ARTICLE 19 - Suppression de la première part de la dotation globale d'équipement des communes
Commentaire : le présent article propose de supprimer la première part de la dotation globale d'équipement des communes. A ce titre, il s'intègre dans le schéma proposé par le gouvernement à l'article 18 visant à enserrer l'évolution des concours indexés aux collectivités locales dans les limites du taux prévisionnel d'inflation.
Dans le projet de loi de finances pour 1996 déposé par le gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, la seconde part de la dotation globale d'équipement des communes devait être étendue à toutes les communes et groupements de 2.000 à 10.000 habitants en métropole et de 7.500 à 35.000 habitants dans les départements d'Outremer, selon les modalités de répartition actuelles.
Toutefois, au terme du débat sur la première partie, nos collègues députés ont fixé le seuil supérieur d'éligibilité à la nouvelle DGE unique des communes à 20.000 habitants (au lieu de 10.000 habitants) pour les communes de métropole et ont ajouté, parallèlement, une clause générale excluant du bénéfice de la dotation les communes dont le potentiel fiscal par habitant est égal ou supérieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes de moins de 20.000 habitants.
Enfin, tous les groupements de communes dont la population n'excède pas 35.000 habitants sont, sans restriction, éligible à la nouvelle DGE unique.
I - LA DOTATION GLOBAL D'ÉQUIPEMENT DES COMMUNES : LE RÉGIME EN VIGUEUR
La répartition des crédits ouverts en loi de finances au titre de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes s'effectue conformément aux dispositions de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 modifiée et des décrets n° 85-1510 du 31 décembre 1985 modifié, n° 86-419 modifié et n° 86-420 du 12 mars 1986.
A. RAPPEL DES MODALITÉS D'ATTRIBUTION DE LA DGE DES COMMUNES
La DGE est attribuée aux communes, à leurs groupements, ainsi qu'aux centres départementaux de la fonction publique territoriale, au prorata de leurs dépenses directes d'investissement.
La dotation comprend deux parts, correspondant à l'importance démographique des collectivités bénéficiaires et attribuées selon deux régimes distincts.
• Le régime de la
1ère part
est principalement applicable aux communes et groupements de communes
de plus de 2.000 habitants, ainsi qu'aux centres départementaux de la
fonction publique territoriale. Les crédits cette part sont
alloués par
taux de concours.
Bénéficient d'une majoration des sommes perçues à ce titre : les communes dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 20 % au potentiel fiscal moyen par habitant des communes du même groupe démographique et dont l'effort fiscal est supérieur d'au moins 20 % à l'effort fiscal moyen correspondant ; les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ; enfin, les groupements de communes dotés ou non d'une fiscalité propre.
• Le régime de la
2
ème
part
est principalement applicable aux
communes et groupements de communes de 2.000 habitants au plus.
Les crédits affectés à cette part sont répartis par le préfet sous la forme de subventions par opérations, après avis d'une commission départementale d'élus, laquelle détermine les catégories d'opérations éligibles ainsi que les fourchettes de taux de subvention correspondants, dans la limite de 20 % à 60 % du montant de l'investissement.
B. LA RÉPARTITION DE LA DGE DES COMMUNES POUR 1995
Les crédits disponibles pour la répartition de la dotation se sont élevés à 3.660.451.000 francs en autorisations de programme, et 3.483.150.000 francs en crédits de paiements.
1. La quote-part TOM Mayotte
Prélevé avant toute répartition, le montant de cette quote-part, affectée aux communes et groupements de communes des territoires d'outremer et de la collectivité territoriale de Mayotte, ressort de l'application au montant total de la DGE des communes du rapport, majoré de 20 %, entre la population des collectivités intéressées et la population nationale.
Pour 1995, ce montant s'établit comme suit :
3.483,150 millions de francs x 0,00981749 = 34,196 millions de francs
2. La répartition des crédits entre les deux parts
Les sommes disponibles après prélèvement de la quote-part TOM Mayotte sont réparties ainsi qu'il suit entre les deux parts de la DGE :
a) Ventilation de la masse "Groupements "
Le montant global des crédits correspondant aux groupements de communes est proportionnel à la part des investissements réalisés par ceux-ci, au cours de la dernière année connue, dans le montant total des investissements réalisés par les communes et leurs groupements au cours de la même année.
En 1993, dernière année connue, les investissements des groupements avaient représenté 20,41 % du montant total mentionné. Les sommes à répartir au titre des groupements se sont ainsi élevées cette année à :
(3.483,150 millions de francs - 34,196 millions de francs) x 20,41 % = 703,932 millions de francs.
