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Projet de loi en faveur du développement des emplois de services aux particuliers

 

II. ... A CONDUIT À DES SOLUTIONS...

La politique de l'emploi s'est véritablement intéressée aux emplois de services aux personnes à la fin de 1991. Cela ne signifie nullement qu'il n'existait pas de politiques de services aux personnes auparavant ; mais ces politiques étaient, et le sont toujours, conduites dans le cadre de l'aide sociale ou au titre de la solidarité et des secours ; leurs effets sur l'emploi ne sont donc qu'incidents. Ainsi, de nombreuses prestations légales ou facultatives, de l'État, des collectivités territoriales ou de leurs établissements (centres communaux d'actions sociales...), des caisses de sécurité sociale, des caisses de retraite complémentaire, de mutuelles ou encore d'associations financent partiellement, parfois en s'ajoutant les unes aux autres, des heures de travail effectuées par des personnes au domicile de particuliers : cela concerne en grande partie l'aide ménagère pour les personnes âgées ou dépendantes, la garde des malades, les aides consécutives à un retour d'hospitalisation, la garde des enfants...

Ces dispositifs prennent la forme d'exonérations de cotisations de sécurité sociale (instituées pour la première fois par le décret du 25 janvier 1961), d'allocations (allocation compensatrice pour tierce personne...), de prestations en nature (heures d'aide ménagère, coiffure à domicile, portage de repas...). En outre, les dispositifs créés à partir de 1991 (réduction d'impôt, chèque-service...) trouvent désormais application dans ce secteur. Certaines des aides financées par les budgets d'action sociale des caisses peuvent avoir un caractère expérimental ; quand elles ont fait la preuve de leur utilité et de leur efficacité, il arrive fréquemment qu'elles soient légalisées((*)3).

Le plus souvent, les travailleurs intervenant au titre de ces aides sont des travailleurs sociaux employés dans le cadre des services publics et parapublics, ou par des associations agréées ou ayant conclu une convention avec une caisse de sécurité sociale, par exemple la CPAM de Paris pour la prestation de garde-malades à domicile...

Mais une évolution s'est faite jour vers la privatisation de certains de ces services. Ainsi, l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED), créée par la loi du 29 décembre 1986 et modifiée à plusieurs reprises depuis, qui correspond à une prise en charge des cotisations sociales par la caisse d'allocation familiale (système de tiers payant) laisse le particulier employeur libre du choix de la personne qu'il souhaite embaucher dans le cadre d'un contrat de gré à gré. L'exonération totale de charges sociales patronales dont bénéficient les personnes de plus de 70 ans pour l'emploi d'une aide ménagère, instituée en 1987, repose sur le même principe. Parfois cependant, l'aide fournie est conditionnelle : ainsi, le versement de l'AFEAMA (aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée) est réservée, comme son nom l'indique, aux assistantes maternelles agréées.

Aux prestataires de services à la personne intervenant à domicile, financés par des budgets publics et parapublics et auxquels participent, selon leurs moyens, les particuliers bénéficiaires, se sont donc ajoutés des salariés embauchés par les particuliers, les emplois ainsi créés étant aidés par les pouvoirs publics sans que ceux-ci exigent nécessairement une qualification précise pour occuper l'emploi. Il s'agit donc bien d'une logique contractuelle purement privée, parallèle au système administré.

C'est dans ce contexte que la politique de l'emploi s'est intéressée au secteur des services à la personne.

A. LES SERVICES AUX PERSONNES DEVIENNENT UN ÉLÉMENT DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI

Fin 1991, le Gouvernement a fait adopter par le Parlement trois séries de mesures destinées à alléger le coût du travail : prorogation du dispositif d'exonération de charges sociales pour l'embauche d'un premier salarié, création de l'exo-jeunes et aide au développement des services aux personnes.

Constatant que le nombre de particuliers-employeurs déclarés ne dépassait pas 520.000, auxquels il fallait ajouter les 500.000 bénéficiaires de l'aide ménagère, et que sur ces employeurs 200.000 bénéficiaient d'une exonération de charges sociales accordée aux personnes âgées ou handicapées, le Gouvernement a proposé une série de mesures :


· la simplification des formalités de déclaration des salaires aux organismes sociaux (décidée en juillet 1991) : sur la simple déclaration du nombre d'heures effectuées dans le trimestre et du salaire net, l'URSSAF calcule les cotisations et les collecte ; elle édite en outre un bulletin de paie avec indication des modalités simplifiées de décomptes des cotisations salariales ;


