Projet de loi constitutionnelle pour une Corse autonome au sein de la République

Rapports législatifs

Rapport n° 85 (2026-2027), déposé le

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique
Autonomie de la Corse au sein de la République

Cet article unique vise à doter la Corse d'un statut constitutionnel d'autonomie : la reconnaissance de ses spécificités, comprenant non seulement son caractère insulaire et montagneux, mais également la référence à sa « communauté insulaire, historique, linguistique et culturelle, ayant développé un lien singulier à la terre corse », doit servir de fondement à l'exercice par la collectivité de Corse d'un pouvoir d'adaptation des normes nationales dans des matières définies par la loi organique et de fixation des règles dans le champ de ses compétences décentralisées.

Les actes pris dans le cadre de ce pouvoir normatif peuvent intervenir dans le domaine de la loi comme dans celui du règlement - à l'exception, conformément à une précision apportée par l'Assemblée nationale, des matières régaliennes - et sont appelés à être contrôlés, selon leur nature, par le Conseil d'État ou le Conseil constitutionnel. Le Gouvernement se voit, pour sa part, reconnaître un pouvoir d'adapter, par ordonnances, des normes législatives aux spécificités de la Corse.

L'Assemblée nationale a, en outre, introduit la possibilité pour le législateur organique d'imposer à la collectivité de Corse, dans l'exercice de son pouvoir normatif, de se conformer à un principe de non-régression par rapport aux normes sociales et environnementales nationales en vigueur.

Soucieuse de défendre la place de la collectivité de Corse dans la République française et, à ce titre, de lui donner les moyens de son autonomie dans le respect des principes d'indivisibilité de la République, d'égalité devant la loi et d'unicité du peuple français et de la souveraineté nationale, la commission, à travers ses 7 amendements, propose de :

- reconnaître les singularités de la Corse dans le respect de l'universalisme républicain ;

- consacrer le caractère administratif des actes de la collectivité de Corse ;

- retirer l'inscription dans la Constitution d'un principe de non-régression dont les contours et la mise en oeuvre demeurent problématiques ;

- sécuriser le pouvoir d'adaptation du Gouvernement ;

- maintenir le caractère obligatoire de la consultation des électeurs de Corse sur le premier projet de loi organique qui sera pris pour l'application du nouveau statut et rendre cette consultation, en revanche, facultative pour les modifications statutaires organiques qui suivraient.

1. L'état du droit : un statut particulier fortement dérogatoire mais jugé aujourd'hui insuffisant pour permettre à la collectivité de Corse d'exercer pleinement son autonomie

a) Un statut particulier législatif largement dérogatoire, permis par le cadre constitutionnel actuel

Le statut particulier de la Corse est le fruit de plusieurs réformes législatives - intervenues en 19829(*) (statut « Deferre »), 199110(*) (statut « Joxe »), 200211(*) (statut « Jospin ») et 201512(*) - dont l'assise constitutionnelle, inscrite à l'article 72 de notre loi fondamentale, a évolué.

Si cet article prévoyait initialement que « toute autre collectivité territoriale [autre que les communes, les départements et les territoires d'outre-mer] est créée par la loi », il reconnaît désormais, depuis la révision constitutionnelle de 200313(*), « les collectivités à statut particulier » comme catégorie à part entière au sein des collectivités territoriales de la République. Il a ainsi ouvert la voie à la création par la loi de « collectivités uniques » se substituant à d'autres collectivités existantes, notamment pour réunir au sein d'une même collectivité les compétences des strates régionale et départementale (Corse, Alsace, Mayotte, Martinique et Guyane).

De ce statut particulier, découlent un vaste champ de compétences, essentiellement articulé autour du développement économique et social (transport et infrastructures, foncier et logement, tourisme, environnement, énergie) et de la promotion des singularités et de l'identité de l'île (éducation, jeunesse, formation, culture et patrimoine, préservation de l'environnement naturel, aménagement du territoire), mais aussi une organisation administrative sui generis, sous la forme, depuis le 1er janvier 201814(*), d'une collectivité unique reprenant à son compte les compétences de l'ancienne collectivité territoriale de Corse et des deux départements du territoire.

b) Un cadre constitutionnel dont les limites ont été précisées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel

Les trois lois statutaires spécifiquement consacrées à la Corse ont été déférées au Conseil constitutionnel. Les décisions rendues éclairent les limites dans lesquelles peut s'exercer son autonomie :

Les décisions du Conseil constitutionnel sur l'autonomie de la Corse

• Par sa décision n° 82-138 DC du 25 février 1982, Loi portant statut particulier de la région de Corse : organisation administrative, il a confirmé que l'article 72 de la Constitution habilite le législateur à doter la Corse d'un statut et d'une organisation particulière (cons. 3-4).

• Par sa décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, il a précisé que :

- la reconnaissance du « peuple corse, composante du peuple français » méconnaît les principes d'indivisibilité de la République, d'égalité devant la loi et d'unicité du peuple français (cons. 13) ;

- la possibilité pour le législateur de déroger aux règles de répartition des compétences entre la loi et le règlement est limitée aux collectivités ultramarines relevant de l'article 74 de la Constitution (cons. 18) ;

- une disposition législative qui fait obligation au Premier ministre de se justifier sur la suite à donner à une proposition de modification de la législation ou de la réglementation émanant de l'assemblée de Corse, excède les limites du pouvoir du Parlement et méconnaît les compétences propres du Gouvernement (cons. 49-51) ;

- méconnaissent, notamment, l'interdiction du mandat impératif et la compétence du Parlement dans le vote de la loi des dispositions législatives qui organisent au profit des parlementaires élus dans les départements de Corse une information particulière concernant les projets de loi soumis pour avis à l'assemblée de Corse ainsi que les propositions de modification de la législation émanant de cette assemblée (cons. 52-54).

• Par sa décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002, Loi relative à la Corse, il a jugé que :

- en ouvrant au législateur, fût-ce à titre expérimental, dérogatoire et limité dans le temps, la possibilité d'autoriser la collectivité territoriale de Corse à prendre des mesures relevant du domaine de la loi, la loi relative à la Corse est intervenue dans un domaine qui ne relève que de la Constitution (cons. 18-21) ;

- l'enseignement de la langue corse à l'école maternelle et élémentaire est constitutionnel pour autant qu'il revête, tant dans son principe que dans ses modalités de mise en oeuvre, un caractère facultatif (cons. 31-35) ;

- l'article 72 - notamment le principe de libre administration des collectivités territoriales - permet au législateur de confier à une catégorie de collectivités territoriales le soin de définir, dans la limite des compétences qui lui sont dévolues, certaines modalités d'application d'une loi. Une telle demande d'habilitation de la collectivité à définir les modalités d'application d'une loi au cas où il serait nécessaire d'adapter les dispositions réglementaires nationales à ses spécificités est exclue si l'adaptation sollicitée est de nature à mettre en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental (cons. 10-15) ;

