EXAMEN DES ARTICLES
Article
1er
Délivrance de plein droit d'une carte de séjour
temporaire « salarié » ou « travailleur
temporaire » aux étrangers travaillant dans des
métiers en tension
L'article 1er de la proposition de loi vise à modifier l'article L. 435-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers afin d'accorder de plein droit un titre de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire » aux étrangers en situation irrégulière mais justifiant d'une ancienneté de trois ans sur le territoire national et d'un travail dans un métier en tension.
La commission des lois, tout en ayant conscience de l'importance que représente la main-d'oeuvre étrangère dans certains secteurs de l'économie, a considéré que ce dispositif allait trop loin dans la démarche de régularisation. Elle tient notamment à rappeler sa position selon laquelle le maintien irrégulier sur le territoire national pendant une durée suffisamment longue ne saurait être récompensé par l'acquisition d'un droit opposable à l'administration.
Par conséquent la commission n'a pas adopté l'article 1er.
1. L'état du droit : un dispositif temporaire spécifique aux métiers en tension qui vise à faciliter les recrutements mais n'enlève rien au caractère exceptionnel des régularisations
a) La procédure applicable au recrutement de travailleurs d'étrangers est facilitée dans les métiers en tension
L'emploi d'un étranger4(*) par un employeur français est soumis en principe à deux autorisations délivrées par le préfet de département :
- une autorisation de travail sollicitée par l'employeur et instruite par la plateforme de la main-d'oeuvre étrangère (PMOE), rattachée au ministère de l'intérieur, sur la base d'un contrat de travail ou d'une promesse d'embauche.
L'article L. 5221-5 du code du travail dispose ainsi qu' « un étranger autorisé à séjourner en France ne peut exercer une activité professionnelle salariée en France sans avoir obtenu au préalable une autorisation de travail ». En principe tout contrat de travail concernant un étranger non européen doit faire l'objet d'une demande d'autorisation de travail préalable.
- une autorisation de séjour pour travail, sollicitée par l'étranger en principe depuis son pays d'origine auprès du consulat français. L'étranger présentant une autorisation de travail se voit délivrer un visa de long séjour valant titre de séjour (VLS-TS) portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire » suivant le contrat ou la promesse d'embauche fourni (contrat à durée indéterminée - CDI - ou déterminée - CDD). Le ressortissant étranger qui valide son VLS-TS dans les trois mois suivant son arrivée en France bénéficie des effets d'un titre de séjour temporaire d'une durée d'un an à compter de son arrivée, sans avoir à effectuer de démarches supplémentaires. Il en sollicite ensuite le renouvellement en préfecture.
L'autorisation de travail est accordée suivant les conditions prévues à l'article R. 5221-20 du code du travail, qui distingue deux situations :
- en principe, l'employeur doit prouver avoir publié l'offre d'emploi pendant trois semaines sans qu'aucune candidature reçue n'ait permis de la satisfaire. Plus généralement, la « situation du marché de l'emploi » en France peut être opposée au recruteur (article L. 414-13 du CESEDA) ;
- si l'emploi relève d'un métier en tension, c'est-à-dire d'un métier et d'une zone géographique caractérisés par des difficultés de recrutement, l'autorisation est en principe accordée à l'employeur sans démarche particulière de ce dernier et sans que la situation du marché de l'emploi ne puisse lui être opposée (article L. 421-4 du CESEDA).
Dans tous les cas, afin de prévenir toute exploitation du salarié étranger, la plateforme de la main-d'oeuvre étrangère (PMOE), rattachée au ministère de l'intérieur, vérifie le respect par l'employeur de l'ordre public social, les conditions de travail, dont notamment la rémunération.
