Proposition de loi relative aux modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle versées à l'ONF par les collectivités territoriales et personnes morales propriétaires de bois et forêts relevant du régime forestier

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Contribution aux frais de garderie et d'administration
et contribution additionnelle versées à l'Office national des forêts (ONF)

Tirant les conséquences de la décision n° 2026-1193 QPC du Conseil constitutionnel qui a partiellement censuré l'article 92 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 pour incompétence négative du législateur, cet article modifie le cadre juridique relatif à la contribution aux frais de garderie et d'administration et à la contribution additionnelle d'un montant de deux euros par hectare versées à l'ONF. Ces contributions obligatoires financent la gestion des parcelles des collectivités territoriales qui relèvent du régime forestier.

La proposition de loi prévoit ainsi de rétablir la base légale de cette imposition pour permettre à l'ONF de recouvrer ces contributions dont le montant total est estimé à 33 millions d'euros.

Il prévoit par ailleurs d'exclure de l'assiette de ces frais de garderie les produits sans lien avec la gestion forestière tirés de l'exploitation du sous-sol, les installations de production d'énergies renouvelables et de télécommunications ainsi que les dons, legs et subventions afin d'améliorer l'acceptabilité de cet impôt auprès des communes forestières.

Outre des améliorations rédactionnelles, la commission a adopté deux amendements identiques communs avec la commission des finances qui visent à préciser l'étendue des exclusions qui ne devraient pas concerner seulement les installations de production d'énergies renouvelables, comme le prévoit déjà la proposition de loi, mais aussi les ouvrages de transport et de distribution d'énergie afin d'englober la totalité de la production d'énergie.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - L'obligation, pour le législateur, de légiférer

A. Les frais de garderie : une ressource essentielle pour l'ONF

L'ONF, établissement public national à caractère industriel et commercial, est chargé de mettre en oeuvre le régime forestier qui encadre la gestion des forêts publiques en France, qu'il s'agisse des forêts domaniales de l'État ou du patrimoine forestier des autres personnes publiques, au premier rang desquelles les collectivités territoriales. Le régime forestier s'applique sur 10,4 millions d'hectares, dont 6 millions d'hectares en outre-mer, majoritairement en Guyane.

L'ONF est notamment chargé du contrôle de la vente des coupes de toute nature dans les bois et forêts des collectivités et personnes morales mentionnées au 2° du I de l'article L. 211-1 du code forestier, de la commercialisation du bois ainsi que de la surveillance des forêts et de la répression des infractions, sous le contrôle des propriétaires forestiers.

L'ONF finance les coûts de gestion de ces missions par deux types de ressources :

- le « versement compensateur », dotation budgétaire de l'État, d'un montant d'environ 150 millions d'euros par an, couvrant 80 % du coût de ces missions ;

- deux contributions obligatoires payées majoritairement par les communes forestières^1(*) et prévues à l'article 92 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979. Il s'agit de la contribution aux frais de garderie et d'administration et de la contribution additionnelle à l'hectare.

La contribution aux frais de garderie et d'administration s'élève à 12 %^2(*) du montant annuel hors taxe des produits issus des parcelles relevant du régime forestier. L'article 92 de la loi n° 78-1239 du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 définit les produits des forêts comme « tous les produits des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux issus de la chasse, de la pêche et des conventions ou concessions de toute nature liées à l'utilisation ou à l'occupation de ces forêts, ainsi que tous les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l'exploitation du sous-sol. »

Depuis le 1^er janvier 2012, les propriétaires forestiers s'acquittent également d'une contribution additionnelle de 2 euros par hectare. Elle s'applique aux propriétaires de parcelles relevant du régime forestier et dotées d'un document de gestion tel que défini à l'article L. 122-3 du code forestier ou pour lesquelles l'ONF a proposé au propriétaire un tel document.

Le montant de ces deux contributions s'est élevé respectivement à 28,1 millions et 5,3 millions d'euros en 2025, soit un total de 33,4 millions d'euros.

L'ONF gère par ailleurs les forêts domaniales qui appartiennent à l'État, remplit des missions d'intérêt général (MIG) financées par l'État en matière de prévention des risques naturels, de préservation de la biodiversité et de renouvellement forestier et réalise des prestations commerciales comme des travaux sylvicoles et de l'accueil du public, pour un budget annuel d'environ 900 millions d'euros en 2023^3(*).