- les transferts de compétences décidés au profit de la collectivité territoriale de Corse, en ce qu'ils ne concernent que des compétences limitées, dans des matières ne relevant pas du domaine de la loi, et qu'ils devront être mis en oeuvre dans le respect des règles et principes de valeur constitutionnelle, ainsi que dans celui des lois et règlements auxquels il n'est pas explicitement dérogé par la volonté du législateur, ne portent pas atteinte à l'indivisibilité de la République, à l'intégrité du territoire ou à la souveraineté nationale. Eu égard aux caractéristiques géographiques et économiques de la Corse, à son statut particulier au sein de la République et au fait qu'aucune des compétences ainsi attribuées n'intéresse les conditions essentielles de mise en oeuvre des libertés publiques, les différences de traitement qui résulteraient de ces dispositions entre les personnes résidant en Corse et celles résidant dans le reste du territoire national ne seraient pas constitutives d'une atteinte au principe d'égalité (cons. 28-30) ;

- les dispositions du premier alinéa du II du nouvel article L. 4424-2 du CGCT doivent être entendues comme rappelant que le pouvoir réglementaire dont dispose une collectivité territoriale dans le respect des lois et des règlements ne peut s'exercer en dehors du cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi. Elles n'ont ni pour objet ni pour effet de mettre en cause le pouvoir réglementaire d'exécution des lois que l'article 21 de la Constitution attribue au Premier ministre sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République par l'article 13 de la Constitution (cons. 10-15).

c) Des mécanismes d'adaptation normative dont la portée demeure réduite

À l'heure actuelle, trois principaux mécanismes juridiques permettent d'adapter les normes législatives et réglementaires nationales aux spécificités de la Corse :

• L'article 37-1 de la Constitution permet au législateur et au pouvoir réglementaire de mettre en place des expérimentations pour un objet et une durée limités. La direction générale des collectivités locales indique toutefois ne pas avoir connaissance d'expérimentation mise en oeuvre en Corse sur ce fondement.

• Le quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution a institué le mécanisme dit des « expérimentations locales » par lequel, dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, sur habilitation, selon le cas, du législateur ou du pouvoir réglementaire, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.

Selon le rapport de 2026 du Gouvernement au Parlement sur les expérimentations locales, sur un total de 17 propositions d'expérimentation transmises sur la période 2021-2025 - dont seulement trois ont fait l'objet d'un avis favorable -, aucune n'a été soumise par une collectivité corse.

• Le troisième mécanisme, créé par le « statut Joxe » de 1991 et désormais codifié à l'article L. 4422-16 du CGCT, se décline en trois leviers :

- l'assemblée de Corse peut présenter au Premier ministre des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions réglementaires en vigueur ou en cours d'élaboration concernant les compétences, l'organisation et le fonctionnement de l'ensemble des collectivités territoriales de Corse, ainsi que toutes dispositions réglementaires concernant le développement économique, social et culturel de la Corse ;

- l'assemblée de Corse peut demander au Premier ministre à être habilitée par le législateur, dans le seul champ des compétences que la loi lui a dévolues, à fixer des règles adaptées aux spécificités de l'île. Pour mémoire, il résulte de la décision précitée du Conseil constitutionnel sur la loi statutaire de 2002 que les règles édictées par la collectivité territoriale de Corse sur le fondement de ces dispositions relève du pouvoir réglementaire de cette collectivité et ne saurait avoir pour effet de remettre en cause le pouvoir d'exécution des lois que l'article 21 de la Constitution attribue au Premier ministre ;

- l'assemblée de Corse peut présenter au Premier ministre et aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives en vigueur ou en cours d'élaboration concernant les compétences, l'organisation et le fonctionnement de l'ensemble des collectivités territoriales de Corse, ainsi que toutes dispositions législatives concernant le développement économique, social et culturel de la Corse.

Si la collectivité de Corse s'est saisie à au moins 73 reprises de la possibilité de demander une modification ou une adaptation des normes nationales concernant des sujets variés (langue corse, tourisme, formation des chômeurs, santé, chasse, pouvoir d'achat, fiscalité, organisation territoriale, environnement...), moins d'une quinzaine des demandes formulées ont abouti à une adaptation du cadre législatif ou réglementaire aux spécificités insulaires.

Lors de l'audition par la commission de la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation du 12 octobre 2026, le sénateur Jean-Jacques Panunzi a souligné que, si le principe d'une adaptation de la loi avait déjà été voté en 2002 à l'issue du processus de Matignon, « il n'a jamais pu être mis en oeuvre parce que la Corse n'avait pas été inscrite dans la Constitution. C'est la raison pour laquelle les demandes sont restées sans réponse ». Il est vrai qu'il résulte de la jurisprudence15(*) du Conseil constitutionnel que le législateur ne peut, à l'heure actuelle, enjoindre au Premier ministre de répondre aux demandes d'adaptation formulées par la collectivité de Corse.

2. Le dispositif proposé et les modifications apportées par l'Assemblée nationale : un texte qui reste très largement fidèle au projet d'écritures constitutionnelles élaboré avec les élus locaux

a) La reconnaissance d'un statut d'autonomie pour la Corse et des singularités de l'île

Le premier alinéa du nouvel article 72-5 qu'il est proposé d'insérer dans la Constitution disposait, dans la version initiale du projet de loi, que « la Corse est dotée d'un statut d'autonomie au sein de la République, qui tient compte de ses intérêts propres, liés à son insularité méditerranéenne et à sa communauté historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à sa terre ». Il reprenait, au mot près, le premier alinéa du projet d'écritures constitutionnelles approuvé par l'assemblée de Corse.

(1) L'analyse et les recommandations du Conseil d'État

Dans son avis du 17 juillet 2025, le Conseil d'État a estimé que « la consécration de cette autonomie ne heurte aucun des grands principes qui fondent la République, ne contrevient pas à l'esprit des institutions ni ne méconnaît une tradition républicaine constante, et ne pose pas, dans son principe, de problème de cohérence au regard d'autres dispositions de valeur constitutionnelle ». Il a toutefois proposé trois principales modifications de cet alinéa :

- d'une part, dès lors qu'il est prévu, dans les alinéas suivants du nouvel article 72-5, que la loi organique se bornera à préciser les modalités d'attribution et d'exercice par la collectivité de Corse d'un pouvoir normatif pour édicter des actes de niveau législatif ou réglementaire dans un certain nombre de matières, le Conseil d'État a considéré que le législateur organique aura uniquement pour vocation de fixer non pas un statut d'autonomie - lequel continuera d'être un statut législatif de collectivité à statut particulier16(*) -, mais un « régime d'autonomie ». Il a donc proposé de substituer à la notion de statut d'autonomie celle de régime d'autonomie ;

- d'autre part, concernant la mention des particularités de la Corse susceptibles de justifier l'adoption par la collectivité de Corse de normes différentes de celles en vigueur sur le territoire métropolitain, le Conseil d'État souligne que la référence à « l'insularité méditerranéenne » pourrait être utilement complétée par la référence au « relief montagneux » de l'île ;

- enfin, le Conseil d'État estime que la reconnaissance de l'existence d'une « communauté » en Corse, caractérisée par une langue, une histoire et une culture communes et par le lien possessif à « sa » terre, « ne peut trouver à s'insérer dans les grands principes universalistes qui fondent la République, tout particulièrement le principe d'égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction d'origine, de race ou de religion énoncé à l'article 1er de la Constitution, comme l'indivisibilité de la République et l'unicité du peuple français ou la définition de la souveraineté que donne son article 3 ». Il a, en outre, relevé l'absence de sens précis susceptible d'être donné à l'expression du « lien singulier à sa terre ». Il a proposé, en conséquence, de remplacer la référence à « sa communauté historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à sa terre » par la référence aux « caractéristiques historiques, linguistiques, culturelles et sociales de ses habitants ».