La liste des métiers en tension est arrêtée par le ministre de l'intérieur et le ministre chargé de l'emploi. Elle décline pour chaque région les métiers en tension. Dans la dernière liste adoptée pour la France métropolitaine, publiée le 21 mai 2025, le nombre de métiers en tension varie de 23 en Bretagne à 41 en Île-de-France. Au total, 84 familles professionnelles (19,5 % de l'emploi total d'après le DGEFP) sont considérées en tension (de 23 en Bretagne à 41 en Île-de-France). De nombreux métiers sont concernés (ingénieur informatique, boucher, maçon, maraîcher...), représentant 19,5% de l'emploi total d'après le DGEFP.
Les métiers considérés en tension sur l'ensemble du territoire relèvent de l'agriculture (agriculteurs, éleveurs, maraîchers, viticulteurs), de l'aide à domicile et de l'hôtellerie-restauration (cuisinier, employés d'hôtellerie). Plusieurs métiers du bâtiment sont considérés en tension dans la plupart des régions (ex : maçon, peintre en bâtiment...).
Le délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) entendu par la rapporteure, a indiqué que « le recours à la main-d'oeuvre étrangère est jugé indispensable dans ces secteurs ».
Certaines associations d'employeurs considèrent que cette liste est incomplète. À titre d'exemple, l'Union nationale des entreprises du paysage (UNEP) fait remarquer que le métier de jardinier salarié n'est reconnu en tension qu'en Corse, et ce alors même que, au niveau national, 42% des professionnels du paysage ont essayé d'embaucher sans y parvenir au premier semestre 2026.
Cette liste est en principe réactualisée tous les ans après consultation des organisations syndicales représentatives d'employeurs et de salariés. Dans les faits, l'actualisation de cet arrêté est loin d'être annuelle (l'arrêté du 1er avril 2021 n'a été réactualisé qu'en 2024, puis en 2025 mais pas en 2026). L'arrêté applicable en Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion n'est intervenu que le 9 juin 2026.
b) Le préfet dispose de plus d'un pouvoir discrétionnaire de régularisation pour motifs exceptionnels
Parallèlement à ces voies de droit commun applicable aux étrangers en situation régulière, le préfet peut prononcer la régularisation d'un étranger qui est entré ou s'est maintenu irrégulièrement en France lorsque son admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels (article L. 435-1 du CESEDA).
Les ressortissants étrangers peuvent, dans ce cadre, solliciter un titre de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire » en fonction du contrat de travail détenu, sous une double condition d'antériorité du séjour et d'activité salariée, sans avoir l'obligation de produire un visa d'entrée. Elle nécessite toutefois la production par l'étranger de preuves de son investissement professionnel - notamment un formulaire CERFA rempli par son employeur - et de bulletins de salaire, conditionnant de facto l'aboutissement de la procédure de régularisation à l'intervention de l'employeur. L'ancienneté et la stabilité de l'activité professionnelle peuvent être évaluées au regard du type d'activité (intérim, CDD ou CDI), du temps de travail (temps plein, temps partiel ou faible taux horaire) et de la régularité de l'activité.
Le pouvoir préfectoral de régularisation étant considéré comme une mesure de faveur, le juge ne soumet la décision de refus qu'à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation.
De plus, s'agissant d'un pouvoir propre du préfet, aucune directive du ministre de l'intérieur ne peut lui être imposée. Tout au plus le ministre peut-il, par la voie d'orientations générales, inviter les préfets à « apprécier favorablement » telle ou telle situation5(*). La circulaire actuellement applicable est celle du 23 janvier 2025 prise par Bruno Retailleau alors ministre de l'intérieur6(*).
En tout état de cause, les critères qui seraient mis en avant par circulaire demeureraient indicatifs : une directive ne saurait créer un droit acquis à la régularisation7(*). Il en résulte que les admissions exceptionnelles au séjour sont appliquées de manière très disparate suivant les départements, ce que déplorent d'ailleurs les représentants des professions des secteurs en tension entendus par la rapporteure.
