EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Adoptée par le Sénat en première lecture, il y a plus de deux ans3(*), la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales a été adoptée et modifiée par l'Assemblée nationale le 11 mars 2025. Elle revient donc en deuxième lecture au Sénat.
1. La proposition de loi a fait l'objet de plusieurs modifications lors de son adoption en première lecture au Sénat puis à l'Assemblée nationale
a) La proposition de loi visait initialement à introduire une exonération à la règle de participation minimale du maître d'ouvrage en faveur des communes rurales
L'article unique de la proposition de loi prévoyait l'exonération totale et automatique de l'obligation faite aux communes rurales définies à l'article D. 3334-8-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) de participer, pour une part minimale, aux investissements des travaux dont elles réclament la maîtrise d'ouvrage. L'article D. 3334-8-1 du CGCT, abrogé par décret en 20254(*), définissait ces communes comme :
· les communes dont la population n'excède pas 2 000 habitants ;
· les communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n'excède pas 5 000 habitants, si elles n'appartiennent pas à une unité urbaine ou si elles appartiennent à une unité urbaine dont la population n'excède pas 5 000 habitants.
L'objectif affiché par cette proposition de loi consistait à faciliter le lancement de projets d'investissement par les communes rurales, dont certaines font face à des difficultés de différents ordres, notamment budgétaires : le taux minimal de 20 % apparaît disproportionné au regard des capacités financières des plus petites communes.
Il faut souligner le très faible recours à ce dispositif par les communes rurales, en raison d'une méconnaissance de son existence et de la complexité du montage des dossiers de demande5(*).
b) Le Sénat a adopté le dispositif en première lecture, tout en le recentrant sur les communes les plus susceptibles de recourir à la dérogation
Tout en souscrivant à l'objectif de facilitation pour les petites communes rurales, le Sénat, à l'initiative de sa commission des lois, s'est attaché à cibler la dérogation sur les communes qui en ont le plus besoin et à préserver la responsabilisation de celles-ci en matière de finances publiques locales. Il a adopté la proposition de loi en la modifiant par deux amendements adoptés en commission et deux amendements adoptés en séance.
Les amendements, adoptés en commission et en séance, ont consisté à :
· supprimer la référence à l'article D. 3334-8-1 du CGCT afin d'inscrire directement dans la loi que seules certaines communes de moins de 2 000 habitants bénéficieraient de cette dérogation, à savoir celles dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant de ce type de communes ;
· substituer à l'exonération intégrale une participation minimale de 5 % aux opérations d'investissement dont les communes concernées assurent la maîtrise d'ouvrage ;
· limiter le champ des projets d'investissement susceptibles de bénéficier de la dérogation, afin de cibler les projets les plus structurants6(*) ;
· supprimer le gage financier, qui n'apparaissait pas nécessaire compte tenu du dispositif retenu.
Le potentiel financier par habitant
Selon l'article L. 2334-4 du CGCT, le potentiel financier d'une commune est égal à son potentiel fiscal, soit le produit théorique que lui rapporteraient ses bases d`imposition locales si on leur appliquait les taux moyens nationaux, majoré du montant de la dotation forfaitaire perçue par la commune l'année précédente7(*). Ce critère permet notamment de mettre en pratique la péréquation verticale, soit la répartition des dotations entre collectivités territoriales.
Pour définir le potentiel financier par habitant, il convient de diviser le potentiel financier d'une commune par le nombre d'habitants constituant la population de celle-ci.
c) L'Assemblée nationale, tout en conservant certaines des modifications apportées par le Sénat, a supprimé le ciblage des communes rurales les plus fragiles financièrement
Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté conforme le texte du Sénat à l'unanimité.
En revanche, lors de l'examen du texte en séance, le 11 mars 2025, les députés ont supprimé le ciblage de certaines communes de moins de 2 000 habitants en rétablissant le champ des communes rurales mentionnées à l'article D. 3334-8-1 du CGCT8(*), comme le prévoyait le texte initial.
Les autres modifications apportées par le Sénat, comme le taux de participation minimale de 5 % ou la réduction du champ des projets susceptibles de bénéficier de la dérogation, ont, elles, été conservées.
2. Soucieuse de préserver l'équilibre retenu en première lecture, qui paraît davantage adapté à la diversité des situations des communes rurales, la commission a tenu à cibler les communes confrontées aux contraintes budgétaires les plus fortes
Si la commission des lois soutient pleinement l'objectif initial des auteurs de la proposition de loi Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte, elle constate que le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale qui reprend partiellement la rédaction initiale de la proposition de loi, présente plusieurs inconvénients, tant en termes d'opportunité que sur le plan juridique.
L'absence de ciblage peut conduire à des effets d'aubaine au bénéfice des communes rurales qui ne sont pas confrontées à des difficultés budgétaires particulières, notamment pour celles bénéficiant de retombées économiques importantes liées à des activités touristiques.
Sur le plan juridique, la référence, au sein du texte de loi, à une disposition réglementaire apparaît inopportune, au regard du principe de répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire et du risque d'incompétence négative du législateur.
En outre, l'article D. 3334-8-1 du CGCT ayant été abrogé par décret en 2025, la rédaction actuelle est devenue obsolète.
Désormais, l'article R. 3232-1-5 du même code définit les communes rurales métropolitaines comme « peu denses ou très peu denses, au sens de la grille de classification des communes établies par l'Institut national de la statistique et des études économiques ». Cette définition ne permettrait toutefois pas, en elle-même, de cibler les communes confrontées à des difficultés pour lancer des projets d'investissement en raison de marges de manoeuvre financières limitées.
Par l'adoption d'un amendement COM-1 de son rapporteur, la commission est donc revenue au texte initialement adopté par le Sénat, afin de mieux cibler des communes rurales au moyen du critère du potentiel financier par habitant.
Elle s'inscrit également dans la logique retenue lors de l'adoption, le 10 juin 2025, de la proposition de loi visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires, dont l'article 2 visait à réécrire le III de l'article L. 1111-10 du CGCT9(*), en y incluant notamment le dispositif de la présente proposition de loi, tel que voté par le Sénat en première lecture10(*).
La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.
* 3 Cf. rapport n° 324 (2023-2024) fait par Hussein Bourgi au nom de la commission des lois du Sénat, 7 février 2024.
* 4 Décret n° 2025-438 du 20 mai 2025 portant diverses mesures relatives aux dotations de l'État aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales.
* 5 D'après la direction générale des collectivités locales (DGCL), citée dans le rapport, seulement une centaine de dérogations auraient été octroyées en 2022, sur un total d'environ 22 000 projets d'investissement lancés. Le nombre de communes rurales susceptibles d'avoir besoin d'une dérogation s'élevait à 28 500 en 2024, toujours selon la DGCL.
* 6 Sont ainsi désignés les projets en matière de rénovation du patrimoine, d'eau et d'assainissement, de rénovation thermique des bâtiments, de ponts et d'ouvrages d'art, de voirie ou encore de protection contre les incendies.
* 7 On y soustrait la part de la dotation forfaitaire mentionnée au 3° du I de l'article L. 2334-7 du CGCT.
* 8 Amendement n° 3 de M. Christophe Bex du groupe LFI-NFP.
* 9 L'article L. 1111-10 du CGCT a par ailleurs été récemment modifié par l'article 19 bis du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, adopté par le Sénat le 24 juin 2026.
* 10 Proposition de loi n° 138 (2024-2025) visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires, transmise à l'Assemblée nationale le 11 juin 2025.