraïbe.
3. Une différenciation révélatrice de l'adaptation pragmatique du modèle bilatéral
a) Des accords « sur mesure » adaptés aux intérêts français
L'analyse comparative des deux conventions met en évidence la capacité du modèle bilatéral aérien à conjuguer standardisation juridique et adaptation pragmatique aux intérêts des États parties.
En effet, ces deux accords reposent sur un socle conventionnel largement harmonisé inspiré des standards de l'OACI et des exigences du droit européen. Néanmoins, leurs contenus demeurent adaptés aux réalités économiques, diplomatiques et stratégiques de chacune des relations bilatérales.
L'audition des commissaires du Gouvernement a montré que l'accord avec Antigua-et-Barbuda présentait un degré de libéralisation supérieur à celui conclu avec la Tanzanie. Cette situation résulte d'un choix assumé des négociateurs. Ainsi, alors que l'accord tanzanien a été conçu pour accompagner un marché déjà existant et pour répondre à des besoins identifiés, notamment ceux d'Air France, l'accord avec Antigua-et-Barbuda, lui, cherche au contraire à favoriser l'apparition de nouvelles dessertes grâce à un cadre plus ouvert en matière de fréquences et de possibilités d'exploitation.
Ces conventions traduisent donc une forme de diplomatie aérienne pragmatique fondée sur des accords « sur mesure » adaptés aux intérêts poursuivis par la France selon les partenaires concernés.
Cette évolution s'inscrit plus largement dans une dynamique internationale de libéralisation encadrée du transport aérien, également observée dans les travaux parlementaires relatifs aux accords aériens conclus entre l'Union européenne et certaines organisations régionales, notamment l'ASEAN31(*), qui mettent en évidence la standardisation croissante des mécanismes conventionnels et l'importance stratégique des libertés de l'air dans l'ouverture des marchés internationaux.
b) Le maintien d'une logique classique de souveraineté aérienne
Les deux accords illustrent également le maintien d'une logique classique de souveraineté aérienne dans les relations internationales.
Malgré la mondialisation croissante du transport aérien et le développement des mécanismes de coopération commerciale entre compagnies aériennes, les droits de trafic internationaux continuent d'être accordés dans un cadre bilatéral étroitement contrôlé par les États.
Les stipulations relatives à la désignation des transporteurs prévues à l'article 3, aux mécanismes de suspension ou de révocation des autorisations figurant à l'article 4 ainsi qu'aux contrôles exercés par les autorités aéronautiques traduisent le maintien de cette logique de souveraineté.
Les conventions révèlent également l'existence d'importantes asymétries économiques entre les partenaires concernés. La réciprocité juridique consacrée par les accords ne garantit pas une symétrie économique réelle entre les transporteurs.
Les compagnies européennes disposent en effet de moyens financiers, techniques et réglementaires largement supérieurs à ceux des opérateurs tanzaniens ou caribéens, tandis que l'accès effectif au marché européen demeure conditionné au respect de normes particulièrement exigeantes en matière de sécurité aérienne.
c) Une modernisation du réseau conventionnel français à coût budgétaire limité
Les deux conventions participent enfin à la poursuite de l'extension et de la modernisation du réseau conventionnel aérien français.
En effet, elles permettent à la France de sécuriser juridiquement ses relations aériennes internationales, de renforcer son cadre diplomatique bilatéral mais également d'anticiper les évolutions futures du trafic aérien international.
Par ailleurs, dans la mesure où ils n'emportent ni engagement financier direct ni création de mécanismes spécifiques de soutien public leur coût budgétaire est limité pour la France.
* 31 Rapport n° 340 (2023-2024) du 14 février 2024 de Jean-Luc Ruelle sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord global dans le domaine du transport aérien entre les États membres de l'association des nations de l'Asie du sud-est, et l'Union européenne et ses États membres.