CHAPITRE IV L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
En 1996, les crédits de l'administration pénitentiaire progressent de 9% et s'établissent à 6.903,16 millions de francs.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE 1995 A 1996
I. L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE ET LA LOI DE PROGRAMME
A. DES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES
La loi de programme a défini précisément les moyens supplémentaires de l'administration pénitentiaire, dans le but de lutter contre la surpopulation carcérale, et le sous-encadrement des détenus.
LA PROGRAMMATION ET L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
** Les 1.568 places en semi-liberté comprennent :
- 574 places en centres autonomes de semi-liberté,
- 994 places en quartiers de semi-liberté
B. LE BUDGET DE 1995
1. Les créations d'emplois
En 1995, 550 emplois ont été créés, dont :
- 351 personnels de surveillance
- 24 personnels administratifs et 40 personnels techniques
- 130 emplois pour le milieu ouvert
2. Les équipements
312 millions de francs ont été ouverts en autorisations de programme, soit :
- 189 millions de francs pour des opérations de rénovation,
-81 millions de francs pour le début du programme de construction de places nouvelles,
- 40 millions de francs pour la poursuite des opérations en Guadeloupe et Martinique.
II. L'ÉTAT DES LIEUX EN 1995
A. LA PERSISTANCE D'UNE SURPOPULATION CARCÉRALE
Au 1er janvier 1995, alors que la quasi-totalité des places d'établissements du programme "13.000" était en service, le taux d'occupation des prisons atteignait 119 %.
Récapitulatif ensemble des établissements pénitentiaires Situation au 1er juillet 1995
HOMMES ET FEMMES
Comme le souligne le rapport d'activité de l'Administration pénitentiaire pour 1994, "depuis 1980, l'effectif de la population carcérale en métropole a progressé de prés de 45 % et seules les mesures de clémence sont à l'origine de baisses ponctuelles qui n'ont pas d'effet durable".
Le nombre de condamnés a augmenté de 50 %, celui des prévenus de 40 % . Ce phénomène s'accompagne d'un allongement de la durée des peines : la durée moyenne de détention pour l'ensemble de la population incarcérée est de 7, 1 mois, alors qu'elle n'était que de 4,6 mois en 1980.
B. LES LIMITES DU MILIEU OUVERT
Les effectifs des comités de probation et d'assistance aux libérés s'élèvent à 768 emplois. Au 1er janvier, les CPAL, avaient 102.254 personnes en charge au titre d'au moins une mesure de milieu ouvert, le nombre de personnes ayant augmenté de 4 % en un an.
C. DES ÉLÉMENTS DE MODERNISATION
1. La sécurité
Le programme quadriennal de sécurité (1991-94), d'un montant total de 200 millions de francs a été achevé le 31 décembre 1994.
Un programme exceptionnel, arrêté à la suite des événements de l'été 1992, qui a notamment permis de mener à bien trois mesures :
-l'équipement en portiques de détection : 140 portiques ont été acquis entre novembre 1992 et février 1993 pour un coût total de 7 millions de francs, afin de rendre systématique le contrôle des détenus à la sortie des ateliers :
- l'équipement en alarmes portatives individuelles : un programme de dotation des postes de travail en détention de boîtiers portables munis d'un appel de détresse, a été arrêté pour un montant de 41,35 millions de francs, et a été réalisé de 1993 à 1995 ;
- l'équipement en filins anti-hélicoptères des établissements pénitentiaires : il a été décidé, au cours du 3e trimestre 1992, d'équiper de filins tous les espaces sensibles de maisons centrales, des centres de détention pour longues peines, ainsi que les principales maisons d'arrêt où sont incarcérés des détenus particulièrement dangereux, 48 établissements ont ainsi été équipés pour un coût de 76 millions de francs.
Par ailleurs, l'administration pénitentiaire a reconnu la nécessité "de ne pas limiter la sécurité à quelques opérations spécifiques d'achat de matériel ou de travaux d'équipement, mais de la reconnaître comme un élément essentiel et permanent de la gestion des établissements pénitentiaires".
La direction de l'administration pénitentiaire a donc engagé une double étude :
- sur une programmation des objectifs de sécurité dans le cadre des budgets des directions régionales ;
- sur les prescriptions techniques de sécurité qui figureront dans les programmes de construction des établissements prévus par le programme pluriannuel pour la justice.
En 1995, les directions régionales ont pris en compte, dans leur budget, le renforcement de la sécurité "au plus près des besoins exprimés par les chefs d'établissement".