Le montant obtenu est ensuite réparti entre les deux parts, proportionnellement au montant des investissements respectivement effectués par les groupements bénéficiaires de chacune de ces parts.
En 1993, les investissements des groupements relevant de la 1 ère part avaient représenté 95,72 % du total. Les montants attribués à chacune des deux parts sont donc les suivants en 1995 :
- 1 ère part : 703,932 millions de francs x 95,72 % = 673,804 millions de francs,
- 2 ème part : 703,932 millions de francs x 4,28 % = 30,128 millions de francs.
b) Ventilation de la masse "Communes"
Les crédits disponibles après prélèvement de la masse "groupements" sont répartis par moitié entre les deux parts. Pour 1995, reviennent à ce titre à chaque part :
(3.448,954 millions de francs - 703,932 millions de francs) x 50 % = 1.372,511 millions de francs.
Déterminés comme ci-dessus, les montants respectifs agglomérés des fractions des masses "groupements" et "communes" constituent les deux parts :
- première part : 673,804 millions de francs + 1.372,511 millions de francs = 2.046,315 millions de francs
- deuxième part : 30,128 millions de francs + 13.72,511 millions de francs = 1.402,639 millions de francs
3. Les caractéristiques de chacune des deux parts
a) La première part
Calcul du taux de concours
Ce taux est obtenu en divisant le montant des crédits affectés à la première part, après prélèvement d'une fraction réservée aux majorations, par le montant estimé des dépenses d'investissement devant être réalisées au cours de l'exercice.
Après imputation de l'excédent constaté pour l'exercice 1993, soit 109,996 millions de francs, les crédits à répartir à ce titre pour 1995 ont été de 2.156,311 millions de francs.
Le montant prévisionnel des investissements devant être enregistré pour cette même année a été estimé à :
. montant effectif des investissements de 1993 : 90.574,491 millions de francs ;
. actualisation FCBF 1994 (5%) et 1995 (3,3%) : 98.241,622 millions de francs.
Compte tenu d'un montant de 150 millions de francs réservé aux majorations (cf. ci-après), 2.006,311 millions de francs ont été affectés à la fraction principale de la première part.
Le taux de concours pour 1995 ressort ainsi à :
2.006,311 MF / 98.241,622 MF = 2,04 %
Ce taux, traditionnellement peu élevé, avait atteint un plancher historique en 1994 qui s'expliquait par la suspension pour un an des règles d'indexation de la DGE.
Évolution du taux de concours de la première part de la DGE des communes
Source : Ministère de l'Intérieur
Montant des majorations
Comme pour 1994, il a été décidé d'affecter 150 millions de francs aux majorations de 1995, ventilés entre communes et groupements proportionnellement aux consommations correspondantes de 1993, dernière année connue, soit 75 millions de francs pour chacune des deux fractions.
Il a été décidé en outre de retenir pour 1995 les taux de majorations appliquées en 1994 :
- communautés urbaines, communautés de communes et de villes 25 %
- communes à faible potentiel fiscal et fort effort fiscal, et communes DSU 15%
- districts à fiscalité propre 15 %
- autres groupements 10 %
b) La deuxième part
Les 1.402,639 millions de francs affectés à la deuxième part (cf. plus haut) ont été répartis sous la forme d'enveloppes départementales dont les montants ont été, pour partie, déterminés selon les quatre critères physico financiers suivants :
- écart relatif de potentiel fiscal (30 %)
- population (25 %)
- longueur de voirie communale (25 %)
- nombre de communes éligibles (20 %)
et, pour l'autre partie, proportionnellement aux investissements réalisés par les groupements éligibles du département.
