Proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 7 OCTOBRE 2026

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen du rapport de notre collègue Hussein Bourgi sur la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales, dont notre assemblée est saisie en deuxième lecture.

M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Il y a deux ans et huit mois, jour pour jour, je me tenais devant vous pour présenter le rapport sur la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales, défendue par nos collègues Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte, que je remercie à nouveau pour leur travail. Entre-temps, l'Assemblée nationale a adopté ce texte, tout en apportant une modification substantielle à la version votée par le Sénat à l'unanimité - nous y reviendrons.

Je rappelle que ce texte répond à une attente forte des élus locaux. Nous le savons tous, ces derniers rencontrent des difficultés grandissantes pour engager les projets d'investissement dont ils ont pourtant cruellement besoin. Cette situation touche particulièrement les communes rurales, dont les budgets sont les plus contraints, alors même qu'elles font face à des besoins importants en matière d'équipement et d'aménagement.

Si ce constat tient, en partie, à l'érosion des ressources financières des collectivités locales, il s'explique également par l'existence de règles trop rigides. Certes, ces règles ont été introduites afin de limiter la pratique des financements croisés, mais elles peuvent aujourd'hui pénaliser l'investissement des communes rurales aux contraintes financières les plus fortes.

La règle de participation financière minimale des collectivités territoriales aux projets d'investissement dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage, issue de la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, illustre parfaitement cette problématique. En effet, cette règle impose aux collectivités territoriales de participer à hauteur de 20 % minimum aux projets d'investissement qu'elles lancent en qualité de maître d'ouvrage, ce taux de 20 % étant apprécié au regard de l'ensemble des financements publics.

Un tel taux apparaît disproportionné pour les communes rurales : de nombreux élus ruraux doivent dès lors différer, voire renoncer à certains projets d'investissement pourtant indispensables, à cause des restes à charge liés à l'application de cette règle.

Plusieurs mécanismes de dérogation ont été introduits par le législateur pour en permettre une application moins rigide.

Premièrement, certaines dérogations sont appliquées automatiquement : les collectivités ultramarines ne sont ainsi pas tenues de respecter cette règle, pour tenir compte de leurs difficultés budgétaires structurelles.

Deuxièmement, d'autres dérogations sont accordées au cas par cas par le préfet de département. Celui-ci peut, par exemple, fixer un taux de participation minimale à 10 % pour la rénovation énergétique des bâtiments scolaires, lorsqu'il estime que la participation minimale est disproportionnée au regard de la capacité financière du maître d'ouvrage.

Ces possibilités de dérogations sont toutefois peu connues, tant de la part des élus que des préfets. En outre, les demandes de dérogations sont complexes à formuler, alors même que les communes rurales éprouvent des difficultés d'accès aux dispositifs d'ingénierie locale. En conséquence, ces dispositifs ne sont presque jamais mis en oeuvre, comme l'ont mis en lumière les auditions menées auprès des préfets et des élus locaux en première lecture.

La présente proposition de loi vise précisément à répondre à cette problématique en créant une nouvelle dérogation destinée aux communes rurales.

L'article unique de cette proposition de loi prévoyait ainsi initialement d'exonérer intégralement les communes rurales de l'obligation de participation minimale du maître d'ouvrage, sur le modèle de l'exonération intégrale et permanente dont bénéficient déjà les collectivités ultramarines, afin de leur permettre de réaliser, enfin, les investissements dont elles ont besoin.

Souscrivant à l'objectif de facilitation pour les petites communes rurales, le Sénat avait adopté le dispositif en première lecture, tout en le resserrant et en le recentrant sur les communes les plus susceptibles de recourir à la dérogation. Nous avions ainsi décidé de supprimer la référence à un article réglementaire du code général des collectivités territoriales, afin d'inscrire directement dans la loi les communes concernées par cette dérogation.

Pour concentrer le dispositif sur les communes qui en ont le plus besoin, nous avions retenu celles de moins de 2 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant de cette catégorie de communes.