(2) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture

L'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, trois amendements identiques du Gouvernement, du rapporteur Florent Boudié (Ensemble pour la République) et de Sandra Regol (EELV) tendant à rédiger ainsi le premier alinéa du nouvel article 72-5 : « La Corse est dotée d'un statut d'autonomie au sein de la République, qui tient compte de ses intérêts propres, liés à ses caractéristiques d'île méditerranéenne, au relief montagneux et à sa communauté insulaire, historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à la terre corse. » Seule la suggestion du Conseil d'État concernant la référence au relief montagneux de l'île a donc été prise en compte par l'Assemblée nationale, les autres propositions de modification ayant été écartées.

En outre, les députés ont ajouté le qualificatif d'« insulaire » au terme de « communauté », laissant entendre que cette communauté doit s'entendre de l'ensemble des habitants vivant sur l'île. Ils ont également précisé que les actes pris par la collectivité de Corse dans l'exercice de son pouvoir normatif doit assurer « l'égalité de tous sans distinction, conformément à l'article 1er » de la Constitution.

b) L'octroi d'un pouvoir normatif à la collectivité de Corse

Le deuxième alinéa du nouvel article 72-5 rappelle, d'une part, que « les lois et règlements peuvent faire l'objet d'adaptations justifiées par les spécificités » du statut de la Corse, lesquelles sont, comme on l'a vu, mentionnées au premier alinéa. Il permet, d'autre part, à la loi organique d'habiliter la collectivité de Corse à décider de l'adaptation des lois et règlements, sur le fondement de ces spécificités, dans les matières et les conditions et sous les réserves déterminées par le législateur organique.

Sur ce point précis, le Conseil d'État a estimé que « les adaptations en cause doivent être justifiées par les spécificités de la collectivité de Corse, plutôt que par son statut ». C'est pourquoi il a proposé de rédiger ainsi cet alinéa : « Les lois et règlements peuvent faire l'objet d'adaptations justifiées par les spécificités de cette collectivité. » Cette proposition n'a pas été retenue par l'Assemblée nationale.

Le troisième alinéa du nouvel article 72-5 prévoit que la collectivité de Corse peut également être habilitée par le législateur organique « à fixer les normes dans les matières où s'exercent ses compétences, dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi organique ».

Cette disposition tend ainsi à permettre à la collectivité de Corse d'exercer, dans les matières relevant, selon la loi ordinaire, de ses compétences - c'est-à-dire, par conséquent, dans les domaines dits décentralisés -, l'ensemble de la compétence normative, y compris de nature législative.

Cette rédaction est proche de celle de l'article 73 de la Constitution, qui reconnaît le même pouvoir d'adaptation ou de fixation des normes aux collectivités qu'il régit (départements et régions d'outre-mer - DROM). Il y a cependant une différence majeure : dans le cadre de l'article 73, ce pouvoir est conféré par habilitation ponctuelle de la loi ou du règlement. Ni le deuxième ni le troisième alinéa proposés pour l'article 72-5 ne reprennent cette précision, laissant au législateur organique le choix de le prévoir ou non.

(1) L'analyse et les recommandations du Conseil d'État

Par ailleurs, le troisième alinéa doit également, selon le Conseil d'État, être lu en conjonction avec le deuxième alinéa. Or le deuxième alinéa, en prévoyant que la collectivité de Corse peut décider de l'adaptation des normes législatives et règlementaires dans n'importe quelle matière déterminée par la loi organique, a pour effet d'ouvrir un champ de compétences potentiellement sans restriction dans lequel la collectivité pourrait exercer son pouvoir d'adaptation normative, que ce pouvoir soit de nature législative ou réglementaire et qu'il s'agisse d'une matière décentralisée (compétence attribuée à la collectivité par la loi ordinaire) ou non.

Le Conseil d'État en déduit que « reconnaître, tant dans le domaine des compétences décentralisées que dans les autres [c'est-à-dire les matières pour lesquelles la loi organique attribue à la collectivité un pouvoir d'adaptation], un droit d'intervenir par délibération dans les domaines législatifs et règlementaires dévolus aux autorités nationales n'est plus le complément d'un transfert de compétences pour parfaire les conditions de leur exercice mais opère, de facto, un transfert de compétences sans limites qui n'existe pour aucune collectivité quel que soit son régime. »

Selon le Conseil d'État, cette situation soulève trois critiques :

- « la différence entre adaptation et fixation de règles apparaît ténue » ;

- « la concurrence permanente entre pouvoirs, le Parlement gardant le droit à tout instant d'intervenir sur une matière dans laquelle la collectivité le pourrait aussi, tout comme le Gouvernement par la voie réglementaire, pourrait aboutir à des désordres considérables dans l'état du droit » ;

- « il n'a jamais été de l'intention des parties et des auteurs du texte soumis à l'examen du Conseil d'État de permettre à la collectivité d'intervenir dans des domaines régaliens comme la défense, l'état des personnes ou l'organisation juridictionnelle - alors même que le texte, sur ces points, ne fixe aucune limite ».

Afin de répondre à ces critiques, le Conseil d'État a proposé une rédaction tendant à fusionner les deux mécanismes (adaptation des normes dans n'importe quelle matière déterminée par la loi organique et fixation des normes dans les compétences décentralisées par la loi ordinaire selon les conditions et réserves déterminées par la loi organique) et à reprendre le principe d'une habilitation ponctuelle par la loi ou le règlement. Il suggère ainsi de prévoir que le législateur organique, après avis de l'assemblée délibérante de la collectivité de Corse, détermine les matières dans lesquelles la collectivité peut être habilitée, selon les cas par la loi ou par le règlement, à fixer les règles applicables sur son territoire, étant précisé que, dans les conditions et sous les réserves fixées par cette loi organique, les délibérations prises par la collectivité sur le fondement de cette habilitation peuvent intervenir dans le domaine de la loi et du règlement.

En complément, un alinéa aurait précisé les matières exclues d'une telle habilitation : nationalité, droits civiques, garanties des libertés publiques, état et capacité des personnes, organisation de la justice, droit pénal, procédure pénale, politique étrangère, défense, sécurité et ordre publics, monnaie, crédit et changes, droit électoral.