La dotation globale d'équipement des communes en 1995
I QUOTE-PART TOM MAYOTTE
A. Population des communes et circonscriptions territoriales
Nouvelle-Calédonie 186.795
Polynésie Française 192.260
Wallis-et-Futuna 13.998
Mayotte 94.587
Total 488.000
B. Population 59.648.646
nationale
RAPPORT A/B 0,00818124
- Majoration de 20 % 0,00163625
- Rapport A/B majoré 0,00981749
CRÉDITS DE PAIEMENT DGE Communes 1995 3.483.150.000 francs
Montant de la QUOTE-PART -- 34.195.791 francs
II MONTANT DES PREMIÈRE ET DEUXIÈME PARTS
Crédits de paiement disponibles après prélèvement
Quote-part TOM Mayotte 3.448,954 MF
Al - Répartition entre communes et groupements :
-Groupements 20,41% 703,932 MF
- Communes 79,59 % 2.745,023 MF
A2 - Répartition entre les deux parts :
- Groupements
* première part 95,72% 673,803 MF
* deuxième part 4,28 % 30,128 MF
- Communes
* première part 50% 1.372,511 MF
* deuxième part 50 % 1.372,511 MF
MONTANT TOTAL PREMIÈRE PART 2.046,315 MF
MONTANT TOTAL DEUXIÈME PART 1.402,640 MF
III PREMIÈRE PART
Déficit ou excédent de (n-2) 109,996 MF
Crédits de paiement disponibles 2.156,311 MF
Crédits réservés pour majorations 150,000 MF
MONTANT DE LA FRACTION PRINCIPALE 2.006,311 MF
- Investissements éligibles à la DGE en (n-2) 90.574,491 MF
- Investissements prévisionnels pour 1995
- -actualisation selon tep FBCF94 5% 5.103,216 MF
- -actualisation selon tep FBC95 3,30% 98.241,622 MF
TAUX DE CONCOURS 2,049
II - LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. L'ARCHITECTURE DE LA NOUVELLE DGE DES COMMUNES
1. Les collectivités éligibles
Le paragraphe I du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 103 de la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 précitée qui fixe, dans son texte actuel, les modalités de répartition de la dotation globale d'équipement des communes entre la première et la seconde parts.
Dans la nouvelle architecture de la dotation globale d'équipement des communes :
- une quote-part continue d'être prélevée au bénéfice des collectivités mentionnées à l'article 104-1 de la loi de 1983, c'est-à-dire les circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna ainsi que les communes des territoires d'outre-mer et de la collectivité territoriale de Mayotte (68 ( * ))
- le solde devait être initialement réparti entre les communes et groupements de communes dont la population n'excède pas 10.000 habitants dans les départements métropolitains et 35.000 habitants dans les départements d'outre-mer.
L'objectif était ainsi de "récupérer" dans la nouvelle DGE les collectivités qui disposent aujourd'hui du droit d'option pour la seconde part, à savoir, en métropole les communes et groupements de 2.000 à 10.000 habitants et, outre-mer, les communes et groupements de 7.500 à 35.000 habitants.
Au terme du débat sur la première partie, l'Assemblée nationale a cependant décidé de fixer le seuil supérieur d'éligibilité à la nouvelle DGE unique des communes à 20.000 habitants (au lieu de 10.000 habitants) pour les communes de métropole et a ajouté, parallèlement, une clause générale excluant du bénéfice de la dotation les communes dont le potentiel fiscal par habitant est égal ou supérieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes de moins de 20.000 habitants.
L'article 103 de la loi du 7 janvier 1983 précisant en l'état actuel du droit que les deux communes de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficient de la seconde part de la DGE, il est normal que leur mention soit préservée : le deuxième alinéa de la nouvelle rédaction de l'article prévoit ainsi que "les communes de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficient de la dotation ".
De la même façon, la nouvelle rédaction de l'article 103 exclut expressément de la répartition de la DGE des communes les syndicats mentionnés au premier alinéa de l'article 103-6 de la loi du 7 janvier 1983, c'est-à-dire les syndicats d'agglomération nouvelle, comme cela est déjà le cas dans la législation actuelle. Les SAN bénéficient, en effet, de subventions particulières d'équipement, non cumulables avec la DGE des communes.
2. Le calcul du montant de la dotation globale d'équipement des communes pour 1996
Enfin, les deux derniers alinéas du nouvel article 103 de la loi du 7 janvier 1983 fixent le montant de la dotation globale d'équipement pour 1996 et les règles d'indexations applicables les années suivantes.
Sur ce dernier point, l'article 108 continuera de s'appliquer. Celui-ci prévoit une indexation des DGE sur le "taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques prévu pour l'année à venir, tel qu'il est estimé dans la projection économique présentée en annexe au projet de loi de finances. "
Quant à la détermination du montant de la DGE pour 1996, elle est détaillée ci-dessous.
A ce sujet, il convient d'avoir présent à l'esprit que si l'Assemblée nationale a élargi le champ des communes et groupements éligibles à la nouvelle DGE (lire dans le commentaire le III ci-après), le gouvernement n'a pas pour autant accepté de modifier les montants dont l'explication suit. Or ceux-ci, comme on va le voir, ont été calculés à partir d'un périmètre d'éligibilité à la nouvelle DGE limité aux collectivités aujourd'hui bénéficiaires de plein droit ou sur option de la seconde part de la dotation.
