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Projet de loi de finances pour 1996

 

B. LA POSITION ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lors de l'examen des crédits des Services généraux du Premier ministre, le 3 novembre 1995, l'Assemblée nationale a adopté un amendement réduisant de 8 millions de francs la contribution forfaitaire de l'État au financement des exonérations de redevance (chapitre 46-01, article 10). Alors que les auteurs de l'amendement souhaitaient que ces économies soient réparties entre deux seulement des huit sociétés de télévision éligibles à ces fonds -ARTE et La Cinquième-, le Gouvernement a estimé plus raisonnable de répartir cet effort sur l'ensemble de ces sociétés au prorata de leur dotation.

En outre, et en seconde délibération, le Gouvernement a présenté plusieurs amendements diminuant le montant de la contribution forfaitaire de l'État au financement des exonérations de redevance de 3,510 millions de francs supplémentaires :

- au titre du ministère de la Culture, le chapitre 43-70 (Interventions culturelles dans le secteur de l'audiovisuel public) a été minoré de 6,310 millions de francs et abondé, à titre non reconductible, de 2 millions de francs ;

- au titre des crédits des Services généraux du Premier ministre, l'article 10 du chapitre 46-01, qui a le même objet, a été abondé de 800 000 francs à titre non reconductible.

Au total, la contribution de l'État s'inscrit donc en baisse de 11,510 millions de francs par rapport au projet de loi de finances initiale (soit -0,8 %).

Le remboursement par l'État des exonérations de redevance devrait donc s'élever, en 1996, à 1 429,2 millions de francs, hors taxe.

C. LES PROPOSITIONS PRESENTÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR A LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT POUR RECONSTRUIRE LE BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Il ne serait guère réaliste d'espérer la poursuite d'un fort accroissement des ressources publiques. L'auditeur et le téléspectateur sont de moins en moins prêts à accepter une augmentation de la redevance, à mesure que l'offre audiovisuelle se diversifie. De son côté, l'État, voulant réduire le poids des charges fiscales et des dépenses publiques, cherche à diminuer ses concours budgétaires directs : le budget 1996 représente un signal dans cette direction, avec une diminution de 300 millions de francs des concours de l'État. Que l'on se place du point de vue du téléspectateur et de l'auditeur ou du point de vue de l'État, on comprend la grande difficulté d'accroître le financement de l'audiovisuel public.

C'est donc à une reconstruction du budget de ce secteur qu'il faudra procéder et chaque jour qui passe la rend plus nécessaire. Votre rapporteur s'est permis de suggérer quelques mesures dont l'application permettrait de commencer cette reconstruction budgétaire avec le seul souci de la défense et du développement du secteur public de l'audiovisuel.

1. La construction du budget de l'audiovisuel public telle qu'elle apparaît souhaitable au milieu de la dernière décennie du siècle

Cette reconstruction devrait se faire autour de trois axes :

Première mesure : Mettre fin au décret « télécide » de 1982

La France détient le record des exonérations de redevance : plus de 4 millions de foyers exonérés correspondant à plus de 2,5 milliards de francs de perte, chaque année, pour le secteur public. Aucun autre pays -même moins développé que la France- ne dépasse quelques centaines de milliers d'exonérations. Le décret n°93-1314 du 2 décembre 1993 aurait dû. Sinon réduire le nombre des foyers exonérés, à tout le moins en stopper la croissance. Mais la mesure n'a eu que de faibles résultats ; c'est pourquoi il faudrait aller plus loin et plus vite.

On peut donc proposer donc au Gouvernement de cesser-en 1997- de rembourser les exonérations de redevance, sauf, bien entendu, aux cas sociaux, mais qui ne sont certainement pas plus nombreux en France qu'en Italie ou en Grande-Bretagne.

Une telle décision présenterait un double avantage :

- elle assainirait considérablement les relations financières entre l'État et les entreprises de l'audiovisuel public, rendant ainsi totalement libres les unes par rapport à l'autre : le lien ombilical -financier- serait enfin coupé !

- elle conduirait FRANCE TÉLÉVISION -et tout particulièrement-France 2- à exercer une ponction moins élevée sur le marché publicitaire :

D'une part, France 2 ne serait plus obligée de lutter contre TF1 et M6 avec les armes de la télévision commerciale ; d'autre part, les chaînes privées, voyant leurs ressources augmenter -face à la concurrence satellitaire, auraient davantage de moyens pour lutter et s'affirmer.

En tout état de cause, une telle mesure devrait se trouver programmée dans la grande réforme fiscale qui doit élargir l'assiette de l'IRPP, puisque le nombre de comptes exonérés dépend automatiquement des modifications apportées au régime de l'impôt sur le revenu.