En outre, afin de responsabiliser les conseils municipaux en matière de finances publiques locales, nous avions remplacé l'exonération intégrale, prévue par le dispositif initial, par une participation minimale de 5 % aux opérations d'investissement dont les communes concernées assurent la maîtrise d'ouvrage.

Enfin, au-delà du gage financier qui n'apparaissait pas nécessaire et que nous avions en conséquence supprimé, nous avions fait le choix de limiter le champ des projets d'investissement susceptible d'ouvrir droit à la dérogation, afin de cibler les projets les plus structurants et d'éviter de subventionner ceux dont l'importance ne serait pas avérée. Le dispositif vise notamment les projets en matière de rénovation énergétique ou de protection contre les incendies.

L'examen en commission à l'Assemblée nationale, en mars 2025, a conduit à adopter conforme le texte du Sénat à l'unanimité. En revanche -et c'est fort regrettable -, les députés ont supprimé le ciblage de certaines communes de moins de 2 000 habitants lors de l'examen du texte en séance. À la faveur d'un amendement recueillant 93 voix pour et 91 voix contre, la référence à l'article réglementaire du code a été rétablie, élargissant le champ des communes concernées aux communes rurales de moins de 5 000 habitants.

Les autres modifications apportées par le Sénat ont, quant à elles, été conservées. Je vous rappelle par ailleurs que la ministre présente au banc à l'Assemblée nationale avait émis un avis de sagesse sur les propositions de modification concernées, alors que sa collègue qui avait défendu le texte au Sénat appelait à respecter les élus municipaux.

Dans la continuité de la ligne exprimée par la commission, je vous proposerai tout à l'heure d'adopter un amendement visant à revenir au ciblage des communes confrontées aux contraintes budgétaires les plus fortes, au moyen du critère du potentiel financier par habitant.

J'étais et je reste convaincu que le texte issu de nos travaux au Sénat est celui qui répond le mieux à l'objectif initial de cette proposition de loi, tout en limitant les inconvénients susceptibles de résulter de sa mise en oeuvre : l'absence de ciblage peut conduire à des effets d'aubaine au profit de communes rurales qui ne connaissent pas de difficultés budgétaires particulières, notamment lorsqu'elles bénéficient de retombées économiques importantes liées à leur activité touristique ; sur le plan juridique, la référence dans le texte de loi à une disposition réglementaire apparaît inopportune, surtout que l'article concerné a été abrogé par décret en mai 2025.

Cette proposition de loi constitue indéniablement une avancée, mais elle peut encore être améliorée afin d'en renforcer l'efficacité et la lisibilité. C'est pourquoi je vous propose de l'adopter.

M. Dany Wattebled, auteur de la proposition de loi. - Je remercie le rapporteur, qui avait déjà fourni un travail de qualité lors de la première lecture.

L'Assemblée nationale a complètement dévoyé ce texte, qui prévoit un apport minimal de 5 %, surtout au bénéfice des communes à faible potentiel fiscal. La mesure relevait du bon sens, alors que de nombreuses communes ne sont pas en mesure de constituer de dossiers d'investissement faute de pouvoir atteindre le seuil de 20 %.

J'ai assisté à la séance de l'Assemblée nationale que vous avez mentionnée. Le vote a vraiment été ubuesque, La France insoumise (LFI) ayant déposé à la dernière minute un amendement démagogique ouvrant le dispositif à l'ensemble des communes de moins de 5 000 habitants, quel que soit leur potentiel fiscal, ce qui n'a plus aucun sens.

Je suis donc favorable à un retour au dispositif initial, de manière à redonner du sens à cette proposition de loi. Le Gouvernement et l'Assemblée nationale doivent saisir l'intérêt de ce texte.

Mme Cécile Cukierman. - Nous pouvons nous interroger sur le nombre de communes concernées par ce texte : dans mon territoire, la règle d'une participation des communes à hauteur d'au moins 20 % est de moins en moins observée.