Le calcul a été fait en deux temps :
- Il a tout d'abord été procédé à l'estimation du montant de DGE qui aurait été versé en 1996 aux communes et groupements de 10.000 habitants et moins (35.000 habitants outre-mer) si les règles relatives à cette dotation n'avaient pas été modifiées (avant-dernier alinéa du nouvel article 103).
- Il a ensuite fallu réaliser l'apurement des opérations d'investissement de la première part de la DGE au titre du dernier trimestre de 1995 (dernier alinéa de l'article 103 dans sa nouvelle rédaction).
a) Le calcul de la dotation globale d'équipement des communes pour les collectivités restant éligibles à compter du 1er janvier 1996 (compte tenu du texte du gouvernement)
. Première étape : Calcul des autorisations de programme et des crédits de paiement qui auraient été inscrits en loi de finances initiale pour 1996 à législation inchangée.
* Les autorisations de programme :
3.660,4 millions de francs (montant 1995) x 3,7 % (FBCF des APU en 1996) = 3.795,8 millions de francs.
* Les crédits de paiement :
(1) Services votés de 1994 et 1995 : 2.449,4 millions de francs ;
(2) Mesures nouvelles de 1996 : 3.795,8 millions de francs (autorisations de programme) x 0,315 (1)69 ( * ) = 1.195,7 millions de francs.
Crédits de paiement en 1996 : (1) + (2) = 3.645,1 millions de francs.
. Deuxième étape : Calcul de la seconde part théorique de la DGE des communes en 1996.
Les calculs ne sont pas ici retranscrits. Un montant de 1.467,8 millions de francs est obtenu à partir des différents ratios constatés pour 1995 et exposés dans la première partie du présent commentaire d'article.
. Troisième étape : Cette somme théorique de 1.467,8 millions de francs doit elle-même être majorée afin de tenir compte de la quote-part de 35,8 millions de francs affectée à Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Mayotte (70 ( * )) .
Le total est de 1.503,6 millions de francs.
. Quatrième étape : Prise en compte du "basculement" sur la nouvelle DGE, ancienne seconde part de la DGE des communes, des collectivités dont la population est comprise entre 2.000 habitants et 10.000 habitants et qui, bien que pouvant opter pour la seconde part, étaient en 1995 à la première part.
On rappelle que le chiffrage du présent article n'a pas pris en compte l'extension du champ d'éligibilité de la nouvelle DGE par rapport au texte initial du gouvernement.
Il s'agit de calculer le montant de DGE première part auquel les collectivité concernées auraient eu droit en 1996 et de l'ajouter au montant de DGE deuxième part pour 1996 tel qu'il a été établi plus haut (1.503,6 millions de francs). Pour ce faire, il est procédé en trois sous-étapes :
1 Montant des investissements réalisés par les communes et groupements de 2001 à 10.000 habitants en 1995 :
98.241,622 millions de francs (cf : première partie du présent commentaire) x 33,4 % (part moyenne de ces collectivités dans l'investissement total des bénéficiaires de la première part communale de la DGE) = 32.812,7 millions de francs.
2. Montant de DGE perçu en 1995
32.812,7 millions de francs (investissement des communes et groupements dont la population est comprise entre 2001 et 10.000 habitants) x 2,04 % (taux DGE première part des communes en 1995) = 670 millions de francs.
3. Actualisation de la DGE perçue en 1995 en valeur 1996
670 millions de francs x 3,7 % (FBCF des APU en 1996) = 695 millions de francs.
. Cinquième étape : Le montant de la nouvelle DGE pour 1996, après prise en compte du "basculement" des collectivités et groupements dont la population est comprise entre 2.000 habitants et 10.000 habitants, est égal à 1.503,6 millions de francs + 695 millions de francs = un peu moins de 2.199 millions de francs.
L'avant-dernier alinéa de l'article 103 de la loi du 7 janvier 1983 dispose ainsi que "pour 1996, la dotations globale d'équipement des communes s'élève à 2.198,8 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement".
b) L'apurement des opérations d'investissement de la première part de la DGE au titre du dernier trimestre de 1995
Les dotations versées aux communes et aux groupements au titre de la première part de la dotation globale d'équipement des communes sont liquidées trimestriellement par les préfectures au vu des états de mandatement produits par les collectivités. De ce fait, le quatrième trimestre de l'année 1995 sera liquidé au début de l'année 1996, selon la procédure habituelle. Le montant des crédits de paiement nécessaires, s'élève à 821 millions de francs calculés comme suit.
* Le montant théorique de la première part de la DGE des communes pour 1996 est établi compte tenu des ratios observés en 1995 (cf : première partie du commentaire) : 2.141,4 millions de francs.
* Crédits délégués au quatrième trimestre 1994 : 600,3 millions de francs.
