C. LES PREMIERS PAS DE LA COOPÉRATION FRANCO-UKRAINIENNE
Les secteurs de la coopération bilatérale évoqués par le présent traité ne diffèrent pas de ceux que retiennent habituellement les accords de même objet : coopération militaire, économique, culturelle, juridique et institutionnelle. L'originalité du traité d'amitié franco-ukrainien réside dans la priorité attachée à la coopération dans le domaine des suites de l'accident de Tchernobyl.
1. Une coopération militaire encore peu développée
L'article 10 encourage l'approfondissement des contacts entre la France et l'Ukraine dans le domaine militaire, qu'il s'agisse des contacts entre ministères des affaires étrangères et ministères de la défense, ou entre états-majors des armées des deux États. Par ailleurs, l'article 10 évoque des « échanges de vues réguliers » entre les Parties sur leurs « concepts de défense ».
A la suite de la visite en Ukraine de M. Jacques Mellick, secrétaire d'État à la Défense, en mars 1992. le lancement de la coopération militaire bilatérale s'est traduite par la nomination d'un attaché de Défense à Kiev. La visite en France du ministre ukrainien de la Défense en septembre 1992 a confirmé l'importance attachée par la partie ukrainienne à cet aspect des relations franco-ukrainiennes. Lors du déplacement en Ukraine de l'amiral Lanxade, chef d'état-major des armées, en juin 1993, a été envisagée la signature d'un accord intergouvernemental spécifique qui pourrait intervenir, selon les informations transmises à votre rapporteur, dans les prochains mois.
La coopération militaire bilatérale pourrait s'appuyer sur trois types d'action :
- la coopération maritime s'est déjà traduite par l'escale en France d'un destroyer ukrainien, suivie par celle d'un aviso français à Odessa ;
- l'amorce d'une coopération opérationnelle s'est manifestée en ex-Yougoslavie, dans le cadre de la Forpronu, lors de l'envoi d'escortes humanitaires et à Sarajevo. Elle est toutefois restée assez formelle ;
- la formation des cadres, liée à l'enseignement du français, s'est à ce jour appuyée, de manière très classique, sur l'accueil de trois officiers ukrainiens en France depuis 1993, sur l'envoi en Ukraine d'élèves de l'École de l'air et de l'École spéciale militaire de St Cyr, et sur la formation de professeurs ukrainiens. Par ailleurs, des auditeurs de l'IHEDN ont effectué une mission à Kiev en mai 1995.
La poursuite de ce type de coopération est néanmoins subordonnée à la diffusion de la langue française en Ukraine. Faute d'avoir défini précisément les priorités de la coopération militaire bilatérale, en l'absence d'un accord qui en fixe le cadre général, cet aspect de la coopération franco-ukrainienne paraît quelque peu limité, même si la création récente d'un poste d'attaché militaire ukrainien à Paris est susceptible de faciliter les échanges à venir.
2. Des relations économiques à intensifier
Diverses stipulations du traité du 16 juin 1992 visent à encourager la coopération économique bilatérale, qu'il s'agisse de la coopération en matière de formation des acteurs de la vie économique et sociale (art. 13), de l'élaboration d'un cadre juridique et fiscal adapté aux investissements étrangers (point développé par l'accord sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements du 3 mai 1994. commenté ci-après -voir III-par votre rapporteur), ou de la définition des secteurs prioritaires que sont l'espace, l'agro-alimentaire. la sûreté nucléaire civile, la santé, l'énergie, l'environnement, la recherche et les communications (art. 11 et 12).
Par ailleurs, l'engagement relatif à la simplification des procédures d'octroi et de prorogation des visas (art. 19) s'inscrit dans la volonté de faciliter les échanges entre hommes d'affaires des deux pays.
Force est de constater néanmoins que la France demeure un partenaire marginal de l'Ukraine, tant par la faiblesse des échanges commerciaux que par l'insuffisant développement des investissements français en Ukraine, alors même que le marché ukrainien paraît offrir des perspectives à prendre en considération.
a) Des échanges commerciaux limités
ï L'Ukraine continue d'entretenir des liens très étroits avec ses partenaires ex-soviétiques, avec lesquels elle réalisait, avant l'indépendance, 80 % de ses exportations et importations. L'Ukraine exporte aujourd'hui vers la CEI du blé. du sucre, de l'huile végétale, du matériel agricole et des moteurs électriques. Les échanges avec la CEI sont cependant caractérisés par un déficit considérable aux dépens de l'Ukraine, imputable essentiellement au poids de la facture énergétique due à la Russie et au Turkménistan.