B. Une décision récente du Conseil constitutionnel qui incite le législateur à préciser les modalités de recouvrement avant le 31 décembre 2026

Dans sa décision n° 2026-1193 QPC du 10 avril 2026, le Conseil constitutionnel a considéré que l'assiette de la contribution sur les frais de garderie et d'administration, dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011, était « sans rapport direct avec les prestations effectivement réalisées par l'Office national des forêts sur les bois et forêts soumis au régime forestier ». Cette contribution ne peut donc être assimilée à une redevance pour service rendu mais est une imposition de toute nature au sens de l'article 34. Le législateur doit ainsi en définir « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement », ces dernières ne figurant qu'au niveau réglementaire dans le décret n° 2012-710 du 7 mai 2012 relatif aux frais de garderie et d'administration des bois et forêts relevant du régime forestier.

Le Conseil constitutionnel a donc constaté que le législateur avait méconnu sa propre compétence en omettant de déterminer les modalités de recouvrement de cette imposition, privant ainsi les justiciables d'un droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Dans la mesure où cette omission porte atteinte à un droit que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel a donc déclaré contraire à la Constitution la définition des produits des forêts relevant du régime forestier qui figure à la première phrase du deuxième alinéa de l'article 92 de la loi n° 78-1239 précitée.

Cette déclaration d'inconstitutionnalité est entrée en vigueur le 11 avril 2026. En l'absence de base légale, l'ONF ne peut plus recouvrer cette contribution. Il devient donc urgent, pour le législateur, de définir les modalités de recouvrement de cette contribution afin de permettre à l'ONF de continuer à percevoir la contribution aux frais de garderie et d'administration et à assurer ses missions de surveillance et de gestion des forêts soumises au régime forestier.

Conformément au principe de « petite rétroactivité fiscale »^4(*), le Conseil constitutionnel admet que le législateur crée ou modifie un impôt portant sur des revenus de l'année N, à condition que le fait générateur de l'imposition soit postérieur à la promulgation de la loi. Le fait générateur de la contribution aux frais de garderie et d'administration correspond au montant des produits constatés au 31 décembre de chaque année. Dès lors, il est impératif que la loi rétablissant l'assiette de cette contribution soit promulguée avant le 31 décembre 2026. Si la promulgation intervenait après cette date, l'ONF ne pourrait en effet plus recouvrer une somme d'environ 33 millions d'euros.

C. Une assiette contestée par de nombreuses collectivités territoriales

Dans sa version initiale, l'assiette de la contribution aux frais de garderie et d'administration créée par l'article 92 de la loi n° 78-1239 de finances pour 1979, n'était constituée que du produit des ventes, déduction faite des frais d'abattage et de façonnage des bois. Cette assiette a été élargie aux produits des forêts, comprenant à la fois les ventes de bois mais aussi d'autres activités liées à la forêt telles que la chasse, par la loi n° 84-1209 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985.

L'assiette de cette contribution a à nouveau été élargie par la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 qui y a intégré non seulement « tous les produits des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux issus de la chasse, de la pêche », mais aussi « des conventions ou concessions de toute nature liées à l'utilisation ou à l'occupation de ces forêts, ainsi que tous les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l'exploitation du sous-sol ». Cette même loi crée la taxe additionnelle d'un montant de deux euros par an et par hectare de terrain éligible.

D'après l'ONF, l'élargissement de l'assiette de la contribution aux frais de garderie et d'administration répondait à une logique de « péréquation et de solidarité entre les territoires forestiers »^5(*) afin de faire en sorte que la gestion forestière soit réalisée dans toutes les forêts des communes forestières et autres forêts publiques, y compris dans les forêts où l'activité de production de bois est faible.

Il existe cependant une décorrélation croissante entre l'assiette de cette contribution et les prestations produites par l'ONF au bénéfice des collectivités territoriales. En effet, d'après l'ONF, depuis 2012, les carrières et les installations de production d'énergies renouvelables telles que les panneaux photovoltaïques se développent. Les parcelles défrichées où s'exercent ces activités demeurent dans le régime forestier dès lors qu'elles sont soumises à une obligation de remise en état à l'issue de l'exploitation. Conformément à l'article 92 de la loi n° 78-1239 précitée dans sa version modifiée, les revenus tirés de l'exploitation de ces installations entrent donc dans l'assiette de cette contribution, alors même que l'ONF n'apporte pas ou très peu de service en lien avec cette activité.

Les collectivités territoriales peuvent demander la distraction de certaines parcelles du régime forestier pour faire en sorte de les soustraire à la contribution aux frais de garderie. La décision revient au préfet en cas d'avis favorable de l'ONF et au ministre chargé de la forêt en cas d'avis défavorable. Néanmoins, cette procédure ne concerne que les parcelles qui ont perdu leur vocation forestière de manière certaine et définitive et qui ne présentent plus aucun lien avec la gestion forestière, ce qui n'est pas le cas des parcelles défrichées soumises à une obligation de remise en état.