· une aide financière aux ménages sous forme de réduction d'impôt :son montant est de 50 % des dépenses consenties pour l'emploi de proximité -rebaptisé à cette occasion emploi familial-, dans la limite d'un plafond de 25.000 francs. La réduction pouvait donc atteindre 12.500 francs. A cette fin,une attestation est envoyée par les URSSAF aux employeurs, à joindre à la déclaration de revenu du contribuable. Le dispositif figure à l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991).Cette aide a été augmentée, depuis, à deux reprises : le plafond est porté à 26.000 francs par la loi de finances pour 1994, puis à 90.000 francs par la loi de finances pour 1995. Le coût de la mesure est évalué à 1,2 milliard en 1994.Il est actuellement de 4 à 5 milliards, correspondant à un allégement équivalent du coût du travail.

Ces dispositifs ont considérablement augmenté le nombre des particuliers employeurs (cf. tableau 1), qui passe de 515.000 en 1991 à 604.000 en 1992, 669.000 en 1993 et 727.000 en 1994. Ces chiffres nets ne traduisent qu'imparfaitement l'arrivée de nouveaux employeurs, puisque 20 % environ des employeurs cessent chaque année d'employer une personne (départ des enfants, vieillissement, décès...). On note par ailleurs que les emplois de gré à gré diminuent avec l'âge, les personnes plus âgées préférant s'en remettre à une association mandataire pour gérer l'embauche et s'occuper des formalités administratives et du bulletin de paie. Plus âgées encore, elles recourent aux associations prestataires et ne sont plus elles-mêmes employeurs.

TABLEAU 1

ï la création d'un cadre spécifique et l'octroi d'aides pour les associations, afin de favoriser, au plan local, une meilleure organisation de l'offre de services aux personnes : la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 a ainsi inséré dans le code du travail un article L. 129-1 relatif aux associations de services aux personnes, déterminant les conditions et les modalités de leur agrément (voir aussi le décret n° 92-18 du 6 janvier 1992 relatif aux associations de services aux personnes). Ces associations, qui peuvent être l'employeur des salariés détachés au domicile des particuliers dans le cadre d'une prestation de service ou seulement mandataires de l'employeur, permettent, avec le soutien des collectivités locales, de rapprocher l'offre de la demande de services. Les associations bénéficient d'exonérations sociales et du régime fiscal des associations d'intérêt général et à gestion désintéressée (exonération de l'impôt sur les sociétés, de la TVA et de la taxe professionnelle, cf. décret du 6 janvier 1992). Elles se situent donc à la frontière de la sphère privée et de la sphère administrée, d'autant qu'elles peuvent conclure des conventions avec les communes pour dispenser certaines aides publiques. En 1994, 27 % des employeurs passent par une association mandataire contre 7 % en 1992. On ne connaît pas l'importance de l'activité de prestataire, qui n'a pu être correctement mesurée par la DARES, faute de réponses suffisantes à ses enquêtes.

ï enfin, de diverses mesures d'amélioration des dispositifs existants, telles que le complément d'AFEAMA ou la bonification par la caisse nationale d'assurance vieillesse de l'aide à domicile aux personnes âgées...

ï Deux ans plus tard, afin d'alléger encore davantage les formalités administratives en supprimant le bulletin de paie et donc tout calcul, l'article 5 de la loi quinquennale a créé le chèque-service, mis en oeuvre à partir du 1er décembre 1994 avec un succès immédiat (cf. tableau 2). Au 27 novembre 1995, 313.215 demandes d'adhésions ont été formulées et 347.602 chéquiers personnalisés envoyés((*)4).

L'employeur n'a d'autre formalité à accomplir que de remplir deux volets sur un chéquier, retiré à son nom auprès de l'établissement de crédit où est domicilié son compte bancaire, ou de la Poste. Le premier volet est destiné au salarié ; l'employeur y porte le nom du salarié et le salaire net, y compris les congés payés (10 %) ; le second volet doit comporter le numéro de sécurité sociale du salarié, son nom et son adresse, le nombre d'heures effectuées, le montant net de l'heure de travail, le salaire net et indiquer le choix d'une base forfaitaire ou réelle (cette dernière suppose l'accord du salarié) pour le calcul des cotisations. Les deux volets sont signés. Le second est expédié à l'URSSAF de Saint-Etienne, à l'aide d'une enveloppe pré-imprimée.

