N° 115
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027
Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 octobre 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi visant à résoudre le fléau des désordres fonciers outre-mer,
Par MM. Marc-Philippe DAUBRESSE et Thani MOHAMED SOILIHI,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; MM. Marc-Philippe Daubresse, Olivier Bitz, Mmes Audrey Linkenheld, Cécile Cukierman, MM. Michel Masset, Benjamin Huin, Guy Benarroche, Cédric Chevalier, Fabien Bravi, Mmes Lauriane Josende, Isabelle Florennes, Marie-Pierre de La Gontrie, vice-présidents ; M. Christophe Chaillou, Mmes Jacqueline Eustache-Brinio, Marie Mercier, Olivia Richard, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, Hussein Bourgi, Mmes Sophie Briante Guillemont, Agnès Canayer, Evelyne Corbière Naminzo, M. Bastien Coriton, Mme Catherine Di Folco, M. Dimitri Doussot, Mmes Françoise Dumont, Françoise Gatel, Sylvie Josserand, MM. Éric Kerrouche, David Margueritte, Arnaud Marthey, Thani Mohamed Soilihi, Mmes Marie-Pierre Mouton, Corinne Narassiguin, MM. Jean-Jacques Panunzi, Paul Toussaint Parigi, Hervé Reynaud, Pierre Jean Rochette, Pierre-Alain Roiron, Mmes Elsa Schalck, Anne Souyris, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Marie-Claude Varaillas, Dominique Vérien, MM. Louis Vogel, Dany Wattebled.
Voir les numéros :
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Sénat : |
450 rect. (2025-2026) et 116 (2026-2027) |
L'ESSENTIEL
La proposition de loi, portée par Victorin Lurel et plusieurs de ses collègues, part du constat persistant d'un recul régulier de la surface foncière utile dans les collectivités ultramarines, fruit de blocages et de phénomènes en grande partie imputables aux difficultés de titrement.
La disjonction entre l'occupation ou la possession d'un bien foncier, d'une part, et la propriété validée par un titre, d'autre part, peut être résorbée par deux opérations : la dévolution successorale ou la prescription acquisitive. Aucun des deux mécanismes ne fonctionne avec la fluidité nécessaire dans les outre-mer.
La Guadeloupe, la Martinique et Saint-Martin dans l'arc antillais, Mayotte et La Réunion dans l'océan Indien ainsi que la Polynésie française dans le Pacifique sont des territoires fortement impactés par l'indivision qui contribue au gel du foncier. Par ailleurs, le coût des mutations et taxes sur les successions pour des populations souvent modestes explique la préférence sociale pour des règlements informels et non enregistrés.
Le législateur s'est saisi de ce problème à plusieurs reprises, en particulier par la loi du 27 décembre 2018, dite « loi Letchimy », avec des résultats dont il est difficile de mesurer l'efficacité réelle. Deux principaux leviers ont jusqu'alors été actionnés :
- des atténuations légales portées au régime de droit commun de l'indivision, permettant notamment aux propriétaires indivisaires de dépasser la règle de l'unanimité nécessaire pour céder un bien indivis ou le mettre à bail ;
- des incitations fiscales prenant la forme de diminutions ou d'exonérations des droits d'enregistrement acquittables lors de donations ou de successions, visant essentiellement à inciter à l'établissement du titre.
Ce sont ces deux champs de mesure qu'investit la proposition de loi, que la commission des lois a modifiée pour la sécuriser juridiquement.
I. LE FONCIER ULTRAMARIN : DES BLOCAGES PERSISTANTS MALGRÉ PLUSIEURS INTERVENTIONS DU LÉGISLATEUR
A. LE LÉGISLATEUR A MULTIPLIÉ LES DÉROGATIONS AU DROIT COMMUN DE L'INDIVISION SUCCESSORALE POUR DÉNOUER LES SITUATIONS FONCIÈRES ULTRAMARINES
Les cas d'indivisions résultant de successions non réglées se sont multipliés au cours des dernières décennies en outre-mer, constituant une sérieuse entrave à la politique du logement et au développement de l'attractivité de ces territoires, tout en fragilisant nombre de situations familiales.
Si plusieurs outils juridiques existent dans le droit commun pour permettre aux personnes privées de régulariser leur situation foncière, le législateur a progressivement pris en compte la situation particulière des collectivités ultramarines.
En particulier, la loi dite « Letchimy » du 27 décembre 2018 permet de déroger au principe d'unanimité prévu par le droit commun pour les actes de disposition. Elle introduit ainsi une règle de majorité simple pour les successions ouvertes depuis plus de dix ans, selon une procédure qui garantit néanmoins les droits des indivisaires minoritaires.
Ce dispositif dérogatoire a été prolongé par la loi n° 2024-332 du 9 avril 2024 jusqu'au 31 décembre 2038. Cette nouvelle loi a également introduit la procédure du partage judiciaire par souche, permettant de faciliter partiellement le règlement des indivisions.
Si les auditions menées par les rapporteurs ont mis en lumière l'adhésion des notaires ultramarins au dispositif, les récents rapports de la délégation sénatoriale aux outre-mer faisaient état d'une « faible utilisation » de cette loi.