EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 14 octobre 2026, la commission des affaires économiques a examiné le rapport de Mme Marie-Lise Housseau sur la proposition de loi relative aux modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle versées à l'Office national des forêts (ONF) par les collectivités territoriales et personnes morales propriétaires de bois et forêts relevant du régime forestier et à la composition du conseil d'administration de l'ONF.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous en terminons par l'examen du rapport de notre collègue Marie-Lise Housseau et l'élaboration du texte sur la proposition de loi relative aux modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle versées à l'Office national des forêts (ONF) par les collectivités territoriales et les personnes morales propriétaires de bois et forêts relevant du régime forestier et à la composition du conseil d'administration de l'ONF, déposée par notre collègue Anne-Catherine Loisier et plusieurs de ses collègues.
Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - Cette proposition de loi de notre collègue Anne-Catherine Loisier prévoit deux mesures importantes pour l'ONF, qui espère une adoption rapide de ce texte pour sécuriser son action sur les plans juridique et financier. Ces mesures ont déjà été inscrites à plusieurs reprises dans des textes de loi, qu'il s'agisse du projet de loi dit « État local » déposé au Sénat, dont l'examen a été reporté sine die, ou du projet de loi de finances pour 2027 qui reprend quasiment à l'identique l'article 1er de la proposition de loi, et dont l'adoption demeure incertaine. S'agissant de l'article 2, l'Assemblée nationale l'avait introduit dans la loi de simplification de la vie économique. Il a malheureusement été considéré comme un cavalier législatif par le Conseil constitutionnel. Il est pourtant urgent que ces dispositions entrent en vigueur.
L'article 1er de la proposition de loi porte en effet sur deux contributions obligatoires qui financent la gestion des forêts des communes forestières et d'autres personnes publiques par l'ONF : la contribution aux frais de garderie et d'administration et la contribution additionnelle d'un montant de deux euros à l'hectare. La première de ces contributions est assise sur les produits issus des parcelles relevant du régime forestier : vente de bois, produits de la chasse, pêche, mais aussi produits tirés du sol ou de l'exploitation du sous-sol. Certaines parcelles défrichées sur lesquelles des carrières ou des panneaux solaires ont été installés sont donc incluses dans l'assiette de cette contribution, alors même que l'ONF n'intervient pas ou très peu sur ces parcelles.
Certaines communes forestières qui disposent de ce type d'installations sur leurs parcelles contestent le fait d'être redevables de cette cotisation. Les contentieux se sont multipliés. La commune de Gourdon dans les Alpes-Maritimes, 367 habitants...
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - L'un des plus beaux villages de France !
Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - ... qui dispose d'une carrière relevant encore formellement du régime forestier a ainsi formulé une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). À cette occasion, le Conseil constitutionnel a constaté, dans sa décision du 10 avril 2026, que l'absence de lien entre l'assiette de la contribution et les services rendus par l'ONF conduisait à assimiler cette contribution non pas à une redevance, mais à un impôt, sans contrepartie. Dès lors, il revient au législateur d'en définir les modalités. Le Conseil constitutionnel a donc censuré l'article 92 de la loi de finances pour 1979 créant cette contribution au motif que celui-ci ne précisait pas les modalités de recouvrement de l'impôt.
Très concrètement, cette décision a pour effet d'empêcher l'ONF de pouvoir recouvrer la contribution aux frais de garderie et d'administration et, selon toute vraisemblance, la contribution additionnelle qui lui est associée. La perte de revenus nets est estimée à 33 millions d'euros, ce qui est loin d'être anecdotique, surtout dans le contexte de dégradation de l'état de santé des forêts que nous connaissons et qui diminue le revenu des coupes de bois.
Conformément au principe de petite rétroactivité fiscale, il est impératif que la loi rétablissant l'assiette de cette contribution soit promulguée avant le 31 décembre 2026 pour que l'ONF puisse recouvrer une somme d'environ 33 millions d'euros au titre de l'année 2026. Dans le cas contraire, cette somme sera définitivement perdue.
Vous comprenez donc, mes chers collègues, l'urgence de légiférer, qui est unanimement partagée par les acteurs de la politique forestière.