A moyen terme, on pourrait également étendre l'assiette de la redevance aux logiciels permettant de visionner des programmes de télévision sur un ordinateur -ce que permet la technologie numérique.

Deuxième mesure : Diminuer la dépendance de FRANCE TÉLÉVISION (et particulièrement France 2) à l'égard des ressources publicitaires

La redevance représente toujours -et heureusement- la principale ressource du secteur public de l'audiovisuel parce que la liberté nécessaire aux entreprises du secteur public doit être garantie par des financements sûrs et réguliers, ayant la redevance pour origine essentielle. Il est temps maintenant de mettre un terme à la progression constante des ressources publicitaires et d'en amorcer la décrue.

En effet, si la télévision du secteur public ne peut, pour ne pas devenir simplement une télévision de l'offre, se passer complètement des ressources du marché publicitaire, le respect de ses missions essentielles lui impose d'en user avec modération.

Cet exercice est difficile, mais il est indispensable. En effet, la télévision publique doit être légitime et reconnue pour le service qu'elle rend à l'intérêt général par ceux qui paient la redevance. Pour acquérir cette légitimité, deux conditions cumulatives doivent être remplies : conserver durablement une audience satisfaisante du point de vue de l'utilisation des deniers publics et offrir une programmation de qualité, différente et complémentaire de celle présentée par la télévision commerciale. Il faut éviter que, tout particulièrement France 2, ne devienne une chaîne commerciale d'État et que ce soit, en définitive, la publicité qui détermine sa structure de la grille de programmes.

Après une légère décrue en 1994 et 1995, la publicité va recommencer à augmenter en 1996 pour atteindre 20,50 % des ressources du secteur public de l'audiovisuel. Ce chiffre moyen masque cependant de profondes disparités, puisque certains organismes ne diffusent pas ou très peu de publicité. Les pourcentages à retenir sont, en 1995, de 41,3 % de ressources publicitaires pour France 2 et 21 % pour France 3. Les prévisions pour 1996 s'élèvent toutefois, pour France 2, à 43,8 % et, pour France 3, à 22,7 %.

Il paraît donc indispensable de diminuer, dès 1997, le pourcentage des ressources publicitaires au sein du budget de France 2 et de le baisser à 25 % pour revenir au plafonnement institué par la loi du 7 août 1974 (5(*)).

Etant donné l'invasion -proche maintenant- de myriades de chaînes de télévision, le financement par l'État de quatre chaînes publiques hertziennes (France 2, France 3, SEPT-ARTE, la Cinquième) et le mode de financement par un trop gros pourcentage de publicité entraînent des conséquences néfastes.

Ce prélèvement massif de France 2 sur les ressources publicitaires entraîne trois conséquences néfastes :

1°) France 2 doit, pour recueillir une telle somme, lutter contre TF1 et M6 avec les méthodes du secteur commercial et donc au détriment de ses missions de service public. La preuve en est -a contrario- donnée par la montée de l'audience de France 3 (qui ne fait appel aux ressources publicitaires qu'à hauteur de 21 % de son budget) ou encore, celle de Radio France qui fait très peu appel aux ressources publicitaires.

2°) Il rend encore plus difficile l'équilibre financier des entreprises de presse que l'État doit alors largement aider -et de façon plus importante d'année en année- au nom du pluralisme à maintenir.

3°) Les ressources des sociétés commerciales de radio et de télévision sont réduites à due concurrence, ce qui rend difficile leur croissance internationale pourtant indispensable à notre pays.

Troisième mesure : En 1997, supprimer les interventions directes du budget de l'État

Les interventions directes du budget de l'État se sont élevées en 1995 à 2 milliards de francs. Elles passent à 1,8 milliard en 1996, soit 12,8 % en 1995 et 10,7 % en 1996 de l'ensemble du budget de l'audiovisuel public. Elles contribuent au maintien de relations étroites -beaucoup trop étroites entre le Gouvernement, quel qu'il soit, et les entreprises de l'audiovisuel public.

2. Le budget 1997 tel qu'il devrait être

Le Parlement vote la loi, il contrôle le Gouvernement, mais il dispose également d'un pouvoir de proposition, en matière budgétaire notamment.

La publicité de marques ne pouvait excéder globalement 25 % du total des ressources des organismes » du secteur public de la radiodiffusion et de la télévision. Cette disposition fut abandonnée par la loi du 29 juillet 1982, dont l'article 66 précisait que le volume de publicité était limité par le cahier des charges de chaque société, un plafond général, valable pour toutes les sociétés, étant fixé par l'article 84 de la même loi à 80 % du montant total du financement. La loi du 30 septembre 1986 dispose désormais que le Parlement est chargé d'approuver le produit annuel attendu des recettes publicitaires, sans toutefois répartir ce montant entre les diverses chaînes et organismes publics. Les recettes publicitaires ont été temporairement plafonnées en 1987-1989.