2. La réforme sanitaire
La loi 94-43 du 18 janvier 1994 a réformé le dispositif de prise en charge sanitaire des détenus. L'enjeu est considérable car l'état de santé physique et mental de la population pénale, retracé en 1993 par un rapport du haut comité de la santé publique, est alarmant :
- taux de prévalence du virus du SIDA dix fois supérieur à celui de la population générale ;
- tuberculose trois fois plus fréquente ;
- toxicomanie touchant 15 % des détenus, etc.
Au système ancien de remboursement des soins aux professions médicales et hôpitaux -générant de très longs délais de paiement- la loi du 18 janvier 1994 a substitué le dispositif suivant :
Depuis le 1er janvier 1994, toute personne détenue (française ou étrangère) est obligatoirement affiliée aux assurances maladie et maternité du régime général de la sécurité sociale, à compter de la date de son incarcération.
L'État doit acquitter les cotisations sociales correspondantes et financer également la part qui n'est pas prise en charge par l'assurance maladie : le ticket modérateur pour les soins et le forfait journalier lors des hospitalisations.
Les ayants-droits des détenus français et des détenus étrangers en situation régulière bénéficient également des prestations en nature des assurances maladie et maternité.
Le service public hospitalier doit assurer désormais les soins dispensés aux détenus en milieu pénitentiaire, à l'exception des établissements du programme "13000" dans lesquels la fonction santé continuera d'être exercée par les groupements privés lorsqu'elle n'impliquera pas d'hospitalisation, conformément aux conventions signées entre le ministère de la Justice et les groupements privés et jusqu'à l'expiration de celles-ci.
Une unité de consultations et de soins ambulatoires (UCSA), qui est une unité d'un service hospitalier, doit être implantée dans chaque établissement pénitentiaire.
Les soins, tant somatiques que psychiatriques, sont prodigués par des équipes pluridisciplinaires de l'hôpital.
Au plan local, cette organisation nouvelle est formalisée au travers d'un protocole, signé par le directeur de l'établissement pénitentiaire et le directeur de l'hôpital, sous l'égide des autorités régionales.
La charge de l'organisation des soins aux détenus est financée par le budget du ministère de la santé, à partir des cotisations sociales versées chaque année par le ministère de la Justice pour l'ensemble de la population pénale (393 millions de francs en francs 1994, une fois tous les protocoles signés). Parallèlement, la direction de l'administration pénitentiaire assure le financement de la rénovation des infirmeries des établissements pénitentiaires (51 millions de francs sur trois ans).
Le calendrier des protocoles n'a pas pu être respecté : au 1er juillet 1995, seuls 39 sur les 139 protocoles prévus ont pu être signés, concernant 20 % de la population pénale, mais 64 protocoles devaient être signés avant la fin de l'année 1995, portant le taux de couverture des détenus à 72 %.
D. L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION DES PERSONNELS : LE PROTOCOLE DU 18 JANVIER 1995
À l'issue du conflit engagé par le personnel des établissements, le 7 novembre 1994, un protocole d'accord a finalement pu être conclu le 18 janvier 1995 entre les syndicats de l'administration pénitentiaire et la Chancellerie et comprend :
1. Des mesures indemnitaires :
- la création d'une indemnité pour charges pénitentiaires servie à l'ensemble des personnels, à taux normal (800 francs/an) ou à taux majoré (2.400 francs/an) pour les emplois plus exposés ;
- la création d'une indemnité aux personnels d'insertion et de probation ;
- la revalorisation de l'indemnité pour travail le dimanche et les jours fériés (le taux horaire passant de 14,62 francs à 17,30 francs) ;
- la revalorisation de 25 % de l'indemnité de responsabilité des chefs d'établissement.
2. Des emplois supplémentaires
350 emplois nouveaux ont été rendus disponibles en 1995, dont 230 créations en surnombre, et 120 levées de gel, ce qui porte le nombre d'emplois supplémentaires en 1995 à 900.
Dans cette enveloppe, 521 emplois devraient permettre de faire passer le service de nuit de 2 à 3 agents dans 45 établissements, et d'attribuer un volant d'emplois supplémentaires à chaque direction régionale des services pénitentiaires.
La loi de finances rectificative du 4 août 1995 a inscrit la prise en charge de ce protocole à hauteur de :
10,71 millions de francs pour les 230 créations d'emplois en surnombre,
16,71 millions de francs pour les mesures indemnitaires.