N° 757
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles,
de législation, du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale (1) sur le projet de loi
portant
simplification des normes
applicables aux
collectivités
territoriales (procédure
accélérée),
Par MM. Marc-Philippe DAUBRESSE et Jean-Michel ARNAUD,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Marc-Philippe Daubresse, Mmes Laurence Harribey, Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, Lauriane Josende, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte, Hervé Marseille, Thani Mohamed Soilihi, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Anne-Sophie Patru, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.
Voir les numéros :
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Sénat : |
557, 744, 745, 749 et 758 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
Déposé le 15 avril 2026 sur le bureau du Sénat, le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales se présente comme le volet législatif de la démarche poursuivie par le Gouvernement en la matière.
Le texte entend ainsi répondre à un constat dressé depuis de nombreuses années par le Sénat : les élus locaux sont aujourd'hui confrontés à un carcan normatif étouffant, alimenté par une augmentation ininterrompue du nombre de règles applicables aux collectivités, qui se double d'un accroissement de leur complexité. Cette situation, qui génère d'importants surcoûts, nuit in fine à l'efficacité de l'action publique locale et entrave la capacité des élus à répondre aux attentes des citoyens ; il convient donc d'y remédier.
Composé de 38 articles, le projet de loi comporte à cet effet diverses mesures de portée et d'importance inégales. D'ambition mesurée, il propose des modifications dans plusieurs domaines d'action des collectivités territoriales, destinées à faciliter leur fonctionnement et celui de leurs organes, à simplifier la gestion des ressources humaines ou encore les règles applicables à certains services publics locaux.
Compte tenu de la diversité des dispositions de ce texte, la commission des lois a délégué au fond l'examen de certaines d'entre elles à la commission des finances (articles 18 à 24), à la commission de la culture, de l'éducation, du sport et de la communication (articles 9 et 31) et à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (article 25), saisies pour avis.
Partageant l'objectif poursuivi par ce texte, la commission y a apporté d'importantes modifications afin, d'une part, d'en retirer les dispositifs qu'elle a jugés supplémentaires préconisées ou défendues de longue date par le Sénat. À cette fin, la commission a adopté 95 amendements, dont 23 présentés par ses rapporteurs.
I. UN CONSTAT PARTAGÉ : LA NÉCESSITÉ DE SIMPLIFIER LES NORMES LOCALES POUR REDONNER LEUR POUVOIR D'AGIR AUX ÉLUS LOCAUX
Le constat désormais partagé par tous peut être résumé de la manière suivante : les élus locaux sont aujourd'hui confrontés à un carcan normatif étouffant. Depuis plusieurs années, l'augmentation ininterrompue du nombre de règles applicables aux collectivités se double d'un accroissement de leur complexité.
Cette situation, qui s'accompagne d'un désengagement de l'État territorial régulièrement dénoncé par le Sénat, nuit à l'efficacité de l'action publique et génère un sentiment d'impuissance, voire d'isolement, chez les élus locaux, qui n'ont pas toujours les moyens financiers et techniques suffisants pour répondre aux attentes des citoyens dans leurs territoires. Conscient de ces difficultés et conformément à son rôle historique de garant de la qualité de la norme, le Sénat a signé dès 2016 une « charte de partenariat » avec le conseil national d'évaluation des normes (CNEN).
En dépit d'une prise de conscience indéniable et de premières initiatives, la simplification des normes demeure en tête des priorités des élus locaux. Une nouvelle étape a donc été enclenchée par le Sénat avec l'organisation, le 16 mars 2023, à l'initiative de la délégation aux collectivités territoriales, des « États généraux de la simplification des normes ». Cette manifestation a abouti à la signature d'une « charte de la simplification » entre le Sénat et le Gouvernement.
Les engagements inscrits dans cette charte avaient notamment vocation à traduire les préconisations du rapport de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales intitulé : « Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l'addiction, osons une thérapie de choc ! », publié en janvier 2023.
D'après les auteurs de ce rapport, Françoise Gatel et Rémy Pointereau, le code général des collectivités territoriales (CGCT) a triplé de volume entre 2002 et 2022, tandis que le volume du code de l'urbanisme a progressé de 40 %.