Investissements correspondants (reconstitués par application aux crédits délégués de l'inverse du taux de concours de 1994 (soit 0,0154) :
38.980,8 millions de francs (600,3/0,0154).
* Investissements évalués pour le quatrième trimestre de 1995 (par application aux investissements du quatrième trimestre de 1995 du taux de progression de la FBCF pour les APU en 1995, soit 3,3 %) :
40.267,2 millions de francs (38.980,8 x 3,3 %).
* Crédits de paiement nécessaires pour le quatrième trimestre de 1995(après application au montant des investissements du quatrième trimestre de 1995 du taux de concours pour 1995 soit 2,04 %) :
821,5 millions de francs (40.267,2 millions de francs x 2,04 %).
Toutefois, le dernier alinéa du texte proposé par le présent article par l'article 103 de la loi du 7 janvier 1983 prévoit, certes, l'ouverture de 821 millions de francs en crédits de paiement "pour l'achèvement des opérations antérieures au titre de la première part de la dotation globale d'équipement des communes", mais il fixe également à 972 millions de francs le montant des autorisations de programme correspondantes.
Comme le révèle le tableau ci-après, ce montant de 972 millions de francs d'autorisations de programme est, en fait, un solde . Il est égal à la différence entre, d'un côté, les autorisations de programme théoriques pour
1996 à législation de 1983 inchangée et, de l'autre côté, l'addition des crédits de paiement demandés en 1996 au titre de la nouvelle DGE et des économies réalisés, toujours en crédits de paiement, par rapport à la dépense théorique en 1996.
En d'autres termes, le gouvernement a commencé par poser, pour 1996, l'équation "autorisations de programme" égal "crédits de paiement". Il a ouvert ainsi 2.199 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement l'année prochaine. Les économies réalisées en crédits de paiement, en 1996, soit 625 millions de francs ont été, dans cette logique, extrapolées et transférées dans la colonne "autorisations de programme". Toutefois, le montant théorique d'autorisations de programme à législation de 1983 inchangée n'aurait pas été égale, en 1996, au montant théorique des crédits de paiement mais lui aurait été supérieur de 151 millions de francs. Le solde obtenu est donc supérieur de 151 millions de francs aux crédits de paiement.
La DGE des communes en 1996
(En millions de francs)
Crédits de Autorisations de paiement programme
Source : ministère de l'économie, des finances et du plan
Le chiffre de 972 millions de francs présente ainsi un caractère strictement fictif : la dépense réelle s'élèvera, en effet, en principe à 821 millions de francs, c'est-à-dire au niveau des crédits de paiement. Ce supplément de 151 millions de francs ne reflète que l'écart permanent, depuis l'origine, entre les autorisations de programme et les crédits de paiement demandés au titre de la dotation globale d'équipement des communes.
On notera au surplus que le tableau figurant dans le commentaire de l'article 18 retraçant l'évolution des concours de l'État aux collectivités locales pendant la durée du pacte de stabilité prévoit une DGE pour 1997 calculée à partir de celle de 1996 diminuée de 821 millions de francs et non de 972 millions de francs. C'est bien la preuve que le gouvernement juge lui-même que la charge publique réelle est bien de 821 millions de francs et non de 972 millions de francs.
Il ne s'agit pas en l'occurrence que d'une querelle de chiffres : la surévaluation d'environ 150 millions de francs des autorisations de programme demandées au titre de l'apurement de la DGE première part communale pour le quatrième trimestre 1995 entraîne mécaniquement, en effet, la diminution à due concurrence de la dotation de compensation de la taxe professionnelle dont on a vu, lors de l'examen de l'article 18, qu'elle était la "variable d'ajustement" permettant de limiter, au franc près, au taux prévisionnel d'évolution des prix hors tabac la progression des concours financiers de l'État inscrits dans le périmètre du pacte de stabilité.
Grâce à un artifice comptable, l'État économiserait ainsi en 1996 une somme de 150 millions de francs au détriment des collectivités locales bénéficiaires de la DCTP, allant donc en deçà du strict respect des règles d'indexation de l'enveloppe normée prévue par l'article 18.
Ce point, déjà soulevé par le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale dans son rapport, appelle sans aucun doute correction de la part de la représentation nationale.
B. LES MESURES D'ADAPTATION
. Le paragraphe II du présent article apporte trois séries de modifications à l'article 103-3 de la loi du 7 janvier 1983 qui, en l'état actuel du droit, fixe les modalités de répartition et d'attribution des crédits de la seconde part de la DGE des communes.