Ainsi, cette rédaction alternative proposée par le Conseil d'État aurait permis de s'assurer que :

- cette habilitation couvre tant le pouvoir de fixer les normes que le pouvoir d'adapter les normes ;

- l'initiative de renoncer à l'exercice d'une compétence, pour une durée et dans des matières qu'il détermine, revienne au législateur ou au pouvoir réglementaire, la loi organique se bornant à déterminer la liste des matières éligibles et les conditions de l'habilitation ;

- la Constitution exclue une liste de matières régaliennes du champ du pouvoir normatif délégable à la collectivité de Corse, sur le modèle du quatrième alinéa de l'article 73, relatif aux départements et régions d'outre-mer.

(2) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture

La seule suggestion du Conseil d'État retenue par l'Assemblée nationale en première lecture concerne l'ajout d'un alinéa listant les matières régaliennes dans lesquelles les habilitations prévues par les deuxième et troisième alinéas du nouvel article 72-5 ne peuvent intervenir.

c) Le contrôle des actes de la collectivité de Corse

Cet alinéa prévoit de soumettre les actes de la collectivité de Corse au contrôle juridictionnel du Conseil d'État ou du Conseil constitutionnel selon que ces actes interviennent dans le domaine du règlement ou de la loi, à l'instar de ce que prévoient les articles 77 de la Constitution et 104 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 pour les lois de pays de la Nouvelle-Calédonie.

(1) L'analyse et les recommandations du Conseil d'État

Le Conseil d'État estime que l'intervention du Conseil constitutionnel dans le contrôle des lois de pays de la Nouvelle-Calédonie résulte de l'accord de Nouméa, par exception au principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) selon lequel le juge administratif est compétent pour connaître des décisions prises par les collectivités territoriales dans l'exercice de leurs prérogatives de puissance publique17(*).

Toutefois, l'interprétation que le Conseil d'État fait de ce PFRLR peut être nuancée : la compétence du juge administratif est justifiée par la nature réglementaire des décisions prises par les collectivités territoriales « de droit commun ». Si le constituant venait à conférer un pouvoir législatif autonome à une collectivité territoriale, il serait tout à fait légitime de s'interroger sur l'autorité juridictionnelle compétente pour assurer le contrôle des actes ainsi édictés.

En tout état de cause, le Conseil d'État a proposé, invoquant le fait que la collectivité de Corse est maintenue dans le champ du titre XII de la Constitution consacré aux collectivités territoriales, de placer l'intégralité des actes de cette collectivité sous le contrôle juridictionnel du Conseil d'État.

(2) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture

Cette suggestion n'a toutefois pas été retenue en première lecture par l'Assemblée nationale.

En revanche, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur Florent Boudié, sous-amendé par Pierre Cazeneuve (Ensemble pour la République), le Gouvernement et MM. Bernalicis et Coquerel (La France insoumise), mais aussi présenté par Mme Regol et d'autres députés du groupe EELV, tendant à préciser à cet alinéa que la loi organique peut également porter sur les modalités de mise en oeuvre, par les délibérations de la collectivité de Corse, d'un principe de non-régression par rapport aux normes nationales sociales et environnementales en vigueur.

En outre, un amendement de trois députés de La France insoumise a inséré un nouvel alinéa précisant que les normes prises sur le fondement des habilitations de la collectivité de Corse à adapter ou à fixer des normes doivent assurer l'égalité de tous sans distinction conformément à l'article 1er de la Constitution.

Un amendement déposé par les députés du groupe EELV, insérant un alinéa disposant que la loi organique peut également déterminer les conditions dans lesquelles des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population en matière de protection du patrimoine foncier, avait été initialement adopté. Toutefois, à l'occasion d'une seconde délibération, cet alinéa a été supprimé à l'initiative du rapporteur, celui-ci ayant rappelé que la notion de « population » avait été écartée des débats sur le premier alinéa du nouvel article 72-5.

d) L'adaptation par le Gouvernement, par voie d'ordonnance, de dispositions législatives en vigueur

Le cinquième alinéa du nouvel article 72-5, dans sa version initiale, prévoit d'autoriser le Gouvernement à adapter, par ordonnances, les dispositions de nature législative en vigueur aux spécificités de la collectivité de Corse dans les matières ne relevant pas de la compétence de celle-ci.

Le Conseil d'État souligne que cette disposition se distingue de l'habilitation prévue par l'article 74-1 de la Constitution permettant au Gouvernement, par ordonnances, d'étendre, avec les adaptations nécessaires, des mesures de nature législative en vigueur aux collectivités d'outre-mer répondant au principe de spécialité législative. Dans le présent projet de loi constitutionnelle, il s'agit de permettre au Gouvernement d'adapter ces normes, « c'est-à-dire non pas de les rendre applicables, mais de modifier, pour leur application en Corse, le contenu de normes jusque-là applicables dans les mêmes conditions que sur le reste du territoire métropolitain », ces adaptations devant répondre aux spécificités de la collectivité de Corse et non, ainsi que le prévoit l'article 74-1, à l'organisation particulière de la collectivité concernée.

Estimant que cette disposition ne soulève pas de difficulté, le Conseil d'État s'est borné à proposer de la déplacer pour l'intercaler après les dispositions relatives à la possibilité pour le législateur d'adapter des normes législatives aux spécificités du statut de la collectivité et donc avant les dispositions relatives à la compétence normative de la collectivité de Corse. Cette suggestion n'a néanmoins pas été retenue en première lecture par l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, le Conseil d'État a précisé que le pouvoir d'adaptation par ordonnances octroyé au Gouvernement de dispositions de nature législative devait s'entendre comme incluant les dispositions qui ne seraient que de forme législative, c'est-à-dire celles qui auraient été adoptées par le législateur quand bien même elles relèveraient du domaine réglementaire.

À la faveur d'un amendement présenté par les membres du groupe La France insoumise, l'Assemblée nationale avait, dans un premier temps, supprimé cet alinéa. Toutefois, il a été réintroduit lors d'une seconde délibération.

e) La consultation des électeurs inscrits sur les listes électorales en Corse sur le projet de statut

Cet alinéa prévoit la possibilité de consulter les électeurs inscrits sur les listes électorales de Corse sur le projet de loi organique qui fixera le statut d'autonomie de la Corse, ainsi que sur tout autre projet de loi organique qui interviendrait pour modifier ce statut. Le projet de loi organique en cause doit avoir, au préalable, fait l'objet d'un avis de l'assemblée délibérante de la collectivité de Corse dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'État délibéré en conseil des ministres.

Le Conseil d'État a estimé que cette disposition « est suffisamment claire et fixe une condition qui circonscrit la participation à cette consultation dans une mesure proportionnée et justifiée par son caractère local », étant entendu que ne peuvent y participer les citoyens de l'Union européenne qui, aux termes de l'article 20 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, bénéficient d'un droit de vote uniquement pour les élections au Parlement européen et les élections municipales et figurent, à ce titre, sur des listes électorales complémentaires.