Certaines communes contestent donc l'inclusion de ces produits dans l'assiette d'une contribution qui ne sert pas à financer la gestion de forêts sur leur territoire, tandis que des communes forestières qui contribuent de manière significative à cette imposition via les produits tirés de la vente de bois souhaitent maintenir un système fiscal fondé sur la péréquation et la solidarité.

Dans ce contexte, les contentieux à l'initiative de collectivités territoriales se multiplient et créent une insécurité juridique et financière pour l'ONF. La commune de Gourdon (Alpes-Maritimes), qui contestait le fait de devoir s'acquitter de cette contribution pour une parcelle abritant une carrière, est ainsi à l'origine de la question prioritaire de constitutionnalité par laquelle le Conseil constitutionnel a partiellement censuré l'article 92 de la loi n° 78-1239 précitée.

Au-delà de la nécessité de légiférer en urgence pour permettre le recouvrement de cette contribution, qui est un objectif partagé par l'ensemble des acteurs de la politique forestière, se pose donc l'épineuse question de l'assiette de cette contribution. Si l'assiette de la contribution telle qu'elle résulte de la loi n° 2011-1977 précitée n'est pas contraire au principe d'égalité de traitement devant les charges publiques, il n'en demeure pas moins que l'insatisfaction croissante de certaines collectivités territoriales et la multiplication des contentieux invitent à réinterroger la nature même de la contribution aux frais de garderie et d'administration. L'article 1^er de la présente proposition de loi propose une position d'équilibre sur ce point.

II. Le dispositif envisagé - Préciser les modalités de recouvrement et exclure les recettes sans lien avec les missions de l'ONF

A. Tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel en précisant les modalités de recouvrement

Le dispositif proposé s'inspire très largement de l'article 14 du projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics dit « État local » déposé au Sénat le 20 mai 2026, dont l'examen a été reporté sine die. Le Gouvernement a également repris cet article à l'article 13 du projet de loi de finances pour 2027, déposé après la présente proposition de loi.

Tout comme les dispositions d'origine gouvernementale, l'article 1^er de la proposition de loi tire les conséquences de la décision n° 2026-1193 QPC du 10 avril 2026 du Conseil constitutionnel qui a considéré que le législateur avait méconnu sa propre compétence en omettant de déterminer les modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et d'administration versée à l'ONF.

Elle va cependant plus loin que la simple définition des modalités de recouvrement en précisant également le fait générateur ainsi que les règles relatives au contrôle, au contentieux, aux garanties des contribuables et aux sanctions applicables à la contribution aux frais de garderie et d'administration.

Par parallélisme et bien que cette contribution n'entre pas dans le champ de la décision du Conseil constitutionnel précitée, l'article 1^er de la proposition de loi modifie également les règles relatives à la contribution additionnelle d'un montant de deux euros à l'hectare.

Les faits générateurs de ces deux contributions obligatoires, qui pouvaient être déduits des articles 1^er et 3 du décret n° 2012-710 précité, sont explicités au 3° du I de l'article 1^er de la présente proposition de loi. En ce qui concerne la contribution sur les frais de garderie et d'administration, il s'agit de l'achèvement de l'année civile au cours de laquelle est détenue une parcelle relevant du régime forestier. Pour la contribution additionnelle à l'hectare, il s'agit de la détention d'une parcelle relevant du régime forestier et bénéficiant d'un document de gestion ou, à défaut, ayant fait l'objet d'une proposition d'un tel document par l'Office national des forêts, au 1^er janvier de l'année au titre de laquelle l'imposition est due.

La proposition de loi apporte une autre précision bienvenue en clarifiant la liste des propriétaires de bois et forêts susceptibles d'être soumis au régime forestier à l'article L. 221-1 du code forestier.

Elle confie en outre à l'ONF la prérogative de constater et collecter la contribution, contrôler les éléments sur la base desquels la contribution est établie, instruire les réclamations et suivre les contentieux, ce que la direction générale de l'établissement a salué lors de son audition par la rapporteure. En effet, en l'état du droit, les moyens à la disposition de l'ONF pour contrôler les obligations de déclaration et de communication de documents nécessaires à l'établissement de l'assiette de la contribution sur les frais de garderie et d'administration sont très limités. La proposition de loi confère ainsi à l'ONF certaines prérogatives qui relèvent, selon le cas, de l'administration, de l'administration fiscale ou de la direction générale des finances publiques pour assurer sa mission de contrôle, dans les conditions de droit commun prévues par le livre des procédures fiscales. À titre d'exemple, l'ONF pourra demander tous renseignements, justifications ou éclaircissements relatifs aux déclarations souscrites ou aux actes déposés, mission confiée à la direction générale des finances publiques par l'article L. 10 du livre des procédures fiscales.

