Projet de loi de finances pour 1997 : Communication audiovisuelle

CHAPITRE PREMIER : LES RESSOURCES DU SECTEUR PUBLIC DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE

I. LE BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC EN 1996-1997

A. LE CONTEXTE DU BUDGET DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC EN 1997

1. Les modifications apportées par la loi de finances rectificative pour 1995

L'article 12 de la loi de finances rectificative pour 1995 n° 95-1347 a donc modifié la répartition du produit de la redevance, à hauteur de 129,3 millions de francs. Il a affecté, en outre, 21,1 millions de francs de produits supplémentaires au titre de 1994 à RFO. La redevance télévision a été, pour 1995, ainsi définitivement répartie :

Répartition de la redevance 1995-1996

(En millions de francs hors TVA)

Organismes	LFI 1995	LFR 1995	LFI/LFR 1995	PLF 1996
INA	231,4	245,2	+ 14,1	269,6
France 2	2 497,1	2 497,1	0	2 588,8
France 3	3 448,1	3 318,8	- 129,3	3 551,8
SEPT-ARTE	374,5	438	+ 63,5	611,7
RFO	930,3	951,4	+ 21,1	1 001,2
Radio France	2331,2	2 344,2	+ 13	2 117,4
RFI	102,4	125,1	+ 22,7	168,9
La Cinquième	324,5	340,8	+ 16,3	434,2
Total	10 239,5	10 260,6	+ 21,1	10 743,6

Source : projets de loi de finances

Comme les années précédentes, les ressources de la redevance ont été, en 1995, concentrées sur trois sociétés : les deux chaînes de France Télévision et Radio-France, qui, à elles trois, bénéficient de 8 160.3 millions de francs, soit 79,53 % du total.

a) L'excédent de redevance a été affecté à RFO

En 1995, le faible excédent a été affecté en totalité à RFO, afin de faciliter la « sortie de monopole » de cette société publique. L'exécution de son budget fait apparaître un chiffre d'affaires publicitaire en baisse par rapport à l'objectif prévu (74 millions de francs au lieu de 90 millions de francs). Puisque, depuis 1994, RFO n'est plus en situation de monopole cette société doit affronter une baisse de son audience et de ses ressources publicitaires.

L'affectation de la totalité de l'excédent pour 1994 de la redevance aurait pu permettre à RFO d'éviter le déséquilibre budgétaire en 1995, malgré une diminution du remboursement des exonérations de redevance (chapitre 46-01 des Services généraux du Premier ministre) à hauteur de 11 millions de francs. En fait, l'exercice de l'année 1995 s'est clos avec un déficit de 9,7 millions de francs.

b) Une chute brutale des excédents de redevance

Depuis le début des années quatre-vingt dix, les écarts entre prévisions et réalisations constatées de redevance ont tendance à diminuer.

Après avoir atteint un niveau record en 1993, avec 291 millions de francs d'excédents, cet écart a été ramené à 21,1 millions de francs en 1994.

Cette chute - à mettre à l'actif des services compétents - s'explique par deux raisons :

1/ L'assiette de la redevance a évolué favorablement. Les comptes payants ont progressé de près de 200 000 unités, pour un total supérieur à 16 millions.

2/ L'action du Service de la redevance, en termes de recouvrement, a été très efficace. Le taux de recouvrement au 31 décembre de l'année n + 1 a été porté à 95,5 % ; les droits constatés ont progressé, en 1994, de 5,18 % (526 millions de francs), soit davantage que la progression du taux nominal de la redevance pour un poste couleur (+4,12 %).

Les excédents de redevance pour l'exercice 1995 sont peu probables, compte tenu du niveau très élevé de l'objectif fixé (10 914 millions de francs) et des grèves postales.

c) Les excédents de publicité de France 3 autorisent une réaffectation partielle du produit de la redevance

France 3 progresse depuis 1993 en audience et, par voie de conséquence, sur le marché publicitaire.

Entre 1993 et 1994 la chaîne a augmenté de 11 % sa part de marché pour passer de 14,6 % à 15,7 %. Entre septembre et décembre la part moyenne de marché a été de 16,4 %. Entre janvier et juin elle a continué sa progression avec une augmentation de 5 % pour parvenir à une part de marché moyenne de 1 7,2 % .

En raison de cette montée continue de l'audience, les recettes propres de France 3 ont fortement progressé au cours de l'exercice 1994 : la publicité a rapporté 10,6 % de plus que prévu (985,2 millions de francs contre 880 millions de francs), le parrainage 40 % de plus (85,1 millions de francs contre 51 millions de francs).

De même, en 1995, le chiffre d'affaires de France 3 est en excédent de 266 millions de francs par rapport aux prévisions budgétaires, et France 2, de 1 11 millions de francs.

« Rançon » de ce succès auprès du public, France Télévision s'est vue, paradoxalement, contrainte de dépendre davantage des ressources publicitaires et France 3 s'est vue retirer 129,3 millions de francs de redevance.

Au moment où la dépendance croissante de France Télévision à l'égard des ressources publicitaires est de plus en plus contestée, cette orientation ne peut qu'être désapprouvée, même si elle est devenue inévitable en raison des décisions du Gouvernement.

Hormis France 2, toutes les autres sociétés de l'audiovisuel public bénéficient d'une affectation supplémentaire de redevance au titre de l'exercice 1995, au premier rang desquelles se retrouvent celles qui -paradoxalement- ne font pas appel à la publicité :

- la SEPT-ARTE, pour 63,5 millions de francs,

- RFI, pour 22,7 millions de francs,

- La Cinquième, pour 16.3 millions de francs,

- l'INA, pour 14,1 millions de francs,

- Radio-France, pour 13 millions de francs.

Cette répartition définitive de redevance donne le sentiment de pénaliser les chaînes qui ont des ressources publicitaires et de l'audience, au bénéfice de celles qui sont dépourvues des unes et de l'autre...

d) Un effort de rigueur complété par deux mesures d'économies budgétaires

Dans la loi de finances rectificative pour 1995, deux mesures d'économie budgétaire ont affecté l'équilibre du financement de l'audiovisuel public.

(1) La diminution du remboursement des exonérations de redevance

Par rapport à la loi de finances pour 1994, le remboursement des exonérations de redevance avait progressé, en 1995, de 20,5 %, pour atteindre 1 466 millions de francs, contre 1 216,7 millions de francs en 1994.

L'arrêté d'annulation du 15 novembre 1995 a amputé le chapitre budgétaire correspondant à ce remboursement de 196,6 millions de francs ramenant le concours de l'État à 1 269,4 millions de francs pour 1995, soit une progression limitée à 52,7 millions de francs (+ 4.33 %).

Pour 1996, la compensation, par l'État, des exonérations de redevance était prévue à hauteur de 1 413.3 millions de francs, soit une progression, par rapport à la loi de finances rectificative pour 1995, de 11,33 % (143,9 millions de francs).

L'annulation de 200 millions de francs, au titre du remboursement des exonérations de redevance, a marqué cependant un tournant pour les entreprises du secteur public de l'audiovisuel. Alors que, depuis 1989, elles pouvaient compter sur une compensation sinon intégrale, du moins importante, des exonérations de redevance, les décisions des