ï Les échanges de l'Ukraine avec le reste du monde sont peu développés, du fait notamment de l'insuffisante compétitivité des productions nationales. L'Ukraine ne réalise aujourd'hui que 25 % de son commerce extérieur avec des pays hors CEI. alors que la réorientation des échanges commerciaux des pays d'Europe centrale et orientale s'est traduite par une proportion d'échanges avec les pays de l'OCDE qui dépasse désormais 50 % du total.
ï Dans ce contexte, la France n'est que le quatrième partenaire commercial de l'Ukraine hors CEI (derrière l'Allemagne, les États-Unis et la Suisse) avec 6 % des importations ukrainiennes. Les exportations françaises se partagent entre produits alimentaires (22 %) et produits industriels (78 %. dont 27 % de biens de consommation). Ce phénomène d'importation de biens de consommation destinée à pallier le manque de produits locaux, tant en qualité qu'en quantité, existe en Ukraine comme dans la plupart des pays en transition. Un tait nouveau consiste cependant dans le développement d'activités de sous-traitance en Ukraine, qui deviendrait un pays de délocalisation pour des entreprises françaises du secteur du textile et de l'habillement 1 ( * ) .
Si toutefois l'Ukraine est notre deuxième partenaire commercial en ex URSS, après la Fédération de Russie, elle ne représente, tous partenaires confondus, que le 74e client de la France (au même niveau que Chypre ou que la Nouvelle-Zélande), et son 66e fournisseur (au même niveau que la Bulgarie ou le Pérou). 1
b) Le caractère marginal des investissements français en Ukraine
Bien que le manque de fiabilité des statistiques ne permette pas d'établir des données précises, les montants investis par les entreprises françaises en Ukraine sont de l'ordre d'une dizaine de millions de francs. La France se situe donc très en-deçà des États-Unis (88 millions de dollars, soit 22 % de l'ensemble des investissements étrangers) et de l'Allemagne (90 sociétés. 130 joint-ventures et 83 millions de dollars investis, soit 21 % de l'ensemble). Il est vrai que l'Allemagne, premier investisseur étranger par le nombre d'implantations, dispose, par le biais de réseaux constitués à l'époque de la RDA, d'un ancrage substantiel dans le tissu économique local. Après le Royaume-Uni (31.5 millions de dollars, soit 8 % des investissements étrangers), la Russie se situe au quatrième rang avec 26.6 millions de dollars.
Les secteurs privilégiés par les entreprises françaises présentes en Ukraine ne se démarquent pas des créneaux habituellement occupés par la France en ex-URSS. Il s'agit du secteur bancaire (Crédit Lyonnais. BNP. Société Générale), des télécommunications (Alcatel - CIT), du bâtiment et des transports (construction du terminal de l'aéroport de Kiev/Borispol par Aéroports de Paris et Spie/Batignolles. production de rames de métro en commun par Matra et Antonov), de l'agro-alimentaire (Rhône Poulenc, Sucden, Sanofi), et des biens de consommation (L'Oréal, Dior, Rodier).
c) Des perspectives d'avenir non négligeables
Bien que l'Ukraine offre aux investissements étrangers un environnement encore modérément favorable, il serait imprudent de négliger un marché présentant des perspectives d'avenir non négligeables.
(1) Un climat général encore modérément favorable aux investissements étrangers
Si l'Ukraine s'est dotée d'un cadre juridique et fiscal adapté aux contraintes des investisseurs étrangers, la survivance de pratiques administratives héritées de la période soviétique est de nature à décourager les investisseurs étrangers candidats à une implantation en Ukraine.