* Le 1° ajoute un alinéa au début de l'article afin de préciser les règles de calcul de la fraction de la nouvelle DGE revenant aux groupements.
Le texte ainsi inséré reprend, en fait, presque mot pour mot celui du premier alinéa de l'article 103-1 de la loi du 7 janvier 1983 qui institue préciput au tire des groupements préalablement à la répartition des deux parts de la DGE entre les communes (71 ( * )) .
* Le 2° tire les conséquences rédactionnelles dans les premier et deuxième alinéas de l'article 103-3 de la suppression du partage de la DGE en deux parts.
* Enfin, le 3° adapte la rédaction de l'avant-dernier alinéa de l'article 103-3 de la loi du 7 janvier 1983 qui fixe le principe d'une répartition des attributions individuelles de DGE par le préfet.
Par rapport au texte actuel, le présent article ajoute que les crédits sont attribués par le représentant de l'État dans le département sous la forme de subventions pour la réalisation d'une opération déterminée "correspondant à une dépense réelle directe d'investissement".
Cette précision ne figure, dans le droit en vigueur, que parmi les dispositions applicables à la DGE première part alors qu'elle s'applique déjà, en pratique, aux investissements éligibles à la seconde part.
. Le 1° du paragraphe III du présent article adapte la rédaction de l'article 103-4 de la loi du 7 janvier 1983 relatif à la commission d'élus qui fixe chaque année les catégories d'opérations prioritaires ainsi que, à l'intérieur des limites de 20 % à 60 %, les taux minima et maxima de subvention applicables à chacune d'elles.
* La commission est aujourd'hui composée :
1) des représentants des maires des communes concernées dont la population n'excèdent pas 2.000 habitants ;
2) des représentants des maires des communes ayant exercé l'option pour la seconde part.
3) des représentants des présidents de groupements de communes concernés dont la population n'excède pas 2.000 habitants ou qui ont exercé l'option en faveur de la seconde part.
Le projet de loi déposé par le gouvernement prévoyait de substituer à ces trois collèges deux collèges : l'un pour les maires des communes de 10.000 habitants et moins et l'autre pour les présidents des exécutifs des groupements dont la population n'excède pas 10.000 habitants, le troisième collège représentant les délégués des communes ayant opté pour la seconde part n'ayant plus lieu d'être dans la nouvelle configuration de la DGE.
L'Assemblée nationale a corrigé les seuils d'habitants en ouvrant le premier collège aux représentants des maires des communes dont la population n'excède pas 20.000 habitants mais, curieusement, elle a également fixé à 20.000 habitants le niveau maximal de population des groupements susceptibles de déléguer des représentants dans le second collège alors qu'elle avait relevé à 35.000 habitants leur seuil d'éligibilité à la DGE.
En revanche, l'absence de mention de la condition de potentiel fiscal par habitant inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen national par habitant peut s'expliquer par le nombre important des communes qui risquent de passer au-dessus ou en dessous de la limite selon l'année considérée.
* Le 2° du paragraphe III adapte, pour la désignation des représentants à la commission d'élus, le seuil de 20.000 habitants aux départements d'outre-mer en le relevant à 35.000 habitants pour les communes et pour les groupements conformément aux règles fixées par l'article 103 de la loi du 7 janvier 1983 dans sa nouvelle rédaction.
* Le 3° a une portée strictement rédactionnelle.
* Le 4° vise à mettre en conformité le droit avec le fait en prévoyant que la commission d'élus n'est pas constituée dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon qui n'abrite, en effet, que les deux communes de Saint-Pierre et Miquelon Langlade.
* Enfin, le 5° du paragraphe III complétant in fine l'article 103-4 dispose que les attributions perçues dans chaque département par les communes et les groupements de communes dont la population est supérieure à 2.000 habitants ne pourront être inférieures à 25 % ni supérieures à 35 % du montant de l'enveloppe de DGE distribuée par le Préfet.
Dans le schéma initial proposé par le gouvernement, l'intérêt de cette précision était d'éviter que la venue massive sur la seconde part des collectivités disposant autrefois du droit d'option n'ait pour effet une confiscation à leur profit d'une part prépondérante d'une DGE dorénavant attribuée à tous les éligibles pour des montants variant de 20 % à 60 % de l'investissement.
La fourchette 25 % - 35 %, qui permet de tenir compte de situations différenciées selon les départements, avait été établie autour du rapport de la part fictivement attribuée aux communes et groupements de plus de 2.000 habitants (7.500 habitants dans les départements d'outre-mer) dans le total des crédits de paiement de la DGE pour 1996, hors apurement de la DGE première part pour le quatrième trimestre 1995 (c'est-à-dire 695 millions de francs sur 2.198,8 millions de francs, soit un peu plus de 30 %).