Dans les faits toutefois, d'après la jurisprudence administrative, il n'est pas rare qu'un étranger en situation irrégulière ayant travaillé pendant cinq ans à temps plein voie sa situation régularisée par ce biais8(*), mais l'appréciation varie fortement d'un préfet à l'autre.
Dans les faits, d'après les chiffres de la DGEF, près de 29 000 régularisations ont été accordées sur le fondement de l'article l. 435-1 du CESEDA en 2025, dont environ un tiers au titre du travail.
L'application de l'article L. 435-1 du CESEDA (2016-2025)
Source : commission des lois à partir des données fournies par la DGEF
c) Le Gouvernement a souhaité en 2023 expérimenter une voie de régularisation pour les étrangers travaillant dans les métiers en tension, réduite à l'initiative du Sénat en une disposition de régularisation exceptionnelle par le travail
(1) Un titre de séjour de droit pour les étrangers travaillant dans les métiers en tension...
Le Gouvernement avait introduit à l'article 3 du projet de loi « immigration et intégration »9(*), à titre temporaire, une carte de séjour temporaire mention « travail dans des métiers en tension ». Ce nouveau titre devait permettre d'ouvrir une voie d'accès au séjour à la seule initiative du ressortissant étranger en situation irrégulière exerçant une activité salariée dans ces métiers. Valable un an, la carte de séjour devait valoir autorisation de travail, sans démarche à la charge de l'employeur.
Le Gouvernement prévoyait une délivrance de plein droit sous réserve de la preuve, apportée par tout moyen, d'une ancienneté de résidence sur le territoire national de trois ans ainsi que d'une expérience professionnelle salariée de douze mois dans un emploi figurant sur la liste des métiers en tension. À l'issue de la période de validité de ce premier titre, l'étranger justifiant d'un CDI devait pouvoir obtenir une carte pluriannuelle mention « salarié ».
La commission des lois du Sénat a souhaité en première lecture fortement restreindre ce dispositif, qu'elle voyait comme « une incitation à l'immigration clandestine »10(*), voire une « prime à la fraude » qui deviendrait créatrice de droits.
(2) ...devenu à l'initiative du Sénat une variante temporaire de la régularisation à titre exceptionnel
À l'initiative de ses rapporteurs, le Sénat a adopté les grandes lignes de l'actuel article L. 435-4 du CESEDA qui s'analyse plutôt comme une variante « travail en tension » et temporaire de la procédure de régularisation pour motif exceptionnel prévue à l'article L. 435-1 précité.
Aux termes de cet article, applicable jusqu'au 31 décembre 2026, l'étranger présent en France depuis au moins trois ans, qui a exercé une activité professionnelle salariée dans un métier en tension durant au moins douze mois, consécutifs ou non, au cours des vingt-quatre derniers mois peut se voir, à titre exceptionnel, délivrer la carte de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire ».
La délivrance de cette carte entraîne celle de l'autorisation de travail, sous réserve de la vérification de la réalité de l'emploi par l'autorité administrative11(*). Elle permet donc à l'étranger de solliciter lui-même l'autorisation de travail, sans passer par son employeur, ce qui distingue cette procédure de la régularisation de droit commun prévue à l'article L. 435-1 du CESEDA.
L'autorisation délivrée dans le cadre de l'article L. 435-4 est liée au titre de séjour ; elle autorise par conséquent l'exercice de tout métier en tension sans avoir à solliciter une nouvelle autorisation en cas de changement d'emploi pendant la durée de validité du titre de séjour.
Au-delà des conditions de résidence et de travail, la régularisation est soumise à l'insertion sociale et familiale de l'étranger, au respect de l'ordre public, à l'intégration à la société française et à l'adhésion aux modes de vie et aux valeurs de celle-ci ainsi qu'aux principes de la République.
Le ministre de l'intérieur et la ministre chargée de l'emploi ont précisé les conditions d'application de cet article par une circulaire du 5 février 2024.