ï Le cadre juridique résulte notamment du décret du 20 mai 1993. Les formes d'investissement prévues par ce texte sont diversifiées (de l'acquisition de parts ou d'actions aux droits de propriété intellectuelle). Les garanties définies par la législation en vigueur concernent la protection contre les nationalisations, l'attribution de compensations et indemnités en cas de pertes provoquées par le non-respect de la législation par des autorités ukrainiennes, les transferts de revenus, la protection de la propriété intellectuelle et industrielle (toutes garanties visées par l'accord de garantie des investissements du 3 mai 1994). Des avantages fiscaux et douaniers sont, par ailleurs, consentis aux investisseurs étrangers (exemption de l'impôt sur les sociétés pendant les 5 premières années, exemption de TVA sur les exportations, droits de douane préférentiels ...).
ï En dépit de cet environnement juridique favorable, il est indéniable que le climat général d'accueil des investissements étrangers reste caractérisé par les pesanteurs héritées de la période soviétique : lourdeurs bureaucratiques, difficultés liées au partage de compétences incertaines entre les différents échelons administratifs ... Cette situation, loin d'être propre à l'Ukraine, est aggravée notamment par le caractère fluctuant de la législation et de la réglementation, et par les difficultés matérielles imputables à des liaisons aléatoires avec la province.
(2) Des débouchés potentiels à considérer
Bien que le marché ukrainien soit qualifié par nos observateurs de « difficile », ceux-ci préconisent, pour les entreprises françaises intéressées, une situation de « veille active ». car « rien ne remplace une présence décidée suffisamment tôt » 1 ( * ) .
Parmi les secteurs ayant un réel potentiel de développement, on peut citer les industries agro-alimentaires, les constructions mécaniques et les matériels de transport. 1
ï Dans le secteur agro-alimentaire, la demande d'équipements et de technologies agricoles est vouée à s'accroître car ni les investissements, ni la technologie n'ont suivi, pendant de nombreuses années, les besoins réels de l'économie. Ainsi sont désormais prioritaires la modernisation des équipements agricoles et le développement des capacités de transport et de stockage. Entre autres atouts dont dispose l'Ukraine dans le domaine agro-alimentaire, mentionnons la qualité des terres, le faible coût de la main d'oeuvre et son haut degré de qualification, et des possibilités d'échanges avec la CEI.
ï En ce qui concerne les matériels de transport, les transports terrestres font déjà l'objet d'une attention soutenue des investisseurs étrangers (production de bus et de camions ...). L'aéronautique militaire et civile offre également des opportunités intéressantes.
ï C'est probablement le secteur des machines et de la construction mécanique qui pourrait offrir le plus de débouchés, si sont mises en oeuvre des transformations destinées à réduire les coûts de production.
ï Enfin, le problème de la conversion des industries de défense se pose en termes aigus dans un pays qui produisait la moitié des tanks et des missiles soviétiques.
3. L'engagement de la France dans le domaine des suites de Tchernobyl
Le traité du 16 juin 1992 consacre un article spécifique à la coopération bilatérale dans le domaine des suites de Tchernobyl (art. 18), qu'elles concernent la protection de l'environnement, la sûreté nucléaire civile ou la santé (art. 12).
ï Les conséquences de ce drame sont, en effet, tragiques, point n'est besoin de le souligner. Rappelons néanmoins que, sans compter l'incidence de l'irradiation des terres sur l'environnement, l'agriculture et l'élevage, le nombre de malformations néonatales a triplé, le nombre de malformations congénitales a triplé, les mutations génétiques ont été multipliées par 15. tandis que l'Ukraine se situe au premier rang mondial pour le nombre de cancers. 1 ( * )
ï En ce qui concerne l'assistance sanitaire mise en place par la France à la suite de l'accident, on relève la création à Kiev d'un centre d'études épidémiologiques et de dépistage de pathologies secondaires, lié à l'association « les enfants de Tchernobyl » soutenue financièrement par la France. Actuellement est en cours d'études un projet interrégional (avec la Biélorussie, très touchée elle aussi par le drame) de traitement des pathologies liées à Tchernobyl, dont la mise en oeuvre reviendrait conjointement au CNRS, à l'INSERM et à l'Institut Gustave Roussy. La dispersion des opérateurs français pourrait toutefois, selon les informations transmises à votre rapporteur, compromettre l'aboutissement rapide de cette initiative qu'il conviendrait pourtant d'appuyer.
