III. DES ACCORDS AÉRIENS REPOSANT SUR UN CADRE COMMUN MAIS RÉPONDANT À DES LOGIQUES DISTINCTES
A. UN MODÈLE CONVENTIONNEL LARGEMENT HARMONISÉ
1. Une architecture juridique conforme aux standards contemporains du transport aérien international
a) Des accords fondés sur les standards classiques de l'OACI
Les deux accords examinés par le Sénat s'inscrivent dans le cadre classique des accords bilatéraux de services aériens élaborés sous l'influence des standards de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Les mécanismes utilisés pour encadrer les relations aériennes internationales entre les États ont servi de base à la composition de ces deux accords.
Ainsi, leur article 2 précise les droits de trafic attribués aux transporteurs désignés par chacune des parties. Ils visent principalement l'application des troisième et quatrième libertés de l'air28(*), qui permettent respectivement l'embarquement et le débarquement de passagers, de fret et de courrier entre les territoires des États signataires. Ce type de dispositions reste au coeur du dispositif bilatéral classique du transport aérien international, fondé sur une ouverture encadrée et réciproque des marchés aériens.
Par ailleurs, les accords fixent aussi, à l'article 3, des mécanismes classiques pour la désignation des entreprises de transport aérien. Ainsi, chaque État peut nommer une ou plusieurs compagnies aériennes chargées d'exploiter les services convenus, et les autorités aéronautiques de l'autre partie détiennent alors un droit d'autorisation préalable leur permettant de contrôler le respect des conditions fixées par les conventions.
Dans les deux accords, les articles 4 détaillent, en outre, les modalités de suspension, de révocation ou de limitation des autorisations d'exploitation lorsque les transporteurs désignés ne respectent plus les exigences prévues par la convention ou par la réglementation nationale. Ce type de dispositions contribue à instaurer stabilité et prévisibilité au sein du cadre juridique applicable aux relations aériennes bilatérales.
Les conventions prévoient également des mécanismes classiques de coopération administrative entre autorités aéronautiques, en particulier via les procédures de consultations bilatérales et de règlement des différends prévues dans les derniers articles. Ils permettent d'assurer une gestion évolutive des relations aériennes et aident à prévenir d'éventuels conflits d'interprétation ou d'application de la convention.
Cette homogénéité de structure confirme les constats déjà formulés dans plusieurs rapports parlementaires relatifs à des accords bilatéraux de services aériens conclus par la France avec des États tiers. En effet, le rapport sénatorial relatif aux accords conclus avec le Kazakhstan, l'Ouzbékistan et la Côte d'Ivoire29(*) soulignait déjà la forte standardisation des modèles conventionnels contemporains sous l'influence de l'OACI et du droit de l'Union européenne.
b) Une intégration croissante des exigences du droit de l'Union européenne
Au-delà de cette architecture classique, les deux conventions traduisent l'influence croissante du droit de l'Union européenne sur les accords aériens bilatéraux conclus par les États membres.
Les dispositions relatives à la désignation des transporteurs prévues à l'article 3 prennent ainsi en compte les exigences issues de la jurisprudence européenne dite des accords « ciel ouvert ». Les accords ne se limitent plus à une logique strictement nationale de désignation des compagnies aériennes mais intègrent désormais la possibilité de désigner des transporteurs communautaires établis sur le territoire de l'Union européenne.
Les conventions accordent une importance particulière au contrôle réglementaire effectif des transporteurs aériens ainsi qu'à leur établissement principal. Les autorités aéronautiques peuvent refuser, suspendre ou révoquer les autorisations d'exploitation lorsque ces conditions ne sont pas remplies, conformément aux dispositions combinées des articles 3 et 4. Les commissaires du Gouvernement ont confirmé, lors de leur audition, que ces dispositions avaient été élaborées pour assurer leur pleine conformité au droit de l'Union européenne. Ainsi, les transporteurs désignés doivent, par exemple, être titulaires d'une licence d'exploitation conforme au droit européen et être majoritairement détenus ou contrôlés par des ressortissants d'États membres de l'UE ou l'Association européenne de libre-échange (AELE).
Par ailleurs, les aides d'État, la transparence financières des compagnies aériennes, les concentrations et les abus de position dominante sont encadrés par des dispositions sur la concurrence équitable figurant à l'article 6. Elles participent également de cette logique d'harmonisation européenne.
Cette influence du droit de l'Union européenne apparaît également dans les dispositions relatives à la sécurité et à la sûreté aériennes prévues aux articles 9 et 10. Ainsi, les conventions rappellent que l'exploitation effective des services aériens internationaux est conditionnée au respect des standards internationaux de sécurité mais également aux exigences européennes applicables aux transporteurs tiers souhaitant accéder au marché européen.
Cette évolution traduit l'adaptation progressive du modèle bilatéral aérien aux exigences du marché européen du transport aérien.
c) Une sécurisation juridique renforcée des relations aériennes bilatérales
Les deux conventions poursuivent également un objectif de sécurisation juridique des relations aériennes entre la France et les États partenaires.
Par ailleurs, les deux conventions renforcent la sécurité juridique pour les compagnies aériennes en offrant une prévisibilité accrue relative aux conditions d'accès aux marchés visés. De ce fait, les transporteurs bénéficient d'un cadre conventionnel solide qui leur facilite la tâche lorsqu'ils veulent développer de nouvelles dessertes internationales ou mettre en place des coopérations commerciales.
Enfin, ces deux accords contribuent à moderniser le réseau conventionnel aérien français en l'adaptant aux standards actuels du transport aérien international.