Elle prévoit par ailleurs que la procédure de rectification contradictoire définie à l'article L. 57 du livre des procédures fiscales s'applique en cas de déclaration insuffisante ou inexacte et précise que le régime de sanctions prévu aux articles 1728, 1729, 1729 A, 1734 et 1737 du code général des impôts et à l'article L. 80 D du livre des procédures fiscales s'applique en cas de manquements aux obligations déclaratives et de communication des documents nécessaires à l'établissement de l'assiette de la contribution. Ces articles fixent notamment les modalités d'application et le montant de la majoration en cas de manquement aux obligations déclaratives nécessaires pour établir l'assiette ou permettre la liquidation de l'impôt (article 1728 du CGI), le montant de l'amende en cas de refus de communication des documents et renseignements demandés par l'administration (article 1734 du CGI) ou encore le principe de l'obligation de motiver les sanctions fiscales (article L. 80 D du livre des procédures fiscales).

Enfin, par souci de cohérence, l'article 1^er de la proposition de loi prévoit par ailleurs d'inscrire ces dispositions éparses au sein du code forestier en créant trois nouveaux articles :

- l'article L. 224-3 précisant l'assiette, le taux et le fait générateur de la contribution aux frais de garderie et d'administration ;

- l'article L. 224-4 fixant le montant, l'assiette et le fait générateur de la contribution additionnelle ;

- l'article L. 224-5 qui définit, pour ces deux contributions, les règles relatives au contrôle, au recouvrement, au contentieux, aux garanties des contribuables et aux sanctions applicables par renvoi aux procédures de droit commun prévues par le code général des impôts et le livre des procédures fiscales.

En conséquence, il abroge l'article 92 de la loi n° 78-1239 précitée.

B. Exclure de l'assiette les recettes sans lien avec les missions de l'ONF

La nécessité de légiférer sur les modalités de recouvrement de cette contribution offre également au législateur l'occasion de s'interroger sur la nature des produits sur lesquels repose cette imposition.

Le débat qui anime les communes forestières porte sur le renforcement de l'acceptabilité de la contribution pour frais de garderie et d'administration, d'une part, et la nécessité de garantir à l'ONF les ressources nécessaires pour exercer ses missions, dans un contexte de multiplication des feux de forêt et de dégradation de l'état de santé des forêts sous l'effet du changement climatique, d'autre part. Le dernier inventaire forestier réalisé par l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) a ainsi révélé que la mortalité de la forêt française avait été multipliée par 2,5 entre les deux dernières décennies^6(*).

Source : Institut national de l'information géographique et forestière

Afin de rétablir un climat de confiance entre les communes forestières et l'Office national des forêts, l'article 1^er propose d'exclure de l'assiette de la contribution aux frais de garderie et d'administration les produits « tirés de l'exploitation du sous-sol, les installations de production d'énergies renouvelables et de télécommunications et les dons, legs et subventions ». Il limite ainsi les recettes aux produits des activités liées à la gestion forestière. En excluant les dons, legs et subventions contribuant au financement d'opérations de travaux, d'aménagement ou d'entretien réalisées sur les parcelles, l'article 1^er prévoit d'inscrire dans la loi un principe déjà consacré dans la jurisprudence administrative et permet de clarifier le cadre juridique applicable^7(*).

La perte de revenus nets est estimée par l'ONF à environ 4,5 millions d'euros par an, voire davantage à long terme dans la mesure où ces recettes sont dynamiques.

Type de valorisation	Part du total de la perte de revenus nets
Énergie	30 %
Transport de l'énergie	2 %
Fortage	29 %
Télécommunications	14 %
Terrain nu	12 %
Autres	13 %

Source : réponse de l'ONF au questionnaire de la rapporteure

Néanmoins, la directrice générale de l'Office national des forêts s'est dite favorable à l'assiette proposée à l'article 1^er de la proposition de loi dans un souci d'apaisement avec les collectivités territoriales et de sécurité juridique. Le président de l'association Communes forestières France défend également l'équilibre proposé par la proposition de loi, qui rétablit cette contribution tout en la rapprochant de son objet.