ï En ce qui concerne le problème de la sûreté nucléaire, la communauté internationale demande la fermeture de la centrale de Tchernobyl. Votre rapporteur a pu. au cours d'une mission en Ukraine en novembre-décembre 1993, constater que les défaillances imputées à cette centrale -comme, du reste, à toutes les « centrales Trabant » des anciens satellites ou républiques de l'URSS- ne sont pas imaginaires. Le danger que ces installations font peser sur tout le continent européen ne doit pas être sous-estimé.
Les difficultés posées à l'Ukraine par la perspective de fermer la centrale de Tchernobyl doivent néanmoins être situées dans le contexte de la grave crise énergétique que traverse l'Ukraine du fait de sa dépendance à l'égard de la Russie, son principal fournisseur en hydrocarbures (voir supra, I C.l.b).
•
L'aide internationale
concerne
l'achèvement des trois centrales de Rovno, Zaporoje et Khmelnitski. Elle
est subordonnée à la condamnation définitive des
réacteurs 1 et 3, et à la fermeture du réacteur 2 de la
centrale de Tchernobyl. Celui-ci produit encore aujourd'hui, en effet, quelque
7 % de l'électricité ukrainienne.
L'assistance internationale à cet égard est substantielle. Le Conseil européen de Corfou (juin 1994) a annoncé une aide de 400 millions d'Ecus sous forme de prêts Euratom et de 100 millions d'Ecus (sur trois ans) sous forme de dons, dans le cadre du programme TACIS (Technical assistance for the Community of independant States).
Précisons à cet égard que le volet sûreté nucléaire de TACIS paraît plus satisfaisant que les autres aspects du programme. 27 millions d'Ecus lui ont été consacrés en 1994. la France contribuant à hauteur de 20 %. Dans le domaine de la sûreté nucléaire semble avoir été engagée une coopération dynamique, notamment avec le concours d'EDF, dans le cadre de jumelages entre centrales nucléaires et ukrainiennes.
Lors du sommet du G7 de Naples. en juillet 1994. a été décidée l'attribution d'une aide complémentaire de 200 millions de dollars, la part française s'élevant à 32 millions de dollars. A Halifax, en 1995, les Sept ont réaffirmé la nécessité de fermer Tchernobyl, précisant que « toute aide au remplacement des capacités de production de Tchernobyl sera fondée sur des critères économiques, environnementaux et financiers sains », alors même que les demandes ukrainiennes ne paraissent pas à la communauté occidentale satisfaire ces critères.
• Force est de constater
l'ambiguïté de l'attitude des autorités
ukrainiennes.
Bien que celles-ci aient accepté les principes
arrêtés à Naples en juillet 1994. et bien qu'un calendrier
de fermeture ait été publié à la suite de la visite
en Ukraine de M. Barnier (alors ministre de l'environnement) en avril 1995, les
autorités ukrainiennes assortissent désormais la fermeture de la
centrale de nouvelles conditions, parmi lesquelles la construction, avec l'aide
des occidentaux, d'un nouveau sarcophage à Tchernobyl et d'une centrale
thermique à gaz à Slavoutitch (ville située à 45 km
de Tchernobyl), afin de compenser la perte énergétique subie du
fait de la fermeture de Tchernobyl.
4. Des relations culturelles relativement dynamiques
L'article 17 du présent traité renvoie à une « tradition ancienne des relations culturelles » entre les deux pays, ainsi qu'à la volonté de ceux-ci de contribuer à la « construction d'un espace culturel » paneuropéen. L'article 17 aborde, comme dans tous les traités d'amitié passés avec nos partenaires est-européens, les aspects culturels classiques -diffusion linguistique, coopération audiovisuelle, échanges de jeunes, centres culturels, diffusion du livre- ainsi que la coopération scientifique et technique.
Mentionnons néanmoins que la diffusion de la langue ukrainienne en France demeurant marginale, et en l'absence d'un centre culturel ukrainien en France, l'article 17 se réfère à une réciprocité encore très largement fictive.
a) La coopération culturelle classique
•
La
présence culturelle et
l'action linguistique françaises
en Ukraine s'appuient sur la
présence à Kiev d'un Institut français et de l'Alliance
française.
