N° 65
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 6 novembre 1996.
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi portant ratification des ordonnances prises en application de la loi n° 96-1 du 2 janvier 1996 d'habilitation relative à l 'extension et à l 'adaptation de la législation en matière pénale applicable aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte et abrogeant certaines dispositions concernant les îles éparses et l'île de Clipperton,
Par M. Jean-Marie GIRAULT,
Sénateur.
1 Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.
Voir le numéro :
Sénat : 493 (1995-1996).
Départements et territoires d'outre-mer.
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Réunie le 6 novembre 1996 sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission des Lois a examiné en première lecture, sur le rapport de M. Jean-Marie Girault, le projet de loi portant ratification des ordonnances prises en application de la loi n° 96-1 du 2 janvier 1996 d'habilitation relative à l'extension et à l'adaptation de la législation en matière pénale applicable aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte et abrogeant certaines dispositions concernant les îles éparses et l'île de Clipperton.
M. Jean-Marie Girault ayant rappelé que, sur le fondement de la loi d'habilitation précitée, deux ordonnances en date du 28 mars 1996 étaient intervenues, la première pour rendre applicable dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte le nouveau code pénal, la seconde pour y actualiser la législation en matière de procédure pénale, la commission a adopté vingt-cinq amendements d'ordre rédactionnel ou tendant à préciser certaines adaptations résultant des ordonnances susvisées et à assurer le respect du champ de l'habilitation.
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi, en première lecture, du projet de loi n° 493 (1995-1996) portant ratification des ordonnances prises en application de la loi n° 96-1 du 2 janvier 1996 d'habilitation relative à l'extension et à l'adaptation de la législation en matière pénale applicable aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte et abrogeant certaines dispositions concernant les îles éparses et l'île de Clipperton.
Le projet de loi soumis à votre examen a été déposé sur le bureau du Sénat le 19 juillet dernier, dans le délai prescrit par l'article 2 de la loi d'habilitation qui prévoyait comme date butoir le 1er septembre 1996.
La loi du 2 janvier 1996 précitée a habilité le Gouvernement à prendre, par ordonnances, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, les mesures législatives devant permettre d'harmoniser la législation pénale applicable dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte avec celle en vigueur en métropole tout en procédant aux adaptations nécessaires au respect des intérêts propres de ces collectivités territoriales.
Cette loi a également fixé au 1er mai 1996 l'entrée en vigueur du nouveau code pénal dans l'ensemble de ces collectivités ainsi que, pour les dispositions législatives en matière de procédure pénale, une entrée en vigueur au 1er mai 1996 dans les territoires d'outre-mer et au 1er mai 1997 à Mayotte.
Comme l'a indiqué le rapport de votre commission des Lois relatif au projet de loi d'habilitation, cette date à laquelle la législation pénale métropolitaine devait être rendue applicable aux territoires d'outre-mer et à Mayotte avait déjà été différée à plusieurs reprises.
Aussi, l'intervention des ordonnances permet-elle enfin, avec un décalage de plus de deux ans 1 ( * ) , de restaurer l'égalité des citoyens de ces collectivités d'outre-mer et des citoyens de la métropole devant la loi pénale.
Deux ordonnances du 28 mars 1996 ont été prises : la première (n° 96-267) relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte ainsi qu'à l'extension et à la modification de certaines dispositions législatives rendues nécessaires par cette entrée en vigueur, la seconde (n° 96- 268) portant actualisation des dispositions législatives de procédure pénale applicables dans les territoires de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis-et-Futuna ainsi que dans la collectivité territoriale de Mayotte.
Les assemblées territoriales de ces territoires, conformément à l'article 74 de la Constitution, ainsi que le conseil général de Mayotte, bien que la loi statutaire du 24 décembre 1976 ne l'exige pas mais comme l'avait prévu la loi d'habilitation, ont été consultés. Lorsqu'ils ont répondu expressément, ils ont émis un avis favorable sur les extensions et adaptations proposées 2 ( * ) sous réserve de quelques propositions de modifications pour Mayotte dont les principales ont été prises en compte dans l'ordonnance définitive (exclusion du délit de bigamie pour les citoyens français ayant le statut civil de droit local mahorais ; application de la séparation entre l'instruction et le jugement ; principe de la présidence de la cour criminelle par le président du tribunal supérieur d'appel et du tirage au sort des quatre assesseurs qui constitueront ainsi une ébauche de jury criminel; faculté, à défaut d'avocat ou de conseil agréé de s'entretenir avec un citoyen de son choix lors de la garde à vue).
