PREMIÈRE PARTIE
UNE
FIABILITÉ DES COMPTES ET UNE CONFORMITÉ DES ANNEXES À
LA LOI ORGANIQUE EN NETTE AMÉLIORATION (ÉLISABETH DOINEAU)
I. LE QUATRIÈME PROJET DE LOI D'APPROBATION DES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
A. UN DEUXIÈME TRIMESTRE DEVANT ÊTRE CONSACRÉ, DANS LE CAS DE LA SÉCURITÉ SOCIALE, À L'APPROBATION DES COMPTES ET À LA RÉFLEXION SUR L'AVENIR
La loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, résultant d'une proposition de loi organique de Thomas Mesnier, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, et s'inspirant largement sur ce point de la proposition de loi organique n° 492 (2020-2021) du 26 mars 2021 de Jean-Marie Vanlerenberghe, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales du Sénat, a créé une nouvelle catégorie de lois de financement de la sécurité sociale : les lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Lacss)14(*).
Le deuxième trimestre correspond désormais, non seulement pour l'État, mais aussi pour la sécurité sociale, à ce que l'on pourrait appeler un « trimestre de l'exécution et de l'évaluation ».
En effet, l'examen du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss) ne peut se réduire à l'examen d'un texte comptable, mais doit permettre de s'appuyer sur l'exécution de l'exercice précédent pour se projeter vers l'exercice suivant. Ainsi, le Placss comprend sept annexes destinées à informer le Parlement, avec en particulier les rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss), qui en constituent l'annexe 1, et l'annexe 2, censée comprendre chaque année l'évaluation de l'efficacité d'un tiers des niches sociales. Par ailleurs, le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (Ralfss) de la Cour des comptes, jusqu'alors publié à l'automne, l'est désormais obligatoirement avant le 1er juin.
Le régime des Placss, et la manière dont leur examen s'insère dans une série de rendez-vous au premier semestre relatifs aux finances publiques, sont synthétisés en annexe au présent rapport.
B. UN TEXTE QUI FAIT SUITE AU REJET DES TROIS PREMIERS PLACSS
1. Dans le cas du Placss 2022, un texte rejeté par chacune des deux Assemblées
Le premier Placss, examiné en 2023, concernait l'exercice 2022.
Il a été rejeté par l'Assemblée nationale, puis, en raison d'erreurs dans les comptes15(*) et de non-conformité des rapports annexés à la loi organique16(*), par le Sénat.
2. Dans le cas du Placss 2023, un calendrier bouleversé par la dissolution de l'Assemblée nationale et un texte à nouveau rejeté par chacune des deux Assemblées
La dissolution de l'Assemblée nationale le 9 juin 2024 a bouleversé le calendrier des finances sociales de 2024, et en particulier les conditions d'examen du Placss.
a) Un premier dépôt le 31 mai 2024
Le Gouvernement a dû déposer une première fois le Placss 2023 le 31 mai 202417(*), conformément à l'article L.O. 111-6 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que le Placss est déposé « avant le 1er juin ».
Le 5 juin 2024, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a supprimé ou rejeté l'ensemble des articles, rejetant de ce fait l'ensemble du projet de loi18(*).
En raison de la dissolution de l'Assemblée nationale le 9 juin 2024, le texte n'a pu être examiné en séance publique par l'Assemblée nationale. De ce fait, il n'a pu être examiné au Sénat, que ce soit en commission ou en séance publique.
b) Un second dépôt le 19 juillet 2024
En application du principe dit de « table rase », les textes en cours d'examen à l'Assemblée nationale lors de la dissolution sont caducs.
Ainsi, le Gouvernement a déposé une seconde fois le Placss 2023, le 19 juillet 202419(*).
c) Un rejet du texte par chacune des deux chambres du Parlement
La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a une seconde fois rejeté le texte, le 25 septembre 2024.
Le 15 octobre 2024, l'Assemblée nationale a rejeté le texte, par une motion de rejet préalable du groupe La France insoumise-Nouveau front populaire.
Le 22 octobre 2024, le Sénat a, à son tour, rejeté le texte, par une motion tendant à opposer la question préalable de sa commission des affaires sociales. En effet, la Cour des comptes avait prononcé une impossibilité de certifier les comptes 2023 de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et de la branche famille, les annexes au Placss ne respectaient encore qu'imparfaitement la loi organique20(*) et l'amélioration des comptes était en trompe-l'oeil21(*).
3. Dans le cas du Placss 2024, un rejet par chacune des deux chambres du Parlement
Le troisième Placss, examiné en 2025, concernait l'exercice 2024.
Il a été rejeté par l'Assemblée nationale, puis par le Sénat, qui, conformément à la proposition de la commission, n'en a adopté aucun article.
La position du Sénat se justifiait par le fait que les annexes étaient toujours imparfaitement conformes aux obligations organiques, et, surtout, par l'impossibilité de la Cour des comptes de certifier les comptes de la branche famille.
4. Le rejet du présent Placss par l'Assemblée nationale en première lecture
Le 2 juin 2026, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a supprimé la totalité des articles du présent Placss, rejetant ainsi le texte.
Le 9 juin 2026, l'Assemblée nationale a rejeté le présent projet de loi, en adoptant une motion de rejet préalable déposée par Mathilde Panot.
* 14 Les dispositions relatives à la Lacss reprennent l'essentiel des dispositions de l'article 11 de la proposition de loi organique n° 492 (2020-2021).
* 15 Refus par la Cour des comptes de certifier les comptes 2022 de la branche famille et de la Cnaf, absence de prise en compte dans le tableau patrimonial d'une correction apportée par le Parlement sur les comptes 2021 dans le cadre de la LFSS 2023.
* 16 Non-respect de l'obligation d'évaluation d'un tiers des niches sociales, actualisation insuffisante des indicateurs des rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss).
* 17 Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale de l'année 2023, n° 2714, déposé le vendredi 31 mai 2024.
* 18 La commission a supprimé l'article liminaire (recettes, dépenses et solde des administrations de sécurité sociale) et l'article 1er (approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2023) et rejeté les articles 2 (Ondam, recettes affectées au FRR et dette amortie par la Cades) et 3 (tableau patrimonial et couverture des déficits).
* 19 Projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour l'année 2023, n° 4, déposé le vendredi 19 juillet 2024.
* 20 Les rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss) n'indiquaient toujours pas les résultats atteints lors des trois dernières années comme le prévoit la loi organique. Par ailleurs, l'annexe relative aux niches sociales n'évaluait toujours pas un tiers de ces niches.
* 21 L'amélioration des comptes résultait de la quasi-disparition des dépenses liées à la crise sanitaire et de l'anticipation au 1er juillet 2022 de l'essentiel de la revalorisation des pensions qui aurait dû survenir au 1er janvier 2023.