Sur le plan rédactionnel, le Conseil d'État a suggéré de faire référence aux électeurs inscrits sur les listes électorales « en Corse » plutôt que sur les listes électorales « de Corse ». Cette suggestion a été intégrée en première lecture par l'Assemblée nationale. Par ailleurs, alors que le projet de loi prévoyait, dans sa version initiale, la consultation des électeurs inscrits en Corse comme une faculté, l'Assemblée nationale en a fait une obligation, estimant cette consultation indispensable pour toute réforme institutionnelle majeure.

3. La position de la commission : pour une autonomie effective de la Corse dans le respect des principes de la République

a) Reconnaître les singularités de la Corse dans le respect des principes d'indivisibilité de la République, d'égalité devant la loi et d'unicité du peuple français

Il ressort des travaux menés par le rapporteur que le caractère insulaire et montagneux de la Corse justifie déjà l'essentiel des besoins d'adaptation normative du territoire.

À titre d'exemple, les tensions observées sur le marché du logement et les difficultés rencontrées par les habitants de l'île pour se loger sont alimentées par l'essor significatif des résidences secondaires - plus d'un logement sur trois en Corse est une résidence secondaire contre 28 %18(*) dans les communes littorales métropolitaines en 2020 -, dans un contexte de spéculation immobilière accrue sur ce type de logement. Si, dans certaines parties de la métropole, une telle situation peut conduire à un effet d'éviction des habitants vers des zones périphériques, une telle solution est difficilement envisageable en Corse, où la mobilité résidentielle se heurte rapidement, soit à la montagne, soit au littoral.

Les autres contraintes résultant du caractère insulaire et montagneux du territoire sont nombreuses : la dépendance aux liaisons externes, les coûts de transport élevés, les temps des trajets intérieurs allongés, un développement économique encore fortement dépendant du tourisme, les difficultés à développer des infrastructures lourdes et complexes (gestion des déchets, stockage de l'eau...).

Ces différentes contraintes nourrissent une aspiration légitime des responsables politiques corses à une meilleure prise en compte des spécificités du territoire, dans le sens d'une plus grande différenciation territoriale. Ce besoin d'adaptation est manifesté dans nombre de matières et est particulièrement aigu en matière d'aménagement du territoire, la difficulté de la collectivité à réviser le plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) étant, à cet égard, symptomatique.

Dès le statut « Defferre » de 1982, la Corse s'est vu reconnaître le droit de bénéficier d'une organisation particulière - notamment au travers de la création de l'assemblée de Corse dotée de compétences étendues - sur le fondement de ses spécificités. Ainsi, l'article 1er de ce statut disposait : « L'organisation de la région de Corse tient compte des spécificités de cette région résultant, notamment, de sa géographie et de son histoire. / Des lois ultérieures définiront les compétences particulières et les ressources correspondantes qu'appellent les caractères spécifiques de la région de Corse ».

Pour mémoire, dans sa version initialement adoptée par le Parlement, l'article 1er du statut « Joxe » de 1991 disposait, avant sa censure par le Conseil constitutionnel, que « la République française garantit à la communauté historique et culturelle vivante que constitue le peuple corse, composante du peuple français, les droits à la préservation de son identité culturelle et à la défense de ses intérêts économiques et sociaux spécifiques. Ces droits liés à l'insularité s'exercent dans le respect de l'unité nationale, dans le cadre de la Constitution, des lois de la République et du présent statut ».

Si nul ne conteste les singularités de la Corse, liées tant à sa géographie et à sa topographie qu'à son histoire, à sa langue et à sa culture, ainsi qu'à ses caractéristiques socio-économiques, leur reconnaissance ne saurait en aucun cas servir de fondement à un traitement différencié au profit d'une partie des habitants vivant sur le territoire à raison de leur origine, de leur culture ou de leur langue, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle les principes fondamentaux de la République résultant de l'article 1er de la Constitution « s'opposent à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d'origine, de culture, de langue ou de croyance »19(*).

Aussi, ne peut-on que s'interroger sur la portée de la reconnaissance, dans le texte transmis au Sénat, d'une « communauté insulaire, historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à la terre corse » au sein d'un alinéa consacré aux spécificités de la Corse, lesquelles sont appelées, ainsi que le prévoit le deuxième alinéa du nouvel article 72-5, à justifier l'adaptation des lois et règlements nationaux sur le territoire.

Si, certes, les députés ont rappelé expressément que les règles que la collectivité de Corse édictera dans l'exercice de son pouvoir normatif « assurent l'égalité de tous sans distinction, conformément à l'article 1er », il n'en demeure pas moins que, selon les termes de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, « le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ».

Or, en reconnaissant au niveau constitutionnel l'existence d'un groupe se distinguant par des caractéristiques historiques, linguistiques et culturelles communes et pouvant se prévaloir, de surcroît, d'un « lien singulier à la terre corse » - laissant à cet égard pleinement ouvertes les voies de caractérisation d'un tel lien (naissance sur le territoire, durée minimale de résidence...) -, le premier alinéa du nouvel article 72-5 est de nature à instaurer une présomption de différence de situation au bénéfice des membres de ce groupe, justifiant que leur soit réservé, sur le plan normatif, un traitement différencié.

Un traitement différencié d'un groupe de personnes à raison de caractéristiques historiques, culturelles et linguistiques mais aussi de la démonstration d'un « lien singulier à la terre corse » - car tout mot inscrit dans la Constitution produit du droit - irait à l'encontre de l'universalisme républicain et des principes fondamentaux découlant des articles 1er, 2 et 3 de la Constitution. Il pourrait également entrer en contradiction avec la liberté de circulation et la liberté d'établissement protégées par le droit de l'Union.

En conséquence, la commission a adopté un amendement substituant à l'expression « communauté insulaire, historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à la terre corse » la référence à son patrimoine historique, linguistique et culturel singulier : si cette mention peut fonder des actions de préservation patrimoniale de l'identité culturelle du territoire, elle ne saurait permettre un traitement différencié en faveur des personnes se réclamant de cette identité.

b) Donner à la Corse les moyens de son autonomie par l'octroi d'un pouvoir normatif respectueux de la compétence du Parlement et de la souveraineté nationale

(1) Des habilitations à exercer un pouvoir normatif dont les contours restent difficiles à saisir

ï Selon le Conseil d'État, les dispositions du deuxième alinéa proposées pour le nouvel article 72-5 « permettent au législateur organique d'habiliter la collectivité de Corse à adapter les lois et règlements, qu'il s'agisse ou non de matières dans lesquelles elle exerce la compétence qui lui est reconnue au titre de la décentralisation par le législateur ». De cette analyse, découle l'idée que ce serait au législateur organique d'habiliter la collectivité à exercer son pouvoir d'adaptation des normes nationales, la détermination par la loi organique des matières et des conditions de l'exercice de ce pouvoir normatif suffisant à rendre l'habilitation effective, sans que la collectivité ait à la solliciter : cette habilitation présenterait alors un caractère permanent comme l'a confirmé la direction générale des collectivités locales lors de son audition par le rapporteur, aussi longtemps que les dispositions organiques en cause resteraient en vigueur. La référence, inscrite au cinquième alinéa proposé pour l'article 72-5, aux « habilitations prévues par la loi organique » va dans le sens d'une telle lecture.