Au regard des analyses qui précèdent, il est évidemment urgent de reconstruire le budget du secteur public de l'audiovisuel, tel qu'il devrait être en 1997, afin de réparer les erreurs des Gouvernements précédents, de façon à préserver la place de la France sur les ondes internationales.

- les exonérations de redevance, strictement limitées aux cas sociaux, qui pourraient atteindre 600 à 700 000 comptes, ne représenteraient plus qu'un manque à gagner de 490 millions de francs (pour une redevance couleur à 700 francs). Si la redevance avait été perçue en 1996 sur 23 millions de comptes -ce qui devrait être le cas en 1997-, elle aurait rapporté 2,1 milliards de francs supplémentaires ;

- cette somme serait affectée :

. Pour parti, à la suppression des remboursements d'exonérations de redevance (1413 millions de francs en 1996),

. Pour partie à FRANCE TÉLÉVISION, afin de combler le manque à gagner résultant du plafonnement des recettes publicitaires et de parrainage à 25 % du chiffre d'affaires (les deux sociétés ayant un budget prévisionnel de 9850,8 millions de francs en 1995, ce montant pourrait atteindre, en 1997, 10087,2 millions de francs, dans l'hypothèse d'une progression de 2,5 % du budget ; elles se verraient donc plafonner leurs ressources commerciales à 2521,8 millions de francs, contre 3 264 millions de francs en 1995, soit un manque à gagner de 700 millions de francs).

Ainsi, non seulement le financement du secteur public serait durablement assuré, mais encore FRANCE TÉLÉVISION retrouverait sans conteste une ligne éditoriale plus proche de sa vocation de service public, grâce à une part moins importante des ressources publicitaires dans la construction de son budget. De plus, un effort vigoureux en faveur de la production pourrait être financé.

Ces transferts sont en apparence considérables, mais ils n'affectent pas les personnes à la fois contribuables, assujetties à la redevance et téléspectateurs. A cet égard, cette réforme serait neutre. Un effort, somme toute modeste -1,92 franc par jour, serait demandé à

3 millions de personnes, afin de restaurer le service public de l'audiovisuel et de lutter contre le déficit du budget de l'État. Ce dernier serait gagnant de quelque 1,4 milliard de francs, ce dont les contribuables bénéficieraient in fine.

- la filialisation de la SEPT, au bénéfice de FRANCE TÉLÉVISION, sur le modèle de la structure mise en place en Allemagne, où ARTE est l'émanation des chaînes publiques ARD et ZDF, permettrait également de dégager des économies substantielles.

En effet, le budget de programme de la SEPT s'élèvera, en 1996, à 505,2 millions de francs. Ce budget finance une ligne éditoriale autonome : les coproductions avec le secteur public demeurent limitées, les rediffusions, quasi inexistantes. Le faible amortissement de la grille de programme renchérit considérablement son coût. Le choix du mode de diffusion en France conduit à un couverture plus étendue, et donc plus coûteuse, qu'en Allemagne, alors que le Traité franco-allemand ne parle que de « réception équilibrée ».

L'adoption du modèle allemand éliminerait le surcoût lié à ce « splendide isolement ».

- la Cinquième doit disposer d'un budget lui permettant de réaliser ses missions. Or, la majeure partie de la grille de la chaîne ne correspond pas aux objectifs qui lui ont été assignés par le Législateur.

Le budget de la chaîne pourrait donc être ajusté à un chiffre de l'ordre de 300 à 400 millions de francs, en réduisant sa durée de diffusion, afin d'en faire une chaîne expérimentale -ce qu'elle aurait dû être, et en la limitant aux seules émissions qui répondent strictement à son cahier des charges.

- enfin, le GIE ARTE - La Cinquième pourra être renforcé, afin de constituer un pôle d'édition de programmes culturels et éducatifs.

Les économies ainsi dégagées en transformant la SEPT en filiale de FRANCE TÉLÉVISION, en « reformatant » le budget de La Cinquième et en unifiant les deux sociétés au profit d'un GIE éducatif et culturel devraient conduire à diviser par deux le coût des deux diffuseurs publics, dont le budget pourrait passer de 1 794,2 millions de francs en 1996 à une somme de 900 millions de francs en 1997.

* 5 L'article 22 de la loi n°74-696 du 7 août 1974 prévoyait que la durée et la répartition des émissions publicitaires devaient demeurer compatibles avec les mission de service public qui étaient définies dans l'article premier de la loi. Reprenant les dispositions de l'article 67-1 de la loi de finances pour 1972 elle précisait en outre que la proportion des recettes provenant de