Lors de leur audition, les représentants des personnels de droit public, de droit privé et d'encadrement ont exprimé leur regret de voir l'assiette de cette contribution diminuer tout en considérant, dans leur grande majorité, que l'urgence était au rétablissement de la base légale de cette contribution pour permettre à l'ONF de recouvrer cet impôt.

III. La position de la commission - Conserver l'équilibre proposé par l'article 1^er en consolidant le champ des exclusions

Tout comme la commission des finances saisie pour avis, la commission des affaires économiques considère que les dispositions précisant le fait générateur, les règles relatives au contrôle, au contentieux, aux garanties des contribuables, aux sanctions applicables et aux modalités de recouvrement des contributions obligatoires sont bienvenues. Elles permettent en effet de sécuriser le cadre juridique applicable. Sur proposition de la rapporteure, la commission s'est donc contentée d'améliorations rédactionnelles avec les amendements COM-2 et COM-3.

En ce qui concerne la question de l'assiette de la contribution aux frais de garderie et d'administration, la commission considère qu'en retirant les produits liés à l'exploitation du sous-sol, aux installations de production d'énergies renouvelables et de télécommunications ainsi que les dons et les legs, l'article 1^er de la présente proposition de loi propose une position d'équilibre pertinente, acceptée par l'ONF comme par l'association Communes forestières France.

La perte de revenus nets estimée à 4,5 millions d'euros n'est certes pas neutre pour un établissement public d'une telle importance, mais elle permet de mettre un terme à la multiplication des contentieux : c'est donc un facteur de stabilité juridique et financière qui permet de fluidifier les relations entre l'ONF et les communes forestières.

Dans ce souci d'apaisement, le Sénat s'était d'ailleurs déjà prononcé en faveur d'une rationalisation des surfaces soumises au régime forestier en adoptant un amendement n° 43 rect. bis qui poursuivait la même philosophie lors de l'examen de la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes. Cette disposition a toutefois été supprimée en commission mixte paritaire.

Sans remettre en cause l'équilibre de la proposition de loi, la commission a néanmoins adopté, avec l'accord de l'auteure de la proposition de loi, deux amendements identiques de la rapporteure (COM-4) et de la rapporteure pour avis de la commission des finances (COM-5) qui visent à préciser l'étendue des exclusions. Celles-ci ne devraient pas concerner seulement les installations de production d'énergies renouvelables mais aussi les ouvrages de distribution et de transport de gaz et d'électricité, étant entendu que seules les énergies renouvelables sont produites en forêt.

L'ONF, qui est à l'origine de cette proposition de clarification, a par ailleurs précisé que le transport et la distribution d'énergie représentaient une perte négligeable des revenus générés par cette contribution.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 2
Exclusion de l'ONF du champ des dispositions relatives à la composition
et au fonctionnement du conseil d'administration
prévues par la loi n° 83- 675 du 26 juillet 1983
relative à la démocratisation du secteur public

L'article 2 de la proposition de loi porte sur la gouvernance de l'Office national des forêts (ONF). Dans la mesure où les salariés de droit privé sont majoritaires dans les effectifs de l'ONF depuis 2023, l'établissement public se verra soumis à la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public lors du prochain renouvellement de son conseil d'administration prévu en décembre 2027 en matière de fonctionnement et de composition du conseil d'administration ainsi que d'élection et de statut des représentants des salariés.

Afin de préserver les modalités actuelles de gouvernance de l'ONF, l'article 2 de la proposition de loi prévoit d'inscrire l'établissement public à l'annexe III de la loi n° 83-675 précitée qui liste les établissements et entreprises publics exclus du champ de ces dispositions.

La commission a adopté l'article sans modification.

I. La situation actuelle - L'augmentation de la proportion de salariés de droit privé emporte des conséquences sur la gouvernance de l'ONF

A. Un modèle de gouvernance fondé sur une multitude d'acteurs

En l'état du droit, les règles de gouvernance de l'ONF sont régies par le chapitre II du titre II du livre II du code forestier (articles L. 222-1 à 3 et D. 222-1 à 10).

L'ONF est dirigé par un conseil d'administration chargé de veiller « à ce que l'établissement développe le patrimoine forestier national, facilite la gestion des bois et forêts relevant du régime forestier » et « applique à son personnel titulaire les garanties du statut général des fonctionnaires », comme le prévoit l'article L. 222-2 du code forestier.

Le conseil d'administration de l'ONF joue un rôle clef dans la gouvernance de l'établissement puisqu'il est par ailleurs chargé de fixer « sur proposition du directeur général et dans les limites des dotations prévues dans le chapitre des frais de personnel du budget de l'office, les effectifs des personnels et leur répartition dans les différentes catégories d'emplois. », conformément à l'article L. 222-3 du code forestier.