Le chèque-service, créé à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 1995 après concertation avec les partenaires sociaux (cf. examen des articles), est limité aux emplois d'une durée maximale de huit heures, en application de la directive CEE du 14 octobre 1991 qui exige un écrit au-delà. On notera que les bénéficiaires d'exonérations (par exemple les bénéficiaires de l'AGED) ne peuvent utiliser ce dispositif, le traitement automatisé des chèques interdisant le cas par cas (sauf pour les personnes de plus de 70 ans, totalement exonérées).

Le chèque-service vaut bulletin de salaire et dispense de contrat écrit en cas de travail à durée déterminée ou à temps partiel, et vaut respect des obligations à l'égard des organismes de sécurité sociale, y compris de la MSA ; certains emplois familiaux, comme celui de jardinier, relèvent de la MSA, mais leur faible nombre ne justifie pas de créer un second centre de traitement qui leur serait spécifique.

L'étude de l'Inspection générale des affaires sociales qui vient d'être remise au ministre du travail confirme le succès du dispositif et son incidence en matière de création d'emploi et de recettes de cotisations sociales (très largement supérieures au coût du dispositif, d'ailleurs pour l'instant pris en charge à hauteur de 20 millions de francs par le budget de l'État).

Il apparaît néanmoins maintenant que ces dispositifs, qui ont fait la preuve de leur efficacité, atteignent leurs limites : ainsi, seuls 20 % des ménages employeurs bénéficient de la réduction d'impôt((*)5) et, pour la plupart, dans des proportions très inférieures à la limite autorisée. Cette voie de solvabilisation est donc aujourd'hui insuffisante pour augmenter notablement leur nombre. Par ailleurs, le chèque-service arrive au terme de son expérimentation et il apparaît qu'il bute sur la limitation à huit heures de la durée du travail autorisée : le fléchissement de demandes d'adhésions, autour de 4.000 par semaine depuis un mois, au lieu de 6.000 à 8.000 auparavant, témoigne sans doute de cette limite. Enfin, faute de demande, l'offre reste limitée et n'est pas toujours de la qualité souhaitable malgré les efforts faits par les associations et les collectivités locales.

Le présent projet de loi a donc pour ambition de relancer ces dispositifs.

B. LE PROJET DE LOI A POUR OBJECTIF DE RELANCER LES CRÉATIONS D'EMPLOI DANS LE SECTEUR DES SERVICES AUX PERSONNES

Le projet de loi ne modifie en rien le champ d'application des mesures en faveur du développement des services à la personne. Il s'agit toujours des emplois ou des activités concernant les tâches ménagères ou familiales exécutées au domicile des particuliers. Ces emplois sont détaillés par l'instruction fiscale du 27 avril 1992 ; il s'agit :

1. Des services rendus par le salarié du contribuable

Il s'agit des services rendus par un ou plusieurs salariés embauchés à temps complet ou partiel directement par le contribuable hors de son foyer fiscal pour effectuer à son domicile privé tout ou partie des tâches à caractère familial ou ménager.

Sont donc concernés les services rendus par les employés de maison relevant de la convention collective nationale du 3 juin 1980 :

* garde d'enfants, nurse, gouvernante, garde-malade à l'exclusionde soins, assistante de vie permettant le maintien à domicile des personnes âgées ou handicapées ;

* homme ou femme toutes mains, cuisinier, femme ou valet de chambre, lingère, maître d'hôtel, chauffeur.

Le bénéfice de la réduction d'impôt peut également concerner d'autres emplois à caractère familial : tel est le cas, par exemple, des personnes assurant un soutien scolaire.

En revanche, n'entrent pas dans le champ d'application de la réduction d'impôt, les services rendus par :

* les salariés embauchés dans le cadre de l'activité professionnelle de l'employeur ou de son prolongement. Toutefois, si le contrat de travail stipule que l'activité s'exerce en partie au profit de l'activité professionnelle de l'employeur et en partie pour son service privé, la réduction s'applique à cette dernière quote-part :

* les jeunes étrangers placés au pair, la famille d'accueil n'étant pas employeur au sens du code du travail ;

* les gardiens, concierges et personnels d'immeubles collectifs embauchés par le propriétaire ou le syndicat des copropriétaires.

2. Des services rendus par les associations agréées par l'État en application des articles L. 128 et L. 129-1 du code du travail

Il s'agit des associations de services aux personnes (art. L. 129-1 du code du travail) et des associations intermédiaires (art. L. 128 du même code).

a) Les associations de services aux personnes visées à l'article 51 de la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 relative à la formation professionnelle et à l'emploi, codifié sous l'article L. 129-1 du code du travail.