2. Une libéralisation encadrée des relations aériennes
a) Une ouverture économique croissante du transport aérien
Les deux conventions traduisent également l'évolution contemporaine du transport aérien international vers une logique d'ouverture économique accrue des marchés aériens.
Les stipulations relatives aux tarifs prévues à l'article 18 consacrent ainsi le principe d'une relative liberté tarifaire des transporteurs aériens. Les compagnies désignées disposent désormais d'une plus grande autonomie dans la fixation des prix applicables aux services internationaux exploités dans le cadre des accords. Cela démontre un éloignement progressif des anciens systèmes de contrôle administratif systématique des tarifs aériens.
Par ailleurs, les conventions reprennent les formes actuelles de coopération commerciale entre compagnies aériennes. Par exemple, l'article 15 autorise les accords de partage de codes, ce qui permet à plusieurs transporteurs de commercialiser ensemble un même vol sous leurs propres codes commerciaux. Ces outils constituent aujourd'hui un instrument essentiel pour l'organisation du transport aérien international et favorisent l'extension des réseaux commerciaux des compagnies aériennes.
Les accords incluent également des dispositions destinées à sécuriser les conditions économiques d'exploitation des services aériens. L'article 16 garantit aux transporteurs le libre transfert des recettes ainsi que leur libre conversion en devises convertibles. Cela permet de protéger les investissements des compagnies et facilite leur implantation sur les marchés concernés.
L'article 5, enfin, consacre le principe de possibilités équitables et égales pour l'exploitation des services aériens internationaux. Cela permet d'encourager un développement équilibré des échanges aériens entre les États signataires.
b) Le maintien de mécanismes de régulation et de concurrence loyale
Toutefois, cette ouverture économique ne se fait pas sans garde-fous. Elle reste encadrée par des mécanismes de régulation destinés à assurer une concurrence équilibrée entre transporteurs.
Les dispositions de l'article 6 rappellent le principe de concurrence loyale entre compagnies aériennes. Les autorités aéronautiques conservent la possibilité d'intervenir en cas de pratiques anticoncurrentielles, de déséquilibres flagrants ou de comportements susceptibles de perturber gravement l'exploitation normale des services aériens internationaux.
Les conventions conservent aussi d'importants mécanismes de supervision par l'État. Les autorités compétentes gardent leur pouvoir de contrôle, que ce soit pour la désignation des transporteurs, la délivrance des autorisations d'exploitation, ou le respect des exigences réglementaires applicables aux compagnies aériennes. Les articles 3 et 4, par exemple, permettent de suspendre ou de retirer les autorisations accordées aux transporteurs qui ne respecteraient plus les conditions prévues par les conventions ou les réglementations nationales applicables.
Au final, on assiste à une évolution du transport aérien international vers un modèle de libéralisation encadrée, qui tente de concilier l'ouverture économique et le maintien de capacités significatives de contrôle par les autorités publiques.
c) Une ouverture subordonnée aux exigences internationales de sécurité et d'environnement
Enfin, l'ouverture progressive des marchés aériens reste dépendante du respect des exigences internationales en matière de sécurité, de sûreté, et plus récemment, de préoccupations environnementales.
Les articles 9 et 10 des deux accords prévoient des mécanismes de coopération entre autorités aéronautiques pour garantir le respect des normes internationales fixées par l'OACI. Les parties s'engagent, par exemple, à reconnaître les certificats et licences délivrés selon les standards internationaux tout en se réservant la possibilité de prendre des mesures restrictives ou d'ouvrir des consultations en cas de défaillance grave en matière de sécurité aérienne.
Cette question présente une importance particulière dans le cas de la Tanzanie. En effet, l'ensemble des compagnies aériennes certifiées par les autorités tanzaniennes figure actuellement sur la liste européenne des transporteurs faisant l'objet d'une interdiction d'exploitation au sein de l'Union européenne30(*). Pour l'instant, cela limite donc fortement les effets concrets de l'accord avec la Tanzanie puisque, malgré un cadre juridique modernisé, les transporteurs tanzaniens ne peuvent pas opérer des vols vers le territoire européen.
L'accord conclu avec la Tanzanie intègre également certaines références aux enjeux environnementaux contemporains du transport aérien. L'article 11 évoque notamment la prise en compte du mécanisme international CORSIA relatif à la compensation et à la réduction des émissions de carbone de l'aviation civile internationale. Le Gouvernement précise que cette clause environnementale doit favoriser les échanges d'expertise entre les deux pays, notamment dans le domaine des carburants d'aviation durables (SAF), un des principaux leviers de décarbonation du secteur aérien.
Par ailleurs, tous les transporteurs opérant depuis des aéroports européens, et ce indépendamment de leur nationalité, sont déjà soumis aux obligations du règlement européen ReFuelEU Aviation.
La Direction générale de l'Aviation civile (DGAC) précise que l'intégration de dispositions environnementales est désormais systématiquement recherchée dans les accords bilatéraux négociés par la France. Cependant, ces dispositions restent plutôt limitées dans leur portée normative puisqu'elles reposent surtout sur des engagements généraux de coopération et de coordination entre les parties, sans pour autant instaurer de mécanismes vraiment contraignants de réduction des émissions liées au transport aérien.
* 28 Cf Annexe 4 sur les neuf libertés de l'air
* 29 Rapport n°585 (2017-2018) de M. Bernard FOURNIER du 20 juin 2018 sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et l'Ouzbékistan relatif aux services aériens, de l'accord entre la France et le Kazakhstan relatif aux services aériens et de l'accord entre la France et la Côte d'Ivoire relatif aux services aériens.
* 30 Cette situation résulte des carences relevées par les autorités européennes en matière de supervision de la sécurité aérienne. Cf supra