II. PERMETTRE À LA CORSE DE BÉNÉFICIER PLEINEMENT DE LA DIFFÉRENCIATION TERRITORIALE
A. LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE : UNE ARCHITECTURE INÉDITE DONT LES CONTOURS INTERROGENT
Le projet de loi constitutionnelle propose d'inscrire, pour la première fois, une collectivité métropolitaine dans notre Constitution, par un article 72-5 nouveau qui lui serait spécifiquement consacré dans le titre XII consacré aux collectivités territoriales.
1. La reconnaissance des singularités de la Corse
Dans sa version initiale, le premier alinéa du nouvel article 72-5 propose de doter la Corse « d'un statut d'autonomie au sein de la République, qui tient compte de ses intérêts propres, liés à son insularité méditerranéenne et à sa communauté historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à sa terre ».
Dans son avis du 17 juillet 2025, le Conseil d'État a jugé que la consécration de cette autonomie ne heurtait, dans son principe, aucun des grands principes fondateurs de la République, mais a proposé trois modifications : substituer à la notion de « statut » celle de « régime » d'autonomie, dès lors que la loi organique n'aura à fixer que les modalités d'attribution et d'exercice d'un pouvoir normatif, le statut de la collectivité - en particulier l'étendue de ses compétences - demeurant essentiellement législatif ; compléter la référence à l'insularité méditerranéenne par celle au relief montagneux de l'île ; enfin, renoncer à la reconnaissance d'une « communauté », qu'il a jugée inconciliable avec les principes d'égalité des citoyens devant la loi énoncé à l'article 1er, d'indivisibilité de la République et d'unicité du peuple français, ainsi qu'avec la définition de la souveraineté donnée par l'article 3. Le Conseil d'État a, au surplus, relevé l'absence de sens précis de l'expression « lien singulier à sa terre », et suggéré de lui substituer la référence aux « caractéristiques historiques, linguistiques, culturelles et sociales de ses habitants ».
Parmi ces suggestions, l'Assemblée nationale n'en a retenu qu'une seule, en insérant la référence au relief montagneux de l'île ; la notion de statut d'autonomie est maintenue, de même que celle de communauté, qualifiée également d'« insulaire », tandis que le lien singulier à « sa terre » devient lien à « la terre corse », modification qui ne paraît pas de nature à répondre à l'objection de fond du Conseil d'État sur l'indétermination de la portée de cette expression. En outre, les députés ont précisé que les actes pris par la collectivité de Corse dans l'exercice de son pouvoir normatif doit assurer « l'égalité de tous sans distinction, conformément à l'article 1er » de la Constitution.
2. L'octroi d'un pouvoir normatif sur habilitations organiques permanentes
Les 2ème et 3ème alinéas du nouvel article 72-5, laissés intacts par l'Assemblée nationale en première lecture, confèrent à la collectivité de Corse :
- un pouvoir d'adaptation des lois et règlements, pour autant que ces adaptations soient justifiées par les spécificités du statut de la Corse, la loi organique devant déterminer les matières et les conditions dans lesquelles ce pouvoir d'adaptation s'exerce ;
- un pouvoir de fixation des normes dans les matières où s'exercent ses compétences, c'est-à-dire dans les domaines décentralisés par la loi ordinaire.
Le Conseil d'État estime que ces deux alinéas, lus en combinaison, aboutissent à confier à la collectivité de Corse un champ d'intervention normative potentiellement sans restriction : le droit d'intervenir par délibération dans les domaines législatif et réglementaire n'est plus « le complément d'un transfert de compétences pour parfaire les conditions de leur exercice », mais opère « de facto un transfert de compétences sans limites qui n'existe pour aucune collectivité quel que soit son régime ».