Le statut juridique de ces associations repose sur un agrément délivré par le préfet du département dans les conditions prévues par le décret n° 92-18 du 6 janvier 1992 et dont les conséquences fiscales sont celles prévues aux articles 206-5 (impôt sur les sociétés), 229-2-2 (taxe d'apprentissage), 261-7-1 (TVA) et 1407-2 (taxe professionnelle) du CGI.

Les prestations qu'elles assurent auprès des particuliers, pour la période couverte par l'agrément, ouvrent droit au bénéfice de la réduction d'impôt.

b) Les associations intermédiaires créées pour le développement de l'emploi par l'article 19 de la loi n° 87-39 du 27 janvier 1987 portant diverses mesures d'ordre social (art. L. 128 du code du travail) et qui sont agréées par le préfet dans les conditions prévues par le décret n°87-303 du 30 août 1987.

Compte tenu de leur objet, les associations intermédiaires ont un domaine d'activité plus large que les services aux personnes tels qu'ils sont définis ci-avant. Mais seule cette dernière catégorie de services peut ouvrir droit à la réduction d'impôt prévue par l'article 199 sexdecies du CGI.

La nature des services fournis et le lieu où ils s'exécutent sont précisés dans le contrat établi obligatoirement par écrit entre l'association et l'utilisateur (art. 8 du décret précité du 30 août 1987).

Les services aux personnes fournis par les salariés de l'association n'ouvrent plus droit à la réduction d'impôt à compter de la date de la perte de l'agrément.

3. Des services rendus par un organisme à but non lucratif ayant pour objet l'aide à domicile et habilité au titre de l'aide sociale ou conventionné par un organisme de sécurité sociale

Il s agit des services aux personnes rendus à titre onéreux aux particuliers par :

- les centres communaux d'action sociale (CCAS) sans que ces organismes aient besoin de solliciter un agrément du préfet ou d'agir par l'intermédiaire d'une association agréée ;

- les associations d'aide à domicile agissant dans le cadre d'une convention avec un département ou un organisme de sécurité sociale. Seules les prestations entrant dans le cadre de ce conventionnement ouvrent droit à la réduction d'impôt, sauf si l'association requiert un agrément dans les conditions prévues par le décret n° 92-18 du 6 janvier 1992 pour les associations de services aux personnes.

Afin de lever les obstacles à la création d'emplois de ce type, et de lutter contre le travail clandestin, le projet de loi vise :

- à simplifier les formalités administratives incombant à l'employeur en étendant le chèque-service à tous les contrats conclus par les particuliers qui le souhaitent pour un emploi familial, sans limitation de durée de travail (art. 2 créant un article L. 129-2 dans le code du travail) ; le chèque peut donc être utilisé pour rémunérer un salarié proposé par une association mandataire. Il ne peut servir à régler une facture présentée par une association ou une entreprise pour une prestation de service.

L'emploi du chèque-service doit être accepté par le salarié. Le dispositif ne change pas par rapport à ce qu'il est actuellement La seule différence est que, pour les emplois de plus de huit heures à durée déterminée ou indéterminée, il ne dispense pas d'un contrat de travail. Celui-ci, d'un modèle simplifié, sera envoyé par l'URSSAF de Saint-Etienne à 1 occasion de l'envoi du premier volet social.

Votre commission considère qu'un tel dispositif devrait relancer dans des proportions importantes la création d'emplois dans ce secteur.

- à solvabiliser la demande de services en permettant aux comités d'entreprise et aux entreprises, en l'absence de comité d'entreprise d'aider financièrement leurs salariés qui souhaiteraient embaucher un emploi familial ou faire appel à une association ou une entreprise prestataire de services aux Personnes. Cette aide n'est pas un salaire, et ne donne pas lieu à cotisations sociales. En revanche, elle entre dans l'assiette des revenus du salarie pour le calcul de son impôt. Son régime est celui de l'intéressement, tant pour l'entreprise que pour le salarié. Elle peut s'analyser comme une prime a l'emploi versée non par l'État, mais par l'entreprise. On notera en outre que les collectivités locales peuvent, sans qu'il soit besoin de le préciser par un texte, verser des aides de même nature.

Si l'on considère, à titre d'hypothèse, que 5% des quelque 40 milliards des budgets des comités d'entreprises pourraient être ainsi attribués sous forme d'aide aux emplois familiaux, cela conduirait a la création d'environ 20.000 emplois en équivalent plein temps.

Des dispositions seront prévues pour éviter les fraudes consistant notamment à utiliser cette aide comme complément de salaire. Certaines personnes ne pourront donc en être bénéficiaires (les gérants salariés et les mandataires sociaux), et un décret en Conseil d'État fixera le montant maximum de l'aide et déterminera les modalités de justification de la destination de cette aide. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, l'aide pourrait être au maximum de 1.000 francs par mois.