Depuis 2023, la délégation sénatoriale aux collectivités organise chaque année des « Assises de la simplification » en présence du président Gérard Larcher et des représentants du Gouvernement, du CNEN et des associations d'élus locaux. Le 30 avril 2026 s'est tenue la cinquième édition de cet événement.
II. UN TEXTE D'AMBITION MESURÉE MAIS COMPORTANT PLUSIEURS MESURES DE SIMPLIFICATION UTILES
Sur la base du rapport relatif au mille-feuille administratif que lui a remis Boris Ravignon au mois de mai 2024, le Gouvernement a organisé en 2025 un « Roquelaure de la simplification », dont l'objectif consistait à faire émerger des solutions concrètes pour rendre l'action publique locale plus simple, plus efficace et plus lisible.
Essentiellement issues de ces travaux, les mesures de simplification proposées par le présent projet de loi sont réparties au sein de six titres.
Le titre Ier comporte diverses mesures destinées à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il prévoit notamment, à cet effet, d'harmoniser et d'assouplir les modalités et les délais de convocation des conseils municipaux (articles 4 et 7), d'étendre la liste des compétences pouvant être délégués aux exécutifs locaux par les organes délibérants des collectivités (article 8), ou encore de simplifier les règles régissant la création et le fonctionnement de certains organes, conseils, syndicats et établissements publics (articles 2, 3, 5, 10 et 11).
Le titre II contient plusieurs articles présentés comme des mesures de simplification de la gestion des ressources humaines, tant en matière de recrutement (articles 13 et 14) que de gestion de la carrière des agents publics (articles 15 à 17).
Au sein du titre III figurent diverses dispositions de simplification en matière de gestion budgétaire et financière, dont l'examen a été délégué à la commission des finances, saisie pour avis.
Des mesures de simplification en matière d'urbanisme, d'environnement et de planification, dont la portée initiale apparaît modeste, sont également inscrites dans un titre IV. Certaines de ces dispositions n'en demeurent pas moins opportunes, à l'instar de la réduction à 15 ans du délai pour l'acquisition des biens sans maître (article 28), ou encore de l'harmonisation des règles procédurales applicables à la consultation du public en cas de modification de certains documents d'urbanisme (article 26).
Très hétérogène, le titre V est intitulé « Simplifications pour les services aux usagers ». Il opère, d'une part, des ajustements en matière de droit funéraire, en précisant les conditions dans lesquelles le maire doit informer les proches d'un défunt en cas de reprise d'une sépulture en terrain commun (article 32), en assouplissant la réglementation applicable aux opérateurs funéraires (article 33) ou encore en permettant au préfet de mieux réguler l'implantation des crématoriums sur le territoire (article 34). Il prévoit, d'autre part, des assouplissements bienvenus en rendant facultative la création d'une caisse des écoles (article 35) et en simplifiant les procédures à suivre pour l'obtention, par les personnes en situation de handicap, de certains droits et prestations (article 36).
Enfin, le titre VI (« Dispositions diverses ») comprend deux articles visant :
- d'une part, à rénover le fonctionnement du CNEN (article 37) afin de lui permettre de mieux jouer son rôle de vigie de l'impact technique et financier des projets de normes applicables aux collectivités territoriales ;
- d'autre part, à adapter les modalités de la défense des intérêts professionnels et moraux des agents occupant les emplois de préfet et de sous-préfet aux obligations et sujétions particulières applicables à ces fonctions (article 38).
III. LA COMMISSION A PRÉCISÉ, RÉAJUSTÉ ET ENRICHI LE TEXTE
A. LA COMMISSION A MODIFIÉ PLUSIEURS DISPOSITIFS AFIN DE LES COMPLÉTER ET D'EN PRÉCISER LA PORTÉE
Si la commission a approuvé la mesure, prévue par l'article 1er, visant à faciliter le remplacement des membres titulaires absents au sein des commissions de délégation de service public et des commissions d'appel d'offres, elle a également souhaité améliorer les règles applicables à leur composition. Elle a ainsi prévu qu'en cas de démission d'un membre titulaire, celui-ci soit remplacé par le suppléant figurant sur la même liste, afin de faciliter la réunion de ces commissions soumises à des règles de quorum.