L'article 1er de la proposition de loi rétablit la base légale de ces contributions obligatoires en précisant non seulement les modalités de recouvrement, mais également le fait générateur ainsi que les règles relatives au contrôle, au contentieux, aux garanties des contribuables et aux sanctions applicables à la contribution aux frais de garderie et d'administration et à la contribution additionnelle. Ces dispositions permettent de sécuriser le cadre juridique applicable. Compte tenu de la nature fiscale de ces mesures et de leur reprise quasiment à l'identique dans le projet de loi de finances, j'ai travaillé de concert avec la rapporteure pour avis de la commission des finances, Sophie Primas, et en collaboration avec le rapporteur général du budget, Christine Lavarde. Nous sommes totalement alignées sur notre appréciation de l'article 1er : ces apports sont bienvenus. Je me suis contentée de les enrichir d'améliorations rédactionnelles avec les amendements COM-2 et COM-3.
Reste l'épineuse question de l'assiette de cette contribution qui cristallise les tensions entre l'ONF et certaines communes forestières. L'enjeu est donc de renforcer l'acceptabilité de la contribution pour frais de garderie et d'administration tout en garantissant à l'ONF les ressources nécessaires pour exercer ses missions.
En retirant de l'assiette de la contribution les produits liés à l'exploitation du sous-sol, aux installations de production d'énergies renouvelables et de télécommunication, ainsi que les dons et les legs, l'article 1er de la présente proposition de loi offre une position d'équilibre sur ce point, que je partage. Je précise que l'assiette proposée est le fruit d'un dialogue constructif entre Communes forestières France et l'ONF qui y voit un facteur de sécurisation juridique et financière et d'apaisement des relations avec les collectivités territoriales, même si une telle réforme se traduirait par une perte de revenus nets d'environ 4,5 millions d'euros par an.
Je vous propose néanmoins d'adopter, avec l'accord de l'auteure de la proposition de loi, deux amendements identiques communs avec la commission des finances, les amendements COM-4 et COM-5, qui visent à préciser l'étendue des exclusions. Celles-ci ne devraient pas concerner seulement les installations de production d'énergies renouvelables, mais aussi les ouvrages de distribution et de transport de gaz et d'électricité, étant entendu que seules les énergies renouvelables sont produites en forêt. L'ONF est à l'origine de cette proposition de clarification et précise que le transport et la distribution d'énergie représentent une perte négligeable des revenus générés par cette contribution.
J'en viens maintenant à l'article 2, qui porte sur la gouvernance de l'ONF. Dans la mesure où les salariés de droit privé sont majoritaires dans les effectifs de l'ONF depuis 2023, l'établissement public se verra soumis à la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public lors du prochain renouvellement de son conseil d'administration prévu en décembre 2027 en matière de fonctionnement et de composition du conseil d'administration ainsi que d'élection et de statut des représentants des salariés.
Or, du fait de la diversité des acteurs impliqués dans la politique forestière, le conseil d'administration de l'ONF est actuellement constitué de plusieurs catégories d'administrateurs pour un total de 30 membres. Ce modèle de gouvernance est d'ailleurs consacré par des dispositions spécifiques du code forestier. L'application des dispositions de la loi de 1983 impliquerait de constituer un conseil d'administration de plus de 50 membres et donc d'alourdir le processus décisionnel et de remettre en cause les équilibres actuels.
Cela pourrait paraître contre-intuitif, mais la totalité des personnes que j'ai entendues - y compris les salariés de droit privé qui pourraient augmenter leur représentation au conseil d'administration grâce aux dispositions de la loi de 1983 - s'est prononcée en faveur du maintien du régime spécial prévu par le code forestier. Ces dispositions apparaissent en effet plus adaptées au fonctionnement spécifique de l'ONF.
L'article 2 de la proposition de loi exclut donc explicitement l'ONF du champ des établissements concernés par le titre II de la loi de 1983, comme c'est déjà le cas de certains établissements publics.
Je considère moi aussi qu'il est logique, au regard des dispositions déjà existantes, de la part très importante des fonds publics dans le budget de l'ONF, de ses nombreuses missions de service public prévues dans le contrat signé entre l'établissement public industriel et commercial (Épic) et l'État et du consensus qui se dégage parmi les membres du conseil d'administration, de maintenir le modèle actuel de gouvernance de l'ONF. Je vous proposerai donc d'adopter cet article sans modification.