Votre rapporteur a eu connaissance de divers projets, certains même en cours d'expérimentation((*)6), tendant à matérialiser cette aide par la prise en charge d'une partie de la valeur d'un chèque pré valorisé, analogue au chèque-restaurant. Le salarié achèterait donc à un coût inférieur à sa valeur faciale un chèque-prestation, la différence correspondant à l'aide de l'entreprise. Un tel dispositif peut présenter des avantages de simplicité et avoir un effet d'entraînement sur la demande de services. Cela suppose cependant la mise en place de règles et de procédures de contrôle efficaces afin d'éviter les abus possibles, tels que revente avec profit du chèque, marché parallèle, détournements d'usage. La compatibilité avec le mécanisme envisagé par le Gouvernement pour contrôler l'activité des associations et des entreprises agréées ouvrant droit à la réduction d'impôt devrait également être étudiée. Or, dans les brefs délais qui lui étaient impartis, votre rapporteur n'a pu conduire à son terme une réflexion qui l'aurait peut-être amené à déposer un amendement en ce sens ;

- enfin, à développer et à structurer l'offre de services. Deux mesures sont prises à cette fin : l'institution d'une contribution des employeurs pour la formation professionnelle continue de leurs salariés, visant à améliorer la qualité de l'offre par l'élévation du niveau de compétence ; et l'ouverture du secteur aidé des services aux personnes aux entreprises.

La contribution des employeurs à la formation professionnelle continue s'élèvera à 0,15 % des salaires versés. Les fonds, de l'ordre de 10 millions seront versés à un organisme paritaire collecteur agréé qui sera désigné par les partenaires sociaux. Le dispositif est analogue à celui des professions non salariées. Les salariés pourront donc bénéficier, comme ceux des autres secteurs, des dispositifs de formation prévus au Livre IX du code du travail. Il appartiendra aux partenaires sociaux d'en déterminer les modalités. Seuls les salariés embauchés par un particulier bénéficiaire de l'AGED sont exclus pour des raisons techniques du dispositif, comme ils le sont du chèque-service. Votre commission souhaite cependant supprimer cette exception, afin que ces salariés au contact des enfants puissent bénéficier en tant que de besoin d'une amélioration de leur qualification.

L'ouverture aux entreprises du secteur aidé des services aux personnes est la partie la plus novatrice du projet de loi. Elle vise a développer les emplois et à mieux structurer l'offre en introduisant une certaine concurrence entre les différentes formes d'emploi et de prestations.

Les entreprises pourront donc être agréées à condition de consacrer exclusivement leurs activités aux tâches ménagères et familiales, comme les associations de l'article L. 129-1, mais sans avoir la contrainte d'assurer obligatoirement une activité de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées ou handicapées.

Elles ouvriront droit, comme les associations, à la réduction d'impôt pour les particuliers faisant appel à leurs prestations. Un dispositif de contrôle est prévu afin d'éviter que des prestations indues, dépassant le cadre des tâches ménagères et familiales, n'ouvrent pas droit au bénéfice de cette aide fiscale.

Parallèlement, le projet de loi autorise les associations intermédiaires et les entreprises d'insertion à intervenir en tant qu'associations ou entreprises agréées, ce qui était déjà le cas, sur la base de circulaires, pour les associations intermédiaires.

Afin de prévoir des garanties plus importantes de professionnalisme Pour les associations ou les entreprises intervenant pour des emplois a « responsabilité ajoutée » tels que la garde d'enfants ou l'assistance aux Personnes âgées ou handicapées, votre commission vous proposera de préciser que celles-ci devront solliciter un agrément spécifique, qui sera défini par décret.

Elle pense par ailleurs, que la profession s'organisera afin d'assurer des prestations de qualité.

* (3) Voir C. Aktouf, Etude sur la Direction de l'action sociale, de l'enfance et de la santé du département de Paris (Sénat, septembre 1995) qui recense et analyse notamment tous les dispositifs d'aide aux personnes en vigueur à Paris.

* (4) L'IGAS a remis, le 13 décembre 1995, un rapport sur le « chèque-emploi-service, premiers éléments d'évaluation ».

* (5) Les 50 % de ménages qui ne paient pas d'impôt sur le revenu ne peuvent être concernés par cette mesure de solvabilisation

* (6) Le « chèque-domicile », lancé par un groupement de comités d'entreprises de Bretagne.