Au regard de l'imprécision de cet alinéa, le rapporteur estime qu'une autre interprétation est possible. En effet, ses dispositions prévoient, non pas que la collectivité peut adapter des normes dans les matières, conditions et sous les réserves déterminées par la loi organique, mais bien qu'elle « peut être habilitée » à exercer ce pouvoir normatif dans un cadre fixé par le législateur organique. Dans cette lecture des dispositions en cause, la seule intervention de la loi organique ne suffirait pas à rendre l'habilitation effective : dans le cadre fixé par la loi organique, il pourrait revenir, selon le cas, au législateur ou au Gouvernement de faire droit ou pas à une demande d'habilitation adressée par la collectivité de Corse.

Deux lectures d'un même texte pouvant être suivies, le rapporteur estime qu'il appartient au constituant de trancher expressément en faveur de l'une ou de l'autre.

On peut à cet égard relever que, si l'habilitation à adapter les normes nationales était conférée, à titre permanent, par la seule loi organique, le projet de loi constitutionnelle irait, pour la Corse plus loin que ce que l'article 73 de la Constitution prévoit pour les départements et régions d'outre-mer, à savoir une habilitation donnée au cas par cas par le législateur ou le pouvoir réglementaire.

ï S'agissant du troisième alinéa proposé pour le nouvel article 72-5, relatif à la possibilité pour la collectivité de Corse d'être habilitée à fixer les normes dans les matières où s'exercent ses compétences, la collectivité est appelée à exercer l'ensemble de la compétence normative dans ces matières, et non plus seulement des pouvoirs administratifs décentralisés.

Là encore, plusieurs lectures sont, selon le rapporteur, possibles. Si le Conseil d'État considère que « la loi organique pourrait donc, au sein de ces matières déterminées par la loi ordinaire, identifier celles pour lesquelles la collectivité de Corse exerce l'ensemble de la compétence normative », la disposition en cause prévoit que la collectivité de Corse « peut être habilitée » dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi organique, sans que l'autorité décidant de cette habilitation puisse être d'emblée clairement établie.

Par ailleurs, les compétences décentralisées à la Corse par la loi ordinaire ne sauraient être regardées comme, par principe, entièrement transférées, sans possibilité pour l'État - législateur national ou pouvoir réglementaire du Gouvernement - d'intervenir normativement pour la Corse dans ces matières.

En effet, le troisième alinéa du nouvel article 72-5 se distingue de l'article 74 de la Constitution, lequel prévoit que c'est la loi organique statutaire des collectivités d'outre-mer qui fixe leurs compétences, mentionne explicitement la notion de « transfert de compétences de l'État » et comporte une disposition habilitant la collectivité à saisir le Conseil constitutionnel pour constater qu'une loi nationale est intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité.

(2) La question de l'articulation du pouvoir normatif local avec le pouvoir législatif et réglementaire national

Le Conseil d'État a estimé que les deuxième et troisième alinéas proposés pour le nouvel article 72-5 « prêteraient le flanc à de nombreuses critiques pratiques », dont celle tirée de ce que « la concurrence permanente entre pouvoirs, le Parlement gardant le droit à tout instant d'intervenir sur une matière dans laquelle la collectivité le pourrait aussi, tout comme le Gouvernement par la voie réglementaire, pourrait aboutir à des désordres considérables dans l'état du droit ».

C'est une des raisons pour lesquelles la rédaction alternative qu'il a proposé de substituer à ces alinéas confie au législateur ou au pouvoir réglementaire le soin de décider, au cas par cas, d'accorder les habilitations sollicitées par la collectivité pour fixer les règles dans des matières, des conditions et sous des réserves déterminées par la loi organique. Le rapporteur a considéré qu'une habilitation au cas par cas décidée par le législateur national ou le Gouvernement, sur le modèle des collectivités de l'article 73 de la Constitution, permettait effectivement d'articuler le pouvoir normatif local et le pouvoir normatif national, sans procéder à un dessaisissement total des autorités nationales dans les matières définies par la loi organique.

En effet, pour la mise en oeuvre des deuxième et troisième alinéas de l'article 73 de la Constitution - qui permettent aux départements et régions d'outre-mer, quand ils y ont été habilités expressément, selon le cas, par la loi ou le règlement, à adapter ou fixer des règles dans des matières déterminées -, les articles L.O. 3445-8 et L.O. 4435-8 du CGCT organisent l'articulation du pouvoir normatif local avec les pouvoirs législatif et réglementaire nationaux : il prévoit ainsi que les dispositions de nature législative ou de nature réglementaire d'une délibération prise sur le fondement d'une habilitation ne peuvent être modifiées par, respectivement, une loi ou un règlement que si celle-ci ou celui-ci le prévoit expressément. Cette obligation de mention expresse, qui s'inspire du principe de spécialité législative, « tend à assurer une meilleure sécurité juridique » selon les termes du Conseil constitutionnel20(*).

Bilan des demandes d'habilitation formulées par les départements et régions d'outre-mer

Depuis la création du mécanisme en 2003 et l'entrée en vigueur des dispositions organiques permettant sa mise en oeuvre en 2007, 20 délibérations demandant une habilitation (ou un renouvellement d'habilitation) au titre de l'article 73 de la Constitution ont été votées. 13 ont reçu une suite favorable, par le vote d'habilitations dans la loi ou par le biais de prorogations de droit. Une a été satisfaite directement par la loi, sans passer par une habilitation. Six sont sans suite à ce jour.

La quasi-totalité des habilitations accordées à ce jour ont été suivies d'une ou plusieurs délibérations d'adaptation. On peut par ailleurs noter que c'est en grande majorité le mécanisme de l'alinéa 3 de l'article 73 (fixation des règles applicables localement dans un nombre limité de matières) qui est mis en oeuvre.

Sur la temporalité de ces demandes, la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 avait initialement limité la durée d'une habilitation à deux ans. Puis, la loi organique n° 2011-883 du 27 juillet 2011 précitée a allongé la durée de l'habilitation à celle du mandat en cours de l'assemblée délibérante formulant la demande, avec possibilité de prorogation au mandat suivant.

La lenteur de la procédure d'habilitation, conjuguée avec le fait que celle-ci expire en principe au renouvellement général de l'assemblée délibérante, font souvent l'objet de critiques des élus ultramarins. Toutefois, si l'on examine chacune des habilitations accordées, il peut être constaté un délai d'un an en moyenne dans la pratique entre la délibération portant demande d'habilitation et sa publication au Journal officiel, et l'habilitation législative, lorsque celle-ci a été octroyée. Les articles de loi permettant ces habilitations font d'ailleurs application, depuis la réforme de 2011, de la possibilité que ces dernières soient prorogées, ce qui facilite leur renouvellement lors des mandats successifs des assemblées délibérantes.