Le mécanisme ainsi mis en place reste relativement protecteur pour les communes et groupements de moins de 2.000 habitants mais pose, en revanche, de sérieux problèmes pour ceux dont la population est comprise entre 2.000 habitants et 10.000 habitants dans l'optique de l'extension du champ d'éligibilité à la DGE prévu par l'article 103 de la loi du 7 janvier 1983 dans le texte voté par l'Assemblée nationale. En effet, ce sont les communes de 10.000 habitants à 20.000 habitants qui risquent d'absorber l'essentiel de l'enveloppe réservée au détriment des collectivités disposant aujourd'hui du droit d'option pour la seconde part de la DGE.
. Le paragraphe IV du présent article apporte des modifications au début de l'article 104-1 de la loi du 7 janvier 1983 qui fixe les modalités d'attribution de la quote-part réservée aux circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna ainsi qu'aux communes de territoires d'outre-mer et de la collectivités territoriale de Mayotte.
La première phrase du premier alinéa de l'article 104-1 dispose aujourd'hui que "les circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna, les communes des territoires d'outre-mer et de la collectivité territoriale de Mayotte, ainsi que les groupements, bénéficient d'une quote-part de la dotation globale d'équipement dont le montant est calculé par application au montant total de la dotation globale d'équipement des communes du rapport majoré de 20 %, existant entre la population de chacune des collectivités et établissements publics (sic) intéressés et la population nationale, telle qu'elle résulte du dernier recensement de population".
Dans sa nouvelle rédaction, cette phrase se contenterait de renvoyer à l'article 103 qui fixe à 35,8 millions de francs le montant de la quote-part pour 1996 et l'indexe ensuite sur le taux de progression de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.
En fait, le montant de 35,8 millions de francs est le produit :
- du montant théorique des crédits de paiement afférents à la DGE des communes en 1996 si le présent article n'avait pas prévu la suppression de la première part, soit, comme on l'a vu plus haut, 3.645,1 millions de francs ;
- par le rapport majoré mentionné dans la rédaction actuelle de l'article 104-1 de la loi du 7 janvier 1983, soit 0,00981749 (se reporter à la première partie du présent commentaire d'article).
L'amputation de la DGE des communes est ainsi neutre pour Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Mayotte, à cette nuance près toutefois que l'inscription directe dans la loi du montant en francs de la quote-part à laquelle ces collectivités ont droit ne permettra plus de tenir compte, à l'avenir, de la progression éventuelle du poids relatif de leurs populations au sein de la population française.
. Le paragraphe V du présent article a pour objet de "basculer" de la première part de la DGE des communes sur la première part de la DGE des départements les centres de gestion ainsi que le Centre national de la fonction publique territoriale.
On notera que le taux de subvention de la première part de la dotation globale d'équipement des départements est sensiblement plus élevé que celui de la première part de la DGE des communes puisqu'il atteint en 1995 un niveau de 2,548 % contre 2,04 %.
. Le paragraphe VI du présent article supprime, enfin, les articles de la loi du 7 janvier 1983 dorénavant sans objet compte tenu de la nouvelle architecture de la dotation globale d'équipement des communes. Il s'agit de :
* l'article 103-1 relatifs aux règles de calcul du préciput affecté aux groupements avant la répartition des deux parts entre les communes ;
* l'article 103-2 fixant les modalités de répartition de la première part de la DGE des communes ;
* l'article 103-5 qui prévoit les modalités de "basculement" des subventions de la première part à la seconde part de la DGE lorsque la collectivité concernée décide d'opter pour cette dernière.
III - LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
En premier lieu, votre commission des finances a observé que le contenu du présent article était indissociable de celui de l'article 18 puisque la suppression de la première part de la DGE des communes est l'un des instruments permettant à l'ensemble des concours indexés de l'État aux collectivités locales de ne pas progresser à un rythme supérieur à celui de l'inflation au cours de trois prochains exercices.
Cette imbrication des deux dispositifs imposait donc a priori qu'elle réservât son vote sur le présent article jusqu'après la clôture de la discussion générale sur le projet de loi de finances initial.
En second lieu, la commission a observé avec inquiétude que la réécriture du présent article par nos collègues députés avait été faite à enveloppe constante. Or, d'après les données fournies par la direction générale des collectivités locales, le champ de la DGE passerait de 30 millions d'habitants à 33 millions d'habitants, cette estimation ne prenant pas en compte toutefois le relèvement de 10.000 à 35.000 habitants du seuil d'éligibilité des groupements en métropole.