À propos des associations syndicales de propriétaires autorisées ou constituées d'office, la commission est revenue sur l'abaissement à un an, envisagé par l'article 11, de la durée d'inactivité susceptible de déclencher la dissolution d'office de ces structures. Elle a estimé à cet égard que des difficultés conjoncturelles pouvaient affecter leur fonctionnement pour des durées inférieures à trois ans sans pour autant remettre en cause l'utilité de leurs services en termes d'aménagement.
Elle a, en outre, assoupli le régime de la nouvelle convention que le Gouvernement souhaite imposer aux communes et aux EPCI préalablement à tout transfert de compétence, en rendant cette convention facultative.
Parallèlement, la commission a apporté des
ajustements aux dispositions de droit funéraire. Elle a, en particulier,
précisé la rédaction de l'article 32 qui
crée, pour se conformer aux exigences constitutionnelles, une obligation
pour le maire d'informer les tiers susceptibles de faire connaître
l'opposition du défunt à la crémation en cas de reprise de
sépulture en terrain commun. Afin de sécuriser la situation des
maires au plan juridique, la commission a adopté un amendement de ses
rapporteurs pour renvoyer à un décret en Conseil
d'État le soin de préciser les contours de cette
obligation
d'information et les modalités concrètes
selon lesquelles le maire devra porter l'information à la connaissance
des tiers (publicité, affichage, courriers, etc.).
À l'article 37 relatif au fonctionnement du CNEN, la commission s'est employée à renforcer la prise en compte de ses analyses par le Gouvernement, en astreignant ce dernier à une obligation de motivation renforcée pour l'ensemble des projets de texte législatif et réglementaire dans l'hypothèse où il choisirait de maintenir une version de son texte ayant reçu un premier avis défavorable du conseil national. Elle a également veillé à améliorer ses conditions de travail, en étendant l'exigence de motivation au recours par le Gouvernement au délai d'urgence d'examen de deux semaines.
Par ailleurs, soucieuse de garantir l'équilibre et la conventionnalité des dispositions de l'article 38, la commission a consacré le droit des nouvelles associations professionnelles préfectorales nationales d'ester en justice pour défendre les intérêts collectifs des agents qu'elles représentent, ainsi que leur liberté d'expression dans les limites du respect des obligations s'attachant aux fonctions de préfet et sous-préfet.
B. LA COMMISSION A SUPPRIMÉ PLUSIEURS DISPOSITIFS JUGÉS INOPPORTUNS
La simplification ne doit pas s'opérer au détriment de la liberté des communes.
La commission a par conséquent supprimé l'article 5 qui aurait eu pour effet d'affaiblir le poids des communes membres d'un EPCI dans l'élaboration ou la révision d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi).
Dans le même souci de préserver la place des communes au sein de l'intercommunalité, la commission a supprimé l'article 2, qui prévoyait de dispenser les communes membres de délibérer sur certaines modifications statutaires relatives à l'organisation de leur EPCI.
En matière de gestion des ressources humaines, la commission a jugé inopportune l'abrogation progressive du congé spécial applicable aux fonctionnaires territoriaux ayant occupé un emploi fonctionnel, prévu par l'article 15. En effet, celle-ci pourrait s'avérer contre-productive au regard de ses effets attendus, tant en termes de coût pour les collectivités que d'attractivité des emplois fonctionnels. La commission a par conséquent supprimé cette extinction, tout en conservant les dispositions transitoires permettant aux fonctionnaires concernés d'atteindre l'âge de liquidation de leur pension de retraite.
En outre, la commission a supprimé l'article 17 qui prévoyait de mettre fin à l'obligation faite aux présidents de centre de gestion de veiller à ce que les listes d'aptitude de promotion interne comprennent une part de secrétaires de mairie. Ce dispositif, issu d'une initiative transpartisane du Sénat, n'est jamais entré en vigueur faute de décret d'application. Il est néanmoins apparu prématuré à la commission de renoncer à cet outil de valorisation statutaire d'un métier essentiel au fonctionnement des petites communes rurales, sans lui substituer un mécanisme permettant d'atteindre l'objectif fixé par le législateur en 2023.