L'article D. 222-1 du code forestier détaille la composition du conseil d'administration. Celui-ci comprend trente membres nommés par décret ou arrêté des ministres compétents ou désignés par les organisations syndicales représentatives :

- représentant le Premier ministre et les ministres chargés de la forêt, du budget, de l'industrie, de l'environnement, de l'aménagement du territoire, de l'intérieur et des outre-mer (12) ;

- choisis parmi les membres du Conseil d'État, de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des finances (2) ;

- représentant les autres personnes publiques propriétaires de forêts relevant du régime forestier et l'Association des régions de France (5) ;

- représentant les personnels de droit privé de l'établissement (2) ;

- représentant les personnels de droit public employés par l'établissement, qu'il s'agisse du personnel encadrant (1) ou hors encadrement (4) ;

- choisis en qualité de personnalités qualifiées dans les champs de compétences de l'Office (4).

Répartition des membres du conseil d'administration
de l'Office national des forêts

Source : Commission des affaires économiques du Sénat d'après la liste du conseil d'administration de l'ONF (juin 2026)

L'ONF est dirigé par une directrice générale, Valérie Metrich-Hecquet, nommée par décret, qui préside le comité de direction chargé du pilotage de l'établissement.

L'ONF est enfin assisté par un comité scientifique composé d'une dizaine de membres chargé de formuler des avis sur la gestion des forêts, la mise en oeuvre des politiques publiques impactant la gestion forestière et, plus largement, sur tout sujet en lien avec l'activité de l'ONF.

À ces instances de gouvernance s'ajoutent des instances de concertation telles que la commission nationale de la forêt communale, en lien avec les collectivités territoriales, et le comité consultatif des forêts d'outre-mer qui réunit plusieurs associations d'élus locaux, des opérateurs de l'État, des associations, etc. afin d'améliorer la prise en compte des spécificités ultramarines.

B. Des salariés de droit privé devenus majoritaires

Depuis 2023, les salariés de droit privé sont majoritaires au sein de l'ONF. Ils représentent désormais 54 % des équivalents temps plein travaillés (ETPT) sous plafond. Cette tendance est qualifiée de « trajectoire de "dé-fonctionnarisation" » par le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD) dans leur rapport de mai 2025^8(*).

Source : Rapport de gestion de l'exercice 2024 - Exécution des comptes ONF

Cette évolution s'explique par la nécessité de limiter la masse salariale dans un contexte de stabilisation du plafond d'emplois après des années de baisse importante. L'ONF a en effet vu ses effectifs diminuer de 40 % en 20 ans (2002-2022) alors que l'État n'a cessé de lui confier de nouvelles missions d'intérêt général, comme l'a constaté la Cour des comptes dans son rapport d'initiative citoyenne de septembre 2024^9(*).

Néanmoins, cet équilibre devrait se stabiliser car l'ONF ambitionne de diminuer la proportion de recrutement de salariés de droit privé (de 95 % à 80 %) afin de préserver un effectif socle d'encadrants fonctionnaires suffisant^10(*).

C. Des conséquences juridiques : l'entrée de l'ONF dans le champ du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public

La loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public s'applique aux établissements publics industriels et commerciaux de l'État dont le personnel n'est pas soumis à un régime de droit public ainsi qu'aux établissements publics de l'État assurant une mission de service public à caractère administratif et industriel et commercial lorsque la majorité de leur personnel est soumise aux règles du droit privé.

Un an après l'adoption de la loi n° 82-155 du 11 février 1982 de nationalisation et des lois dites « Auroux »^11(*) qui ont profondément réformé le droit du travail, la loi du 26 juillet 1983 s'inscrit dans la continuité de ce processus et vise à améliorer, dans le secteur public, la reconnaissance de toutes les catégories de salariés dans la vie de l'entreprise et à fluidifier le dialogue social.

L'article 5 de cette loi fixe ainsi les grands principes de la composition du conseil d'administration ou de surveillance des établissements concernés qui doit comprendre des représentants de l'État nommés par décret, des personnalités qualifiées et au moins un tiers de représentants des salariés. La loi fixe également des règles en matière de parité (articles 6-1 et 6-2), les missions du conseil d'administration (article 7), les modalités de convocation des réunions (article 8), les conditions de nomination et de révocation du président du conseil d'administration (article 10) ou encore la durée du mandat des membres des conseils d'administration ou de surveillance (article 11). Les chapitres II et III du titre II portent sur l'élection des représentants des salariés (articles 14 à 20) et sur le statut des représentants des salariés (articles 21 à 28).