Si ce texte est important sur le plan symbolique et s'il permettra sans doute de débloquer certaines situations, il ne constitue pas une solution globale aux difficultés financières des communes rurales, dont le principal problème tient à leur capacité à investir afin de répondre aux besoins de leur population.

Il ne faudrait donc pas donner l'illusion que l'adoption de ce texte ferait qu'il n'y aurait plus qu'à demander les subventions : quel que soit le seuil minimal de participation retenu, les difficultés existent déjà et s'aggraveront si le projet de loi de finances (PLF) tel qu'il a été présenté est adopté, creusant des inégalités inacceptables alors que l'égalité est au coeur de la devise républicaine.

M. Pierre-Alain Roiron. - Les changements apportés par l'Assemblée nationale suscitent en effet de fortes interrogations, tandis que les maires que nous avons rencontrés souhaitent que les changements interviennent dans les meilleurs délais. Nous connaissons bien l'embouteillage parlementaire qui risque de se former à l'Assemblée nationale d'ici à l'élection présidentielle et il me semble important que nous puissions rapidement trouver une solution en faveur des communes, dans le cadre de la navette parlementaire.

Une autre question porte sur la manière de financer des projets au-delà de 80 %, ce seuil étant rarement atteint, quelle que soit la taille du projet considéré. Trouvons rapidement une solution avec les députés.

M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Pour rebondir sur les propos de Mme Cukierman, nous mènerons ce débat lors de l'examen du PLF. Chacune et chacun d'entre vous partage son constat ; pensons à la diminution substantielle du fonds vert et du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). Jusqu'à présent, l'enveloppe dévolue au FIPD était gérée par le préfet au niveau départemental, mais une recentralisation rampante est intervenue : là où le préfet pouvait accompagner les communes pour s'équiper en caméras de vidéosurveillance, j'ai appris par une préfète que c'est désormais Beauvau qui arbitre en la matière. Dans le département de l'Hérault, le nombre de communes accompagnées a ainsi reculé de quatre à une.

Concernant l'enveloppe dévolue à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), elle peut paradoxalement stagner - voire diminuer - alors que la population augmente : c'est le cas dans mon département, avec une diminution de 700 000 euros. Il y a là une réelle difficulté pour les maires, car les nouveaux arrivants demandent d'abord des places d'école. La démographie scolaire peut reculer au niveau national, mais j'ai la chance d'être élu dans un département où elle progresse, les maires devant construire de nouvelles écoles ou agrandir les bâtiments existants, car il s'agit du premier service public de proximité.

Jusqu'à présent, les départements et les préfets finançaient les travaux correspondants sur l'enveloppe de la DETR, mais les finances exsangues des départements ne leur permettent malheureusement plus d'intervenir comme par le passé. Quant à l'État, sa participation s'élève au mieux à 30 % ou à 40 % du coût des travaux.

Nous aurons donc ce débat lors de l'examen du PLF : il ne suffit pas d'évoquer l'urgence climatique dans les médias, il faut y répondre, c'est-à-dire en revenant au niveau d'ambition qui était celui du fonds vert lors de sa mise en place.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

M. Hussein Bourgi, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à revenir à la rédaction du texte tel qu'issue des travaux du Sénat en première lecture.

Il revient à supprimer la référence à un article réglementaire abrogé pour préciser directement dans la loi que certaines communes de moins de 2 000 habitants bénéficient d'une dérogation au taux de participation minimal des maîtres d'ouvrage.

Les communes sont ciblées selon leur potentiel financier par habitant, qui doit être inférieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 2 000 habitants.

Cette précision permettra d'exclure les communes les plus riches de la dérogation, et ainsi d'éviter tout effet d'aubaine.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article unique
M. BOURGI, rapporteur	1	Précision relative aux communes rurales pouvant bénéficier de la dérogation créée par la proposition de loi	Adopté