C. LA COMMISSION A COMPLÉTÉ LE TEXTE EN Y INTÉGRANT DE NOUVELLES MESURES DE SIMPLIFICATION
1. En premier lieu, la commission a introduit de nouvelles dispositions destinées à favoriser la liberté des élus dans l'organisation du fonctionnement de leur collectivité et des organes qui lui sont rattachés
La commission, par l'adoption de plusieurs amendements relatifs au fonctionnement des EPCI, a souhaité, d'une part, assouplir des procédures jugées trop contraignantes, notamment celles liées au rattachement d'une commune nouvelle ou aux formalités de convocation aux réunions de l'organe délibérant. D'autre part, elle a entendu sécuriser le rôle des conseillers communautaires, en prévoyant l'extension du scrutin secret pour certaines décisions structurantes de l'EPCI, ou encore en facilitant le remplacement des conseillers absents par leurs suppléants.
La commission s'est en outre montrée sensible au fait que nombre de communes de plus de 1 500 habitants aspirent légitimement à la possibilité d'exercer les missions des centres communaux d'action sociale (CCAS) dans des conditions organisationnelles et fonctionnelles plus souples que celles d'un établissement public local. Elle a donc rendu facultative pour l'ensemble des communes la création d'un CCAS. Toute commune pourra ainsi décider, si elle le souhaite, par délibération de son conseil municipal, de dissoudre son CCAS existant (article 35 bis). Dans l'hypothèse où elle aurait procédé à la dissolution de son centre ou ne l'aurait pas déjà créé, la commune sera tenue d'assurer directement les missions du CCAS, sous la vigilance d'une commission communale pour l'action sociale associant la société civile, ou de les transférer à un CIAS.
Toujours dans l'optique d'octroyer davantage de liberté et de souplesse aux élus, la commission a introduit, au sein d'un nouvel article 3 bis issu d'un amendement des rapporteurs, un mécanisme permettant aux communes de moins de 1 000 habitants ne disposant que d'un seul siège au conseil communautaire de choisir l'élu appelé à exercer les fonctions de conseiller communautaire suppléant. Le conseil municipal pourra ainsi délibérer pour désigner parmi ses membres le suppléant ; à défaut d'une telle délibération, ce dernier sera, comme c'est le cas aujourd'hui, désigné selon l'ordre du tableau.
La commission a accueilli favorablement les nombreux amendements visant ouvrir le champ des délégations de compétences des organes délibérants aux exécutifs locaux, par exemple en matière de demande de subvention des départements et des régions.
Elle a également adopté des dispositifs visant à clarifier les modalités de transition à la suite du renouvellement général des conseils municipaux, par exemple en prévoyant le maintien en fonction des membres du bureau sortant d'un EPCI jusqu'à l'installation du nouveau conseil communautaire.
2. En second lieu, la commission, à l'initiative de ses rapporteurs, a considérablement renforcé l'ampleur et la portée des mesures de simplification du droit de l'urbanisme prévue par le texte
S'appuyant sur les travaux menés par le Sénat depuis 2023, notamment les propositions du groupe de travail du Sénat sur la décentralisation de juillet 2023, les rapporteurs ont proposé à la commission, qui les a suivis, d'introduire un nouvel article 5 bis ouvrant aux communes la possibilité de transférer pour certaines d'entre elles seulement la compétence « plan local d'urbanisme » (PLU) à leur communauté de communes ou communauté d'agglomération de rattachement. Il permet donc de sortir de l'alternative actuelle entre conservation de la compétence PLU par toutes les communes membres ou transfert à l'EPCI sur l'ensemble de son territoire.
La commission a également adopté plusieurs amendements portant articles additionnels après l'article 26 visant à clarifier certains articles du code de l'urbanisme et à faciliter les dérogations justifiées au PLU ou à l'objectif local de consommation maximale d'espaces naturels, agricoles et forestiers.
Les rapporteurs ont notamment considéré que les tensions pesant actuellement sur le logement pouvaient conduire à une crise à brève échéance si rien n'était fait. Afin de desserrer les contraintes pesant sur ce secteur, ils ont souhaité, par un article additionnel 26 bis, permettre aux maires et présidents d'EPCI de déroger aux règles du PLU pour la construction de logement à usage exclusif de résidences principales dans les zones urbaines ou à urbaniser.
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Réunie le mercredi 17 juin 2026, la commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.