Mme Anne-Catherine Loisier, auteure de la proposition de loi. - Merci à la rapporteure, Marie-Lise Housseau, ainsi qu'à Sophie Primas, rapporteure pour avis de la commission des finances. Cette proposition de loi est un peu technique, mais déterminante. Elle vise à régler une situation avant le 31 décembre de cette année sous peine de perdre les recettes versées par les collectivités à l'ONF dans le cadre du régime forestier. Cette proposition de loi est plus complète que la version actuelle du projet de loi de finances, qui enrichit les modalités juridiques de perception de ce qui est désormais qualifié d'impôt à assiette constante alors que, cette proposition de loi revient également sur le périmètre de l'assiette.
Avant 2012, les frais de garderie étaient uniquement perçus sur les activités forestières de l'ONF. En 2012, des difficultés financières sont apparues pour l'ONF, auquel on a demandé de payer les retraites de ses agents. L'ONF devant chercher de nouveaux financements, on a créé cette nouvelle taxe à l'hectare de deux euros en complément des frais de garderie et on a élargi l'assiette des frais de garderie à l'ensemble des recettes que les collectivités pouvaient percevoir sur la surface de leurs forêts. C'est ainsi que sont tombés dans l'escarcelle les parcs photovoltaïques, les parcs éoliens et les TowerCo. Cela faisait consensus. L'idée était que les communes participent à hauteur de leur capacité contributive afin d'éviter que l'ensemble de la charge du régime forestier de l'ONF n'incombe aux seules communes qui vendaient du bois. Celles qui ne vendaient pas de bois ne payaient pas, mais bénéficiaient des prestations de l'ONF, telles que les plans d'aménagement forestier et de gestion. L'ensemble des communes ont eu la volonté de revoir cette assiette. Depuis, les parcs photovoltaïques, éoliens et autres réseaux de distribution se sont développés et la vision d'un certain nombre d'élus a changé. Pour eux, il n'est plus question de contribuer. Beaucoup de contentieux ont éclaté. L'enjeu de la révision de l'assiette est de stabiliser et de sécuriser les recettes de l'ONF. C'est une volonté partagée par l'ensemble des communes et par l'ONF.
Le statu quo sur la gouvernance de l'ONF recueille la quasi-unanimité des acteurs. Actuellement, la gestion de l'ONF se passe bien ; la situation est pacifiée. L'ONF, à la demande de l'État, embauche de plus en plus de salariés de droit privé, ce qui la soumet désormais à la loi de 1983. Les acteurs se sont réunis et ont formé le voeu, s'agissant d'un établissement public qui sert des missions de service public auprès d'acteurs publics, d'en rester au régime préexistant. En effet, les enjeux de gouvernance de l'ONF ne concernent pas tant la situation des salariés que la représentation des forêts ultramarines. Alors que l'on dénombre 6 millions d'hectares de forêt où s'applique le régime forestier pour la seule Guyane, contre 4,5 millions d'hectares dans l'Hexagone, les forêts ultramarines ne sont pas représentées au conseil d'administration de l'ONF : c'est une aberration. Une meilleure association des territoires ultramarins à la gestion de l'ONF relève du réglementaire.
Je réitère mes remerciements à la rapporteure. Il reste toutefois une difficulté sur le périmètre de l'assiette de la contribution en matière d'énergie puisque nous ne mentionnons pas les hydrocarbures. Il faudra peut-être une modification sur ce point en séance pour tout englober et éviter des contentieux futurs.
M. Gérard Lahellec. - Merci à la rapporteure. D'emblée, je veux dire que cette proposition de loi redonne une base juridique solide aux contributions versées à l'ONF, dont on a grandement besoin. Nous soutenons sans réserve cette consolidation juridique.
En revanche, je suis plus nuancé sur la gouvernance de l'ONF. La proposition de loi vise à éviter l'application de la loi de 1983. Cela pose question puisque, de fait, les salariés de droit privé sont devenus majoritaires au sein de l'ONF, ce qui modifie sensiblement l'équilibre qui prévalait jusqu'alors. Cela ne constitue toutefois pas pour nous un motif d'opposition à cette proposition de loi.
M. Daniel Gremillet. - Merci à la rapporteure et à l'auteure de la proposition de loi. Je partage leurs propos sur la gouvernance.