Elle s'est donc demandée si la tentative de desserrement des contraintes du pacte de stabilité par l'Assemblée nationale n'était pas plus dangereuse encore que le texte initial du gouvernement puisque les communes de 10.000 à 20.000 habitants risquent d'absorber une part prépondérante de la dotation globale d'équipement au détriment des communes de moins de 10.000 habitants et que l'éligibilité de tous les groupements jusqu'à 35.000 habitants, sans autre restriction, constitue une véritable incitation à contourner l'obstacle pour les communes de taille moyenne qui ne sont plus éligibles à la DGE dans sa nouvelle architecture.
Se plaçant dans l'hypothèse où elle accepterait la suppression de la première part de la dotation globale d'équipement ainsi que la norme d'évolution fixée par l'article 18, la commission des finances a estimé qu'il conviendrait alors de préserver ce qui fait la spécificité de la seconde part : la possibilité d'accorder des subventions pour des taux conséquents à des collectivités de petite taille ou de taille moyenne.
L'objectif serait donc d'empêcher que les communes de 10.000 à 20.000 habitants aspirent l'enveloppe de DGE au détriment des communes de 2.000 à 10.000 habitants, soit directement lorsqu'elles sont éligible à la DGE parce que leur potentiel fiscal est inférieur à 1,5 fois la moyenne nationale, soit indirectement lorsqu'elles ne sont pas éligibles à la DGE et qu'elles créent un groupement de communes de moins de 35.000 habitants qui, lui, au terme du texte voté par l'Assemblée nationale, sera automatiquement éligible à la DGE sans autre condition.
Sans trancher sur le fond, la commission des finances a alors examiné les deux instruments que lui a suggérés son Rapporteur général :
- soit revenir au texte du gouvernement qui élimine les communes et les groupements au-dessus de 10.000 habitants ;
- soit tenter d'emblée un compromis avec le texte de l'Assemblée nationale.
Afin de se tenir prêt à cette dernière éventualité, la commission a chargé son Rapporteur général d'élaborer, en fonction des indications que pourra lui fournir la direction générale des collectivités locales, une série d'amendements visant à éviter toute dérive au détriment des collectivités comptant de 2.000 habitants à 10.000 habitants.
Trois directions ont été retenues :
1. Supprimer l'éligibilité des groupements de communes de plus de 10.000 habitants, 15.000 habitants ou 20.000 habitants en métropole, afin d'éviter toute tentative de contournent des limites de 20.000 habitants et de 1,5 fois le potentiel fiscal national moyen.
2. Réduire la part du critère de population dans la répartition des enveloppes entre les départements car ce critère tend à favoriser relativement plus les départements qui auront beaucoup de communes éligibles entre 10.000 et 20.000 habitants au détriment d'autres départements aujourd'hui bien lotis par la 2e part de la DGE.
3. Enfin, limiter les attributions de la DGE revenant aux communes de 10.000 à 20.000 habitants au sein des attributions des communes de plus de 2.000 habitants en proportion, par exemple, de leur poids démographique.
En dernier lieu, votre rapporteur général souhaite poser au Gouvernement la question des motifs de l'inscription de 972 millions de francs en autorisations de programme, au lieu des 821 millions de francs nécessaires, au titre de l'apurement de la première part de la DGE des communes du quatrième trimestre 1995. A défaut d'éléments prouvant l'utilité de la surévaluation de 150 millions de francs des besoins, il pourrait proposer à la commission de présenter devant le Sénat un amendement fixant à 821 millions de francs en autorisations de programme et en crédits de paiement les dotations ouvertes pour l'achèvement des opérations antérieures au titre de la première part de la dotation globale d'équipement des communes. Cet amendement aurait pour effet de relever, à due concurrence, le montant du prélèvement sur recettes de l'État affecté à la dotation de compensation de la taxe professionnelle, conformément aux principes fixés par l'article 18 du présent projet de loi de finances initiale.
Décision de la commission : Votre commission a décidé de réserver, jusqu'après la clôture de la discussion générale sur le présent projet de loi de finances initiale, sa position sur le présent article.
* 68 Lire ci-dessous le commentaire du paragraphe IV.
* 69 La clé de couverture des autorisations de programme par les crédits de paiement est la suivante pour la DGE des communes : 31,5 % l'année n, 49,2 % en n+1 et 19,3 % en n + 3.
* 702 Sur le calcul même du montant de 35,8 millions de francs, se reporter plus loin à l'analyse du paragraphe IV du présent article.
* 71 L'article 103-1 est supprimé par le paragraphe VI du présent article.