Hormis les dispositions de l'article premier du projet de loi qui vous est soumis tendant à la ratification des ordonnances précitées, deux articles ont été ajoutés à la demande du Conseil d'État, l'un tendant à préciser l'article 8 de l'ordonnance n° 96-267 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal concernant les casinos en Nouvelle-Calédonie, l'autre proposant d'abroger certaines dispositions rendant applicables des lois métropolitaines dans les îles éparses de l'océan indien et dans l'île de Clipperton.
L'examen du contenu des ordonnances dont la ratification est proposée a permis à votre commission d'observer que le champ de l'habilitation défini par la loi n° 96-1 du 2 janvier 1996 n'avait pas été strictement respecté. Par ailleurs, l'article 3 du projet de loi tend à clarifier le régime juridique applicable aux îles françaises situées dans l'océan indien et le canal du Mozambique ainsi qu'à l'île de Clipperton, jusqu'alors incertain.
I. LES EXTENSIONS ET LES ADAPTATIONS OPÉRÉES PAR LES ORDONNANCES
A. L'ORDONNANCE N° 96-267 DU 28 MARS 1996
L'ordonnance n° 96-267 rend applicables aux territoires d'outre-mer et à Mayotte le nouveau code pénal ainsi que diverses dispositions de droit pénal et de procédure pénale liées à cette extension.
Dans un titre I, elle crée à cet effet un livre septième au sein du code pénal constitué de deux titres regroupant, le premier, les dispositions applicables dans les territoires d'outre-mer, le second, celles applicables dans la collectivité territoriale de Mayotte.
Ce livre septième est précédé d'un livre sixième, vide de toute disposition et créé pour rétablir la correspondance avec le livre sixième de la partie réglementaire du code pénal relatif aux contraventions, ne comportant pas d'équivalent dans la partie législative. C'est donc un souci de lisibilité qui a conduit à définir une telle architecture.
Le titre premier du livre septième ainsi créé énonce un principe d'extension générale des dispositions des livres premier à cinquième du code pénal aux territoires de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, des îles Wallis-et-Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises, sous réserve d'une série d'adaptations qui sont recensées sous sept chapitres.
Est cependant exclu du champ de l'extension l'article 132-70-1 du code pénal relatif à la procédure de l'ajournement avec rétention judiciaire, issu de la loi du 30 décembre 1993 sur le régime du séjour des étrangers se référant à l'ordonnance du 2 novembre 1945, toutes deux inapplicables dans les territoires d'outre-mer.
Les principales adaptations effectuées résultent du partage de compétences opéré par les lois statutaires entre l'État et les autorités territoriales. Parmi les compétences dévolues aux territoires figurent la réglementation en matière de santé et d'hygiène publique, la réglementation de la circulation et des transports routiers, la réglementation applicable à la fonction publique territoriale et en matière de droit du travail, ou encore les principes directeurs du droit de l'urbanisme.
Ainsi les références aux codes tels que le code de la santé publique ou le code du travail, ou à des lois telles que les lois portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique, ont été supprimées et remplacées par des renvois à la réglementation locale.
Pour Mayotte, ce n'est pas le partage des compétences qui conduit à effectuer les mêmes adaptations mais la non-applicabilité à cette collectivité territoriale de textes cités en référence par le code pénal (code de la santé publique par exemple).
En outre, est exclue la poursuite de la bigamie pour les citoyens français ayant le statut civil de droit local mahorais.
Le titre II de l'ordonnance n° 96-267 regroupe les dispositions relatives à l'extension et à l'adaptation de certaines dispositions de droit pénal et de procédure pénale rendues nécessaires à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte.
Il s'agit de dispositions issues de la loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 et de la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993. Ces extensions permettent d'actualiser la législation pénale dans des domaines fondamentaux tels que la propriété intellectuelle, les jeux de hasard, la presse ou la communication audiovisuelle.
* 1 Le nouveau code pénal est entré en vigueur en métropole le 1er mars 1994.
* 2 Avis du comité consultatif de Nouvelle-Calédonie en date des 25 et 30 janvier 1996 ; le congrès s'étant abstenu.
Avis de l'assemblée de la Polynésie française en date du 15 février 1996 ;
Avis de la commission permanente de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna en date du 22 février 1996 ;
Avis du conseil général de Mayotte en date du 14 février 1996.