Selon le Conseil d'État, cette architecture soulève trois critiques :
- « la différence entre adaptation et fixation de règles apparaît ténue » ;
- « la concurrence permanente entre pouvoirs, le Parlement gardant le droit à tout instant d'intervenir sur une matière dans laquelle la collectivité le pourrait aussi, tout comme le Gouvernement par la voie réglementaire, pourrait aboutir à des désordres considérables dans l'état du droit » ;
- « il n'a jamais été de l'intention des parties et des auteurs du texte soumis à l'examen du Conseil d'État de permettre à la collectivité d'intervenir dans des domaines régaliens comme la défense, l'état des personnes ou l'organisation juridictionnelle - alors même que le texte, sur ces points, ne fixe aucune limite ».
Afin de parer à ces difficultés, le Conseil d'État a proposé une rédaction, inspirée de l'article 73 de la Constitution, tendant à fusionner les deux mécanismes (adaptation et fixation des normes), en renvoyant au législateur organique le soin de déterminer les matières dans lesquelles la collectivité peut être habilitée, selon les cas par la loi ou par le règlement, à fixer les règles applicables sur son territoire. En complément, il a appelé à exclure d'une telle habilitation les matières par essence régaliennes7(*).
La seule suggestion du Conseil d'État retenue par l'Assemblée nationale en première lecture concerne l'ajout d'un alinéa listant les matières régaliennes dans lesquelles les habilitations prévues par les 2ème et 3ème alinéas du nouvel article 72-5 ne peuvent intervenir. En outre, les députés ont introduit, après le 4ème alinéa (relatif au contrôle des actes de la collectivité), un nouvel alinéa rappelant que les normes ainsi adoptées par la collectivité doivent assurer l'égalité de tous sans distinction, conformément à l'article 1er de la Constitution.
3. Le contrôle des actes de la collectivité de Corse
Le projet de loi constitutionnelle prévoit de soumettre les actes de la collectivité de Corse au contrôle juridictionnel du Conseil d'État ou du Conseil constitutionnel selon que ces actes interviennent dans le domaine du règlement ou de la loi.
Le Conseil d'État a rappelé que l'intervention du Conseil constitutionnel dans le contrôle des lois de pays de la Nouvelle-Calédonie résulte de l'accord de Nouméa, par exception au principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) selon lequel le juge administratif est compétent pour connaître des décisions prises par les collectivités territoriales dans l'exercice de leurs prérogatives de puissance publique8(*). Il a ainsi proposé, invoquant le maintien de la collectivité de Corse dans le champ du titre XII de la Constitution consacré aux collectivités territoriales, de placer l'intégralité des actes de cette collectivité sous le contrôle juridictionnel du Conseil d'État. Cette suggestion n'a toutefois pas été retenue en première lecture par l'Assemblée nationale.
4. L'introduction par l'Assemblée nationale dans la Constitution de la possibilité d'imposer à la collectivité de Corse le respect d'un principe de non-régression
L'Assemblée nationale a adopté une disposition tendant à préciser que la loi organique devant déterminer les modalités de contrôle et d'évaluation des normes de la collectivité peut également porter sur les modalités de mise en oeuvre, par ses délibérations, d'un principe de non-régression par rapport aux normes nationales sociales et environnementales en vigueur.
5. L'habilitation du Gouvernement à adapter, par ordonnance, les dispositions législatives en vigueur
Le 5ème alinéa du nouvel article 72-5, dans sa version initiale, prévoit d'autoriser le Gouvernement à adapter, par ordonnances, les dispositions de nature législative en vigueur aux spécificités de la collectivité de Corse dans les matières ne relevant pas de la compétence de cette collectivité.
6. La consultation des électeurs inscrits en Corse sur le projet de statut
Cet alinéa ouvrait initialement la faculté de consulter les électeurs inscrits en Corse sur le projet de statut. Estimant cette consultation indispensable pour toute réforme institutionnelle majeure, l'Assemblée nationale a décidé de la rendre obligatoire.
* 7 Nationalité, droits civiques, garanties des libertés publiques, état et capacité des personnes, organisation de la justice, droit pénal, procédure pénale, politique étrangère, défense, sécurité et ordre publics, monnaie, crédit et changes, droit électoral.
* 8 Conseil constitutionnel, décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, cons. 15.