Sur le plan juridique, la coopération culturelle repose sur un traité cadre bilatéral, signé en juin 1992, et sur deux accords signés en mai 1994 sur les centres culturels et les échanges dans le domaine de la jeunesse et des sports. L'Institut français d'Ukraine, installé depuis l'automne 1993 dans des locaux distincts de ceux de l'ambassade, abrite une bibliothèque-vidéothèque et une médiathèque de 10 000 documents. Ses activités se sont développées dans toutes les disciplines artistiques : cinéma, théâtre, danse, musique ... En janvier 1996, l'Institut français deviendra un Centre culturel et de coopération linguistique bénéficiant de l'autonomie financière. Les cours de l'Alliance française de Kiev sont suivis par quelque 2 500 personnes chaque année.
Le Centre français de Kharhov (2ème ville d'Ukraine), inauguré en novembre 1994, vise à ancrer notre présence linguistique dans cette région essentiellement industrielle.
Les 12 Alliances françaises (13 si Ton inclut celle de Kiev) sont réparties sur l'ensemble du territoire ukrainien. Elles constituent autant de relais des manifestations culturelles organisées à Kiev. Elles dispensent toutes des cours de langue. Au lycée Richelieu d'Odessa est en cours de création une section bilingue.
ï Les initiatives françaises dans le domaine du livre visent la formation de personnels de bibliothèque, l'organisation de stages en France au profit de professionnels de l'édition, ainsi qu'un programme d'aide à la publication inspiré du programme Pouchkine mis en oeuvre à Moscou. La conduite en Ukraine de ce type de programme se heurte néanmoins à un problème de choix de la langue de traduction : le russe, plus lu, surtout dans l'est du pays, ou l'ukrainien, pour des raisons politiques évidentes.
ï Les échanges dans les domaines de la jeunesse et des sports, encouragés par l'article 17 du présent traité, s'appuient sur un accord signé à Kiev en mai 1994. Celui-ci traduit la volonté de la France et de l'Ukraine d'encourager la mobilité des jeunes, en favorisant notamment les programmes conduits dans le cadre du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne. Des stages musicaux pourraient être organisés en 1996.
ï La coopération audiovisuelle évoquée par l'article 17 du présent traité a déjà donné lieu à des réalisations significatives. Des accords lient RFI à des radios privées ukrainiennes. Chaque semaine est proposée sur le canal public Promin une émission sur la chanson française. Deux accords ont été conclus avec la télévision ukrainienne en vue de l'adaptation au public ukrainien du cours télévisuel de français « Bienvenue en France ». Par ailleurs, la diffusion de TV 5 se poursuit, notamment dans certaines universités.
b) Coopération scientifique et universitaire
L'article 12 du présent traité fait de la recherche l'un des domaines prioritaires de la coopération franco-ukrainienne. L'article 17 encourage les actions scientifiques d'intérêt commun, cohérentes avec les programmes communautaires, et engage chaque Partie à mieux faire connaître à sa population les réalisations scientifiques et techniques de l'autre Partie.
A cet égard, un accord a été signé en juin 1993 entre le CNRS et l'institution ukrainienne correspondante. Un projet de coopération aurait vu le jour dans le domaine de la carbochimie. Dans le domaine de la physique, les échanges ont pris la forme de jumelages entre universités (École centrale de Lyon et université de Kiev. École des mines et Université de Kiev. Université de Paris VI et Institut des basses températures de Kiev), d'échanges de boursiers et de stagiaires (en 1994, ceux-ci ont concerné 20 chercheurs de haut niveau et 103 étudiants ukrainiens accueillis en France). D'autres projets ont été engagés notamment par l'INRA (Institut national de la recherche agronomique), 1TFREMER et le Commissariat à l'énergie atomique. Ces opérations sont à rapprocher des priorités exprimées par les articles 11 et 12 du présent traité : agro-alimentaire, environnement, sûreté nucléaire.
5. La coopération administrative et institutionnelle
Le traité du 16 juin 1992 aborde les aspects administratifs et institutionnels de la coopération bilatérale. Il n'est pas étonnant que s'exprime dans ces domaines une demande attentive, tant le problème de la transition vers l'Etat de droit se pose en termes aigus dans les pays soumis pendant plusieurs décennies à la tutelle soviétique.