Le Gouvernement n'a pas été en mesure d'apporter à la rapporteure un réel bilan de cet article d'application récente, et permettant d'apprécier l'opportunité de procéder ou non à la prolongation du dispositif voire à sa pérennisation.
En effet, la DGEF a indiqué que le dispositif n'était réellement entré en application qu'après la révision de l'arrêté fixant la liste des métiers en tension, intervenue le 21 mai 2025. Les premiers chiffres suggèrent un effet « vase communicant » depuis le dispositif de régularisation de droit commun plutôt qu'une augmentation globale des demandes.
La DGEF constate toutefois la montée en puissance du dispositif : alors que seules 4,5 % des demandes présentées au titre de l'article L. 435-4 avaient obtenu une décision favorable en 2024 (58 décisions), cette proportion s'est élevée à 31 % en 2025 (1 476 décisions) pour atteindre 64 % à date en 2026.
2. Une proposition de loi qui va trop loin en instaurant un véritable droit à la régularisation pour les étrangers travaillant dans les secteurs en tension
Les sénateurs du groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) proposent de modifier l'article 435-4 précité afin de prévoir la délivrance de plein droit, plutôt qu'exceptionnelle, d'un titre de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire » à l'étranger remplissant les conditions de séjour et de travail prévues par cet article.
Cette proposition va plus loin que le projet « immigration et intégration » de 2023, puisqu'elle prévoit la délivrance d'un titre « salarié » ou « travailleur temporaire » autorisant à travailler, et non un titre spécial aux métiers en tension et n'autorisant l'étranger à travailler que dans ces métiers.
La rapporteure note que les représentants des employeurs des secteurs en tensions entendus sont favorables à une mesure de pérennisation du dispositif de régularisation prévu à l'article L. 435-4.
Ils considèrent que ces métiers sont essentiels au fonctionnement quotidien de nombreux services et activités d'intérêt général (pour ce qui est de la restauration collective, il s'agit par exemple des établissements scolaires, des établissements de santé, des structures médico-sociales et des administrations).
Le maintien d'une régularisation simplifiée pour les étrangers employés dans un métier en tension serait également vu favorablement par les administrations de l'intérieur et de l'emploi entendues, même si l'opportunité d'en passer par la loi ou par une circulaire d'application de l'article L. 435-1 précité demeure discutée.
Toutefois, les mêmes raisons qui avaient motivé les réserves de la commission en 2023 la conduisent à ne pas adopter le texte : quand bien même les étrangers concernés travailleraient dans des secteurs en tension, leur accorder de plein droit un titre de séjour pourrait conduire à créer une prime à la fraude, où le maintien irrégulier sur le territoire national pendant une durée suffisamment longue pourrait in fine être récompensé par l'acquisition d'un titre de séjour.
La commission n'a pas adopté l'article 1er.
Article 2
Suppression pour les métiers en tension
et sous certaines conditions du délit d'emploi d'un étranger
en situation irrégulière
L'article 2 vise à supprimer, pour les métiers en tension, le délit d'emploi d'un étranger en situation irrégulière.
Il prévoit également de ne plus subordonner la délivrance de l'autorisation de travail de l'étranger admis au séjour sur le fondement de l'article L. 435-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers à la vérification par l'autorité administrative de la réalité de l'activité alléguée.
1. L'état du droit : les sanctions et vérifications pesant sur l'employeur d'un étranger sans titre
a) Le risque pénal et administratif pesant sur l'employeur d'un étranger sans titre
Le code du travail interdit12(*) et réprime13(*) l'emploi d'un étranger sans titre. Le fait pour toute personne, directement ou par personne interposée, d'embaucher, de conserver à son service ou d'employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 30 000 euros.
Parmi les peines complémentaires prévues pour les personnes physiques comme pour les personnes morales figurent l'exclusion des marchés publics (articles L. 8256-3 et L. 8256-7) et la fermeture de l'établissement (articles L. 8256-4, L. 8256-7 et L. 8256-7-1).