L'usage modéré de cette faculté d'auto-adaptation locale des lois et règlements nationaux tient pour une bonne part à des difficultés concrètes à rédiger ces dispositions et à les mettre en oeuvre. Rédiger une adaptation locale nécessite non seulement des compétences juridiques et légistiques mais aussi une connaissance fine des dispositifs nationaux et une capacité à évaluer leurs impacts et leurs coûts. À cet égard, les collectivités avouent volontiers qu'elles ne disposent pas, dans leurs services, des compétences et des ressources nécessaires pour réaliser un travail normatif qui mobilise, au niveau gouvernemental, de nombreux acteurs spécialisés.

Cela vaut évidemment d'abord dans les cas où les collectivités interviennent, en application de l'alinéa 3, dans un domaine qui ne relève pas de leurs compétences. Au stade de la mise en oeuvre, elles disposent rarement de la compétence technique, des moyens organisationnels, humains ou structurels, pour les mettre en oeuvre. Elles sont alors tributaires des moyens que l'État est prêt à engager. Lorsque l'adaptation intervient dans le champ de compétences de la collectivité, en application de l'alinéa 2, la collectivité qui entendrait assurer un service renforcé par rapport au droit commun, ou aller au-delà des prestations servies au niveau national, assumera le surcoût sans compensation financière de l'État.

Source : Direction générale des outre-mer.

(3) Préciser le mécanisme des habilitations dans le respect de la compétence du Parlement et de la souveraineté nationale

Afin de garantir à la collectivité de Corse le bénéfice de mécanismes normatifs lui permettant d'exercer pleinement son autonomie sans préjudice des compétences propres que le Parlement et le Gouvernement tiennent, respectivement, des articles 24 et 21 de la Constitution, le rapporteur a proposé à la commission un amendement de réécriture des deuxième et troisième alinéas proposés pour le nouvel article 72-5.

À la différence de la rédaction proposée par le Conseil d'État, cet amendement maintenait la distinction entre adaptation et fixation des normes, de même que la nécessité de justifier l'exercice du pouvoir normatif de la collectivité par les spécificités de cette dernière. Ce faisant, il s'inspire de l'article 73 de la Constitution qui permet aux départements et régions d'outre-mer (DROM) - à l'exception de La Réunion -, sur habilitation expresse, selon le cas, du Parlement ou du Gouvernement :

- de décider d'adaptations des normes nationales « tenant [à leurs] caractéristiques et contraintes particulières » dans les matières où s'exercent leurs compétences ;

- de fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement « pour tenir compte de leurs spécificités ».

Pour rappel, le Conseil constitutionnel, saisi de lois adaptant le droit national aux départements et régions d'outre-mer sur le fondement du 1er alinéa de l'article 73 de la Constitution, contrôle les adaptations correspondantes à la lumière des circonstances permettant d'objectiver l'existence de caractéristiques et contraintes particulières, en veillant à ce que les adaptations s'opèrent « dans une certaine mesure », le conseil soulignant par ces termes que « par sa nature même, la notion d'adaptation présente des limites : elle ne saurait conduire à l'adoption de dispositions qui, par leur nature ou leur ampleur, seraient par trop différentes des dispositions de droit commun applicables sur le reste du territoire de la République »21(*). À ce titre, il s'assure que « la mesure d'adaptation est suffisamment circonscrite et proportionnée » et que la différence de traitement qui en résulte « est en rapport avec l'objet de la loi »22(*).

Le rapporteur a estimé qu'il appartenait au constituant de déterminer l'autorité chargée d'habiliter la collectivité de Corse à fixer les normes applicables à son territoire pour tenir compte de ses spécificités dans un nombre limité de matières, sans déléguer ce soin au législateur organique. S'inspirant de ce que l'article 73 de la Constitution prévoit aujourd'hui pour les DROM, l'amendement qu'elle a proposé confiait au législateur ou au Gouvernement le soin de statuer sur les demandes d'habilitation formulées par la collectivité de Corse, selon que ces demandes relèvent du domaine de la loi ou du règlement.

Par ailleurs, afin de garantir la possibilité pour la loi organique d'habiliter la collectivité de Corse à intervenir, pour l'adaptation de normes nationales ou la fixation de règles répondant aux spécificités de son territoire, dans des matières relevant du domaine du règlement23(*), il est nécessaire de le préciser expressément dans la Constitution, en rappelant que les demandes d'habilitation présentées par la collectivité de Corse pourront intervenir dans des matières définies par la loi organique s'agissant des adaptations et dans les matières où s'exercent ses compétences s'agissant de la fixation de règles locales, ces matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement.

Un tel mécanisme d'habilitation expresse, sur décision du Parlement ou du Gouvernement, prévient le risque de concurrence normative : sur le modèle des articles L.O. 3445-8 et L.O. 4435-8 du CGCT précités, des dispositions organiques pourront prévoir que la loi ou le règlement nationaux pourront continuer d'intervenir normativement pour la Corse dans le champ des habilitations, sous réserve de le prévoir expressément.

Toutefois, le rapporteur a cherché à donner plus de force à ce mécanisme. Afin qu'aucune demande d'habilitation de la collectivité de Corse ne reste lettre morte, l'amendement adopté par la commission prévoit ainsi que chaque demande devra faire l'objet de la part du Gouvernement d'une réponse motivée dans des formes et un délai qui seront déterminés par la loi organique. Dans l'hypothèse où le Gouvernement n'y aurait pas répondu dans ce délai, il sera tenu, selon que la demande porte sur une matière relevant du domaine de la loi ou du règlement, soit de demander24(*) l'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ou du Sénat - au titre de l'ordre du jour qui lui est réservé par priorité - d'un projet ou d'une proposition de loi ayant pour objet de faire droit à la demande d'habilitation, soit de présenter en conseil des ministres un décret ayant le même objet. Cette inscription ou présentation devront également intervenir dans un délai déterminé par la loi organique. Ceci garantira l'effectivité du mécanisme d'habilitation prévu par l'article 72-5.

Toutefois, la commission a écarté cet amendement.

c) Consacrer le caractère administratif des actes de la collectivité de Corse

Le partage du contrôle juridictionnel des actes de la collectivité pris sur le fondement des habilitations « en fonction de leur nature » entre le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel laisse entendre que les normes locales prises dans le domaine de la loi auraient nécessairement une valeur législative, sur le modèle néocalédonien, puisque soumises au contrôle du Conseil constitutionnel, et par suite au mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

Or les actes édictant des normes intervenant dans le domaine de la loi et pris par les DROM dans le champ des habilitations prévues aux deuxième et troisième alinéas de l'article 73 de la Constitution, de même que les lois de pays polynésiennes demeurent des actes administratifs soumis au contrôle du Conseil d'État.

Que l'habilitation de la Corse à exercer son pouvoir normatif soit octroyée par le législateur organique ou, si ce dernier en décidait ainsi, sur habilitation du législateur ou du Gouvernement, les actes de la collectivité pris dans ce cadre continueraient de présenter un caractère administratif. La commission a, dès lors, adopté un amendement confiant au seul Conseil d'État le contrôle des actes pris par la collectivité de Corse dans l'exercice de son pouvoir normatif.

d) Retirer l'inscription dans la Constitution d'un principe de non-régression dont les contours et la mise en oeuvre demeurent problématiques

La possibilité d'imposer à la collectivité de Corse de se conformer, dans l'exercice de son pouvoir normatif, à un principe de non-régression par rapport aux normes sociales et environnementales nationales en vigueur interroge, à tout le moins dans ses modalités de mise en oeuvre.