Le mandat des membres du conseil d'administration devait arriver à échéance en décembre 2026. Néanmoins, leur mandat a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2027 par le décret n° 2026-702 du 30 juillet 2026^12(*) afin de permettre la clarification du cadre juridique applicable avant le renouvellement du conseil d'administration et la concordance des calendriers avec les prochaines élections professionnelles qui se tiendront en 2027.

Comparaison des principales différences entre le régime actuel
de gouvernance de l'ONF et celui prévu par la loi n° 83-675
du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public

	Régime actuel de gouvernance de l'ONF	Régime de gouvernance applicable à compter du prochain renouvellement du conseil d'administration
Fondement juridique	Articles L. 222-1 à 3 et D. 222-1 à 10 du code forestier	Articles 5 à 28 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public
Désignation du président	Le Président est nommé en conseil des ministres parmi les membres du conseil d'administration, sur proposition des ministres chargés des forêts et de l'environnement (article D. 222-4).	Le Président est choisi parmi les membres du conseil d'administration sur proposition de celui-ci et nommé par décret (article 10).
Représentants des personnels au conseil d'administration	Le conseil d'administration comprend 2 représentants des personnels de droit privé, 4 représentants des personnels de droit public hors encadrement et un représentant des personnels d'encadrement (article D. 222-1)	Les représentants des salariés doivent représenter au moins un tiers des membres du conseil d'administration, soit 10 personnes (article 5).
Mode de désignation des représentants des personnels	Désignation des représentants des personnels par les organisations syndicales représentatives à partir des résultats obtenus aux dernières élections aux comités régionaux d'établissement (personnels de droit privé) ou aux commissions administratives partiaires (personnels de droit public) (article D. 222-2).	Élection des représentants des salariés au scrutin de liste avec représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État (articles 14 à 20).
Parité	L'écart entre le nombre de femmes et le nombre d'hommes ne peut être supérieur à un parmi les personnalités qualifiées membres du conseil d'administration à compte du deuxième renouvellement (article 52 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012^13(*)).	L'écart entre le nombre de femmes et le nombre d'hommes membres du conseil d'administration parmi les représentants de l'État et les personnalités qualifiées ne peut être supérieur à un (article 6-2).

II. Le dispositif envisagé - Inscrire l'ONF à l'annexe III de la loi n° 83-675 qui liste les établissements et entreprises publics exclus des dispositions prévues au titre II de cette même loi

La loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée prévoit néanmoins une série de dérogations ciblées à l'annexe III qui liste les établissements et entreprises publics exclus du champ des dispositions du titre II relatives à la démocratisation des conseils d'administration ou de surveillance. Ces dérogations se justifient par « la vocation particulière » des organismes visés, comme l'avait souligné le rapporteur Jean Chérioux dans son rapport fait au nom de la commission spéciale du Sénat sur le projet de loi relatif à la démocratisation du secteur public^14(*). Elle traduit la volonté du législateur de ne pas plaquer un modèle de gouvernance homogène sur des établissements et entreprises publics aux missions et aux modes de fonctionnement très variés.

L'annexe III répertorie 21 établissements ou catégories d'établissements et d'entreprises publics tels que l'Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV), les établissements publics fonciers définis à l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, la Société du Grand Paris ou encore la Banque de France. L'annexe III a été modifiée dix fois depuis l'entrée en vigueur de la loi pour y ajouter de nouveaux organismes tels que la Société du Canal Seine-Nord Europe en 2016.

L'article 2 de la proposition de loi prévoit d'inscrire l'ONF à l'annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983.

III. La position de la commission - Un enjeu d'efficacité et de stabilité pour l'ONF

Cette disposition a d'ores et déjà été adoptée dans la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique. Introduite par un amendement n° CS1404 du rapporteur Stéphane Travert à l'Assemblée nationale ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, cette disposition n'est toutefois pas entrée en vigueur, le Conseil constitutionnel ayant considéré qu'elle ne présentait pas de lien, même indirect, avec le texte déposé et l'a donc déclarée non conforme à l'article 45 de la Constitution.

Soumettre l'ONF aux dispositions du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée entraînerait une réorganisation administrative profonde et un risque de déséquilibre dans la composition du conseil d'administration qui compte de nombreuses catégories d'acteurs différents. Augmenter la représentation des personnels de droit privé de manière aussi significative que le prévoit cette loi imposerait en effet d'augmenter le nombre total de membres du conseil d'administration qui compte déjà 30 personnes à environ 50 personnes, ce qui risquerait de paralyser les débats, ou de modifier l'équilibre entre membres du personnel, État, collectivités territoriales et personnalités qualifiées, qui paraît satisfaisant pour la plupart des acteurs impliqués.