De plus, l'employeur encourt une amende administrative prononcée par le ministre chargé de l'immigration, et dont le montant maximal correspond à 5 000 fois le taux horaire du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), et 15 000 fois ce taux en cas de récidive14(*). Cette amende vise à lutter contre la constitution de filières d'emploi d'étrangers non autorisés à travailler.
Le ministre prend en compte, pour décider le montant de cette amende, les capacités financières de l'auteur du manquement, le degré d'intentionnalité, le degré de gravité de la négligence commise et les frais d'éloignement du territoire français du ressortissant étranger en situation irrégulière.
b) La vérification préalable par l'autorité administrative de la réalité de l'activité dans un métier en tension
Le troisième alinéa de l'article L. 5221-5 du code du travail est issu de l'article 27 de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.
Afin d'éviter toute fraude, il prévoit que l'autorisation de travail n'est délivrée à l'étranger admis au séjour sur le fondement de l'article L. 435-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers (CESEDA), que sous réserve de la vérification par l'administration, auprès de l'employeur, de la réalité de l'activité professionnelle alléguée dans le métier en tension.
2. La proposition de loi : une exemption pénale dans les métiers en tension
L'article 2 supprime la précision selon laquelle l'autorité administrative doit vérifier par tout moyen la réalité de l'activité alléguée prévue par l'article L. 5221-5 du code du travail.
Il prévoit par ailleurs de ne plus sanctionner un employeur ayant recruté un étranger sans titre dans un métier en tension.
Ce second point apparaît cohérent avec l'article 1er de la proposition de loi (voir supra) : il peut apparaître paradoxal d'accorder de plein droit une régularisation à un étranger alors même que l'employeur se rendrait par ailleurs coupable d'un délit réprimé par une peine de prison de cinq ans. Peu d'employeurs prendraient le risque d'entrer dans une démarche de régularisation et le dispositif perdrait son intérêt pour les étrangers.
Les représentants des secteurs en tension entendus par la rapporteure sont favorables à l'abrogation du délit d'emploi d'un étranger sans titre pour les employeurs de bonne foi, qui s'engagent dans une démarche de régularisation de leur salarié.
Toutefois, la commission considère que cette incrimination est nécessaire à l'efficacité de la lutte contre les filières d'immigration irrégulière.
La commission n'a pas adopté l'article 2.
* 4 On entend ici par « étranger » les non-ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse.
* 5 Ainsi la circulaire du ministre de l'intérieur du 28 novembre 2012 relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers, dite « circulaire Valls », aujourd'hui abrogée, invitait à « apprécier favorablement » la situation de travailleurs d'une ancienneté de huit mois sur les vingt-quatre derniers mois et d'une ancienneté de séjour supérieure à cinq ans. Ces critères n'ont pas été considérés comme invocables devant le juge par l'étranger s'étant vu refuser le titre demandé malgré qu'il en remplît les critères. Voir CE, Section, 4 février 2015, Ministre de l'intérieur c/ M. Cortes Ortiz, n° 383267, 383268
* 6 Circulaire du 23 janvier 2025 relative aux orientations générales relatives à l'admission exceptionnelle au séjour prévue aux articles L. 435-1 et suivants du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, NOR : INTK2435521J.
* 7 CE, Section, 4 février 2015, n° 383267, 383268 précitée.
* 8 Cour administrative d'appel de Paris, 30 janvier 2026, n°24PA04614.
* 9 Loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.
* 10 Rapport n° 433 (2022-2023) fait par Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère au nom de la commission des lois sur le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, déposé le 15 mars 2023.
* 11 Article L. 5221-5 du code du travail.
* 12 Article L. 8251-1 du code du travail.
* 13 Article L. 8256-2 du même code.
* 14 Article L. 8253-1 du même code. Le taux horaire du SMIC est de 12,31 euros brut en 2026.