Se pose, tout d'abord, la question des conditions de fixation du point de départ de cette non-régression.

À supposer qu'il s'agisse de la norme sociale ou environnementale nationale en vigueur à la date de la délibération de la collectivité, on est en droit de se demander ce qu'il adviendrait dans le cas où la norme nationale en cause serait modifiée, dans un sens plus protecteur, après la prise de la délibération : la règle locale pourra-t-elle rester « moins-disante », car appréciée à l'aune des seules normes en vigueur à la date de son édiction, ou la non-régression implique-t-elle, pour la collectivité, une obligation d'alignement après chaque évolution, intervenue dans un sens plus protecteur, de la norme nationale en cause ? Dans cette seconde hypothèse, dans quel délai la collectivité serait-elle tenue de réviser ses normes pour s'aligner sur les normes nationales plus protectrices ?

Par ailleurs, les notions de « normes environnementales » et de « normes sociales » demeurent délicates à saisir, leurs contours n'ayant jamais été définis juridiquement.

À titre d'exemple, s'agissant des normes à caractère environnemental, se pose la question de savoir si l'ensemble des dispositions des lois « Littoral » et « Montagne », en ce qu'elles affectent le milieu naturel et son aménagement, doivent être regardées comme des normes environnementales nationales concernées par la non-régression. De même, s'agissant des normes à caractère social, il n'est pas aisé de savoir si des dispositions fiscales nationales prenant en compte les conditions de ressources des assujettis devraient, d'office, être regardées comme des normes de dimension sociale.

En tout état de cause, la collectivité de Corse s'est politiquement engagée dans le sens d'une non-régression dans les champs social et environnemental : en adoptant sa délibération « Autonomia » du 5 juillet 2023, l'assemblée de Corse a intégré ce principe de non-régression dans les garanties du futur statut, au titre duquel elle « s'engage à introduire le principe de clauses de non-régression sociale et non-régression environnementale » par des mécanismes juridiques et politiques.

Par ailleurs, il convient de relever, d'une part, qu'un tel principe n'est pas prévu dans la charte de l'environnement25(*), et, d'autre part, que c'est la loi « Biodiversité » de 2016 qui a, pour la première fois dans l'ordre juridique interne, établi un principe de non-régression en matière de protection de l'environnement26(*), sachant que le législateur reste souverain pour éventuellement décider de modifier la loi afin d'assouplir ou de revenir sur cette règle.

Dans ces conditions, la commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement tendant à supprimer les dispositions prévoyant la possibilité pour le législateur organique de déterminer les conditions dans lesquelles s'impose à la collectivité de Corse le respect d'un principe de non-régression en matière sociale et environnementale.

e) Sécuriser l'habilitation du Gouvernement à adapter, par voie d'ordonnance, les dispositions législatives en vigueur aux spécificités de la Corse

Le rapporteur souligne que des adaptations en Corse des normes nationales peuvent être parfaitement justifiées dans une matière relevant du bloc régalien - par exemple, en matière d'organisation de la justice - comme dans le champ des compétences décentralisées de la collectivité - pour lesquelles ni le législateur ni le Gouvernement ne sont dessaisis de leur compétence normative pour la Corse. La voie des ordonnances pourrait même, dans certains cas, être privilégiée en cas d'adaptations urgentes pour lesquelles la procédure des habilitations expresses apparaîtrait trop contraignante.

Par conséquent, la commission a adopté un amendement tendant à ne pas restreindre le champ matériel des ordonnances que le Gouvernement serait susceptible de prendre pour adapter les dispositions législatives en vigueur aux spécificités de la Corse, étant rappelé qu'elles devront, en tout état de cause, être prises après avis de l'assemblée délibérante et deviendront caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans un délai de 18 mois.

f) Adapter la consultation des électeurs inscrits en Corse sur les évolutions statutaires de l'île

L'expression « projet de statut » étant indéfinie juridiquement et ne permettant pas de savoir si la consultation obligatoire vaudra pour le seul texte organique initial portant statut de la Corse ou pour toute modification ultérieure dudit texte, la commission a adopté deux amendements visant à :

- par un article non « codifié » dans la Constitution, prévoir que la consultation des électeurs de Corse sera obligatoire uniquement sur le premier projet de loi organique qui sera pris pour l'application des nouvelles dispositions de l'article 72-5 ;

- maintenir, au sein du nouvel article 72-5, le caractère facultatif d'une telle consultation pour les autres textes organiques qui suivraient dans la mise en oeuvre du statut de la Corse.

La commission propose l'adoption de l'article unique ainsi modifié.

* 9 Loi n° 82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier de la région de Corse : organisation administrative.

* 10 Loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse.

* 11 Loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

* 12 En application de l'article 30 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (« NOTRe »).

* 13 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* 14 En application de la loi « NOTRe » du 7 août 2015.

* 15 CC, décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, cons. 49-51.

* 16 Ce statut étant, à l'heure actuelle, défini par les articles L. 4421-1 à L. 4426-1 du code général des collectivités territoriales.

* 17 Conseil constitutionnel, décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence, cons. 15.

* 18  https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/edition-numerique/chiffres-cles-mer-littoral/5-logements.

* 19 CC, décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999, Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, cons. 6.

* 20 CC, décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007, Loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, cons. 36.

* 21 Commentaire aux Cahiers de la décision n° 2018-770 DC du 6 septembre 2018, Loi pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie.

* 22 Ibidem.

* 23 Pour mémoire, le Conseil constitutionnel a jugé qu'il résulte des dispositions des septième et onzième alinéas de l'article 74 de la Constitution qu'il appartient à la loi organique de déterminer si une collectivité territoriale d'outre-mer peut ou non participer à l'édiction des normes dans un domaine qui, en vertu de dispositions constitutionnelles ou statutaires, demeure dans les attributions de l'État (CC, décision n° 2015-721 DC du 12 novembre 2015, Loi organique portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy, cons. 17). S'agissant des collectivités de l'article 73 de la Constitution, il a également déduit des deuxième et troisième alinéas de cet article, dans leur rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, qu'il revient à la loi organique de permettre aux DROM d'être habilités par le règlement à adapter localement des dispositions réglementaires relevant de l'article 37 de la Constitution ou, le cas échéant, à fixer de telles dispositions (CC, décision n° 2010-619 DC du 2 décembre 2010, Loi organique relative au département de Mayotte, cons. 3).

* 24 En application du premier alinéa de l'article 48 de la Constitution, l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée par sa conférence des présidents.

* 25 CC, décision n° 2020-809 DC, 10 décembre 2020, paragr. 13.

* 26 Article L. 110-1 du code de l'environnement.

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