En outre, l'application des dispositions de la loi n° 83-675 précitée impliquerait l'organisation d'élections pour désigner les représentants des personnels employés par l'établissement, perçue comme une source de ralentissement du processus décisionnel et d'augmentation injustifiée des dépenses de l'ONF.

Les personnes entendues par la rapporteure, qu'il s'agisse de l'ONF, de son autorité de tutelle, des représentants des personnels de droit public ou de droit privé ou de l'association Communes Forestières France, se sont donc unanimement prononcées en faveur du maintien du régime spécial prévu par le code forestier et de l'exclusion explicite de l'ONF du champ des établissements concernés par le titre II de la loi n° 83-675 précitée. Il est en effet ressorti des auditions que, même si des évolutions futures sont envisageables pour améliorer la représentativité du conseil d'administration au regard de l'évolution de la masse salariale et de la diversité des acteurs des politiques forestières, celles-ci devraient être réfléchies collectivement et mises en oeuvre par une modification du régime spécial en vigueur et non pas par l'imposition de dispositions de droit commun.

En effet, les dispositions de la loi n° 83-675 précitées ont été élaborées pour des conseils d'administration plus restreints puisqu'elles ne mentionnent que trois catégories de membres : les représentants de l'État, les personnalités qualifiées et les représentants des salariés.

Or, le législateur a entendu consacrer la spécificité de l'ONF en précisant ses modalités de gouvernance dans le code forestier. En outre, il a lui-même prévu des exceptions aux dispositions de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée en créant, au sein de cette loi, une annexe III répertoriant les établissements et entreprises publics exclus de son périmètre.

Il est donc logique, au regard des dispositions déjà existantes dans le code forestier, de la part des fonds publics dans le budget de l'ONF, de ses nombreuses missions de service public prévues dans le contrat signé entre l'établissement public et l'État et du consensus qui se dégage parmi les membres actuels du conseil d'administration, d'inscrire l'ONF dans cette annexe, comme le prévoit l'article 2 de la présente proposition de loi.

La commission a adopté l'article sans modification.

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* ¹ ainsi que les collectivités territoriales, sections de communes, établissements publics, établissements d'utilité publique, sociétés mutualistes et caisses d'épargne propriétaires de forêt relevant du régime forestier réunis sous l'appellation « autres forêts publiques ».

* ² Le taux est abaissé à 10 % pour les communes classées en zone de montagne au sens du 1° de l'article L. 113-2 du code rural et de la pêche maritime.

* ³ Source : L'Office national des forêts et le défi de la transition écologique, rapport public thématique de la Cour des comptes, septembre 2024.

* ⁴ Conseil constitutionnel, 29 déc. 2012, n° 2012-662 DC, loi de finances pour 2013.

* ⁵ Source : réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁶ Source : Inventaire forestier national, résultats 2026 : la forêt à l'épreuve du changement climatique.

* ⁷ Cour administrative d'appel de Nancy du 17 décembre 2012 (n° 11NC01 934), Office national des forêts c/ Commune d'Erstein.

* ⁸ Source : État - Office national des forêts : évaluation du contrat 2021-2025 et perspectives pour le contrat 2026-2030, rapport CGAAER n° 24 100, IGEDD n° 015 934-01, mai 2025.

* ⁹  L'Office national des forêts et le défi de la transition écologique, rapport public thématique de la Cour des comptes, septembre 2024.

* ¹⁰ État - Office national des forêts : évaluation du contrat 2021-2025 et perspectives pour le contrat 2026-2030, rapport CGAAER n° 24 100, IGEDD n° 015 934-01, mai 2025.

* ¹¹ Loi n° 82-689 du 4 août 1982 relative aux libertés des travailleurs dans l'entreprise, loi n° 82-915 du 28 octobre 1982 relative au développement des institutions représentatives du personnel, loi n° 82-597 du 13 novembre 1982 relative à la négociation collective et au règlement des conflits collectifs du travail et loi n° 82-1097 du 23 décembre 1982 relative aux comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail.

* ¹² Décret n° 2026-702 du 30 juillet 2026 portant prorogation du mandat des membres du conseil d'administration de l'Office national des forêts.

* ¹³ Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* ¹⁴ Rapport n° 362 (1982-1983) de M. Jean Chérioux, sénateur, fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi relatif à la démocratisation du secteur public.