En revanche, si nous en sommes là, c'est parce que les communes se sentent dépossédées de leurs forêts par l'ONF. Pour faire partie des sénateurs dont le mandat a été renouvelé, je peux dire que, lors de la campagne, les deux tiers des communes rurales m'ont alerté sur ce point. Une incompréhension s'installe sur le fait que la propriété de la forêt communale n'est plus du ressort de l'équipe municipale, mais est totalement passée sous contrôle de l'ONF. Il est urgent de voter cette proposition de loi, mais il n'est jamais très bon de légiférer dans l'urgence, car nous passons à côté de sujets importants. Je pourrais donner beaucoup d'exemples similaires à celui qui a été cité par la rapporteure. Tous les ans, la surface forestière qui entre dans le régime forestier, provenant souvent de terrains communaux, croît : nous ne sommes pas dans la décroissance. Or, cela se fait parfois sans l'accord du conseil municipal, qui souhaitait donner une autre destination à ces parcelles. L'administration de l'État bafoue la décision du conseil municipal.
Je suis ennuyé, car j'ai bien conscience de l'urgence à voter ce texte, mais j'ai le sentiment qu'il aurait fallu aller plus loin et rappeler que l'équipe municipale est bien celle qui décide de la gestion et du devenir du patrimoine forestier municipal. Je pense par exemple aux dessertes forestières qui servent aussi à la commune. Nous passons à côté de points majeurs qu'il aurait été intéressant de clarifier, afin d'assainir les relations entre l'ONF et les communes.
Mme Viviane Artigalas. - Merci à la rapporteure et à l'auteure de la proposition de loi, que nous voterons. L'article 1er redonne des moyens aux communes, qui en ont besoin. Nous ne pouvons pas priver l'ONF de 33 millions d'euros pour 2026, surtout au vu de l'importance actuelle de la gestion de notre forêt.
J'émets quelques réserves sur l'article 2 : je regrette qu'une agence comme l'ONF, qui travaille pour l'intérêt général, voie le nombre de salariés de droit privé dépasser le nombre de fonctionnaires. Nous nous battons à chaque budget pour qu'il y ait davantage de fonctionnaires à l'ONF. Comment gérer cette surreprésentation des salariés de droit privé à l'ONF ?
Mme Marie-Pierre Callet. - Dans les Bouches-du-Rhône, où le risque d'incendie est majeur, des communes voudraient louer leur patrimoine naturel pour du pastoralisme et se trouvent bloquées par l'ONF, alors que pendant des siècles, les moutons ont nettoyé la végétation. Le bémol est que les troupeaux ovins comptent bien souvent quelques chèvres qui mangent des petites herbes auxquelles elles ne devraient pas toucher. Le pastoralisme, ancestral, remplissait une fonction majeure d'entretien.
Toutefois, nous sommes favorables à cette proposition de loi.
Mme Anne-Catherine Loisier. - Je salue les interventions de mes collègues. J'entends que les enjeux de gouvernance puissent faire réagir. La loi de 1983 ne visait pas, dans son esprit, tous les établissements publics. L'ONF a été rattrapé par cette loi, en raison de l'injonction qui lui a été faite d'embaucher davantage de salariés de droit privé. La réaction des syndicats, qui préfèrent que la gouvernance de l'ONF reste en l'état, témoigne de cet état de fait. L'ONF est un établissement public qui a une vocation de service public. Il est souhaitable qu'il puisse y répondre dans de bonnes conditions.
Cette proposition de loi opère un sauvetage financier de l'ONF. J'entends les débats sur le régime forestier. Faut-il conserver ce régime créé dans les années 1960 par Edgard Pisani pour placer les forêts sous la protection de la Nation, les rendre inaliénables et éviter des décisions en fonction des changements de majorité municipale ?
J'appelle tous les collègues qui connaissent des difficultés à s'adresser aux associations de communes forestières. Dans mon territoire, aucune commune ne voit de forêts intégrées au régime forestier contre sa volonté. Cela se passe ainsi, car il y a un vrai débat. Le pastoralisme se pratique dans nombre de forêts publiques. Je suis à votre disposition pour en reparler au sein du groupe d'études Forêt et filière bois lorsqu'il aura été reconstitué.
Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - J'avais, initialement, la même vision que Gérard Lahellec. Nous avons organisé deux tables rondes avec les syndicats de salariés de droit public et de droit privé, et tous étaient favorables au maintien de la gouvernance en l'état. Ils estiment qu'à 50 membres, le conseil d'administration sera ingouvernable et qu'il vaut mieux y faire entrer des représentants des collectivités d'outre-mer. Il n'y a eu aucun débat sur ce point.