Ce volet de la coopération bilatérale comprend des initiatives visant la coopération dans le domaine de l'état de droit et des institutions démocratiques, ainsi que des projets, encore quelque peu en retrait, concernant des secteurs institutionnels spécifiques (coopération interparlementaire, jumelages, coopération judiciaire ...).
a) Une forte demande dans le domaine de la coopération administrative (état de droit, institutions démocratiques)
L'article 15 pose le cadre général d'une coopération « dans le domaine des institutions démocratiques et de l'état de droit ». afin de contribuer à l'élaboration de normes constitutionnelles, législatives et réglementaires adaptées à un Etat démocratique et indépendant, notamment en ce qui concerne les libertés publiques et les droits des minorités nationales. Un autre versant important consiste en l'aide à la formation des cadres des fonctions publiques d'Etat et territoriale.
Point fort de nos relations bilatérales, la coopération administrative franco-ukrainienne remonte à 1992, quand les autorités ukrainiennes ont sollicité la France pour mettre en place un « Institut de gestion des affaires publiques et locales » destiné à assurer la formation initiale des diplômés de l'enseignement supérieur se destinant à la fonction publique, et la formation continue des hauts fonctionnaires d'Ukraine. Créé grâce à la collaboration de l'ENA et de l'Institut international d'administration publique, cet institut a été transformé en mai 1995 en Académie directement rattachée à la présidence, ce qui montre avec quel intérêt ce programme est considéré par les plus hautes autorités de l'Etat ukrainien.
En raison du dynamisme manifesté par la France dans ce domaine. Bruxelles a choisi l'HAP comme chef de file d'un consortium européen d'institutions de formation de fonctionnaires, afin de contribuer, dans le cadre du programme TACIS (Technical assistance for the Community of indépendant States) à la rénovation de l'administration ukrainienne. Ce projet devrait déboucher sur une refonte de la fonction publique et sur une réforme de l'État ukrainien. D'autres projets, conçus dans un cadre bilatéral, concernent la modernisation de deux grandes collectivités locales (Odessa et Nicolaïev). Dans le domaine de l'établissement d'un État de droit, des projets pourraient éventuellement concerner l'administration des services sociaux, du travail, et des services chargés du maintien de l'ordre (milice, garde-frontières, administration pénitentiaire ...).
b) Une coopération institutionnelle à développer
ï L'article 16 encourage la coopération entre les Parlements, partis politiques, organisations sociales et syndicales des deux États, ainsi que les jumelages et la coopération décentralisée.
ï A cet égard, notons l'existence de plusieurs jumelages entre villes françaises et ukrainiennes : Lille-Kharkov. Marseille-Odessa. Strasbourg-Lvov, Toulouse-Kiev. Ce dernier serait le plus actif (actions culturelles, coopération judiciaire, audit de la mairie de Kiev).
ï En ce qui concerne les relations interparlementaires, il est indéniable que les institutions et la constitution françaises suscitent, en Ukraine comme dans la plupart des pays issus de l'effondrement de L'URSS, un grand intérêt, lié notamment à la place centrale qu'occupe le chef de l'État dans nos institutions. Les échanges entre les deux Parlements ne se situent toutefois encore, à ce jour, qu'à un niveau modeste, en dépit du dynamisme dont font preuve les présidents des deux groupes d'amitié franco-ukrainiens, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, et malgré la participation active de Bruxelles, à travers le programme TACIS. à cet aspect des relations entre les deux pays.
ï La coopération judiciaire, visée par l'article 20 du traité d'amitié, demeure, à ce jour, réduite à des échanges de magistrats dans le cadre du jumelage entre Kiev et Toulouse.
ï La coopération en matière de police s'appuie sur une stipulation commune à tous les traités passés avec les anciens satellites ou républiques soviétiques, qui concerne la coopération dans les domaines de la lutte contre le terrorisme international, le crime organisé, le trafic illicite de stupéfiants et le trafic illégal d'oeuvres d'art. Encore très peu développée, la coopération en matière de police fait l'objet d'une demande particulière de la part de nos interlocuteurs ukrainiens. Une mission d'évaluation déterminera prochainement les besoins, essentiellement dans le domaine de la lutte contre les stupéfiants et de la sécurité civile.
* 1 Poste d'expansion économique à Kiev. Tableau de bord Ukraine, août
* 1 Poste d'expansion économique à Kiev. Ukraine. Collection « un marché », CFCE, 1994.
* 1 Léonid Pliouchtch, op. cit