Monsieur Gremillet, oui, nous sommes dans l'urgence. Je pense qu'à l'avenir, il faudrait réengager des négociations entre l'ONF et les communes forestières pour s'entendre sur les parcelles qui doivent, ou non, entrer dans le régime forestier.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à la contribution aux frais de garderie et à la contribution additionnelle versées à l'ONF ; aux règles relatives à la composition et au fonctionnement du conseil d'administration de l'ONF.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - Les amendements identiques COM-4 et COM-5 visent à ajouter l'exclusion des ouvrages de distribution et de transport de gaz et d'électricité. À la réflexion, nous nous sommes rendu compte de la nécessité d'autres aménagements, notamment sur les hydrocarbures. Nous nous donnons le temps, d'ici à la séance, de trouver une solution. Ces amendements identiques sont conformes à ce qui a été adopté, hier, en commission des finances.
Avis défavorable à l'amendement COM-1 rectifié. Le sénateur Michallet souhaite exclure également les déchetteries. Moins de six déchetteries sont concernées. Il est plus simple de les sortir du régime forestier que de les inscrire dans la proposition de loi en exclusion, ce qui pourrait créer un appel d'air et inciter certains à créer des déchetteries en forêt. En concertation avec la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), les communes forestières et l'ONF, nous avons préféré ne pas donner suite à cet amendement. En revanche, des consignes pourraient être données aux préfets pour faciliter le retrait du régime forestier de ce type d'installations.
M. Olivier Rietmann. - C'est refusé à chaque fois ! Il faut l'inscrire dans la loi.
M. Daniel Gremillet. - C'est ce que j'expliquais tout à l'heure : on enlève à la commune son droit de propriété. Je peux fournir des exemples concrets de chemins, notamment. Il est nécessaire de légiférer sur ce point pour redonner le pouvoir au conseil municipal. Certaines parcelles appartenant à la commune doivent pouvoir, demain, avoir une autre destination que la forêt. Le conseil municipal, et non le préfet, a été élu par le peuple.
Mme Anne-Catherine Loisier. - J'ai été interpellée sur ces sujets-là et après vérification, je peux affirmer qu'il n'y a aucune installation de traitement des déchets dans des forêts publiques en Isère. Les quatre installations dont il est question en Isère, département de M. Michallet, ne sont pas situées dans des forêts publiques. Par ailleurs, deux dossiers sont en instruction, avec un avis favorable de tous les acteurs pour les distraire du régime forestier. J'ajoute que ces trois dernières années, 32 000 hectares ont été distraits du régime forestier : c'est beaucoup.
Faut-il favoriser l'installation de sites de traitement de déchets dangereux en forêt ? Cela pose question, tout comme l'installation de parcs photovoltaïques et éoliens, qui font courir des risques d'incendie.
M. Jean-Marc Boyer. - Dans certaines communes, il y a parfois des surfaces de forêts sectionales relativement importantes. À la suite des élections municipales, les sections ont six mois pour désigner une commission syndicale, faute de quoi, la gestion est assurée par le conseil municipal. Or, les sections ont des difficultés à travailler avec les conseils municipaux. Avez-vous eu des échos sur la communalisation des sections et sur les démarches entreprises pour que les sections puissent être directement gérées par le conseil municipal ? Il y a là des sources de contentieux.
Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - Les sections appartiennent aux habitants.
M. Jean-Marc Boyer. - Une section est un bien collectif indivis, qui compte des ayants droit. La gestion est très compliquée.
Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - Dans mon territoire, nous avons fait toutes les démarches nécessaires pour que les sectionaux deviennent communaux. Il existe toute une procédure légale qui implique un vote positif des habitants.
Cela n'a pas été évoqué dans les débats préparatoires au vote de cette proposition de loi.
M. Damien Michallet. - Un travail sur les sections est en cours à la commission des finances. À suivre avec attention !
Les amendements identiques COM-4 et COM-5 sont adoptés. En conséquence, l'amendement COM-1 rectifié devient sans objet.
L'amendement rédactionnel COM-2 est adopté, de même que l'amendement de coordination COM-3.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 2
L'article 2 est adopté sans modification.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Cette proposition de loi sera débattue en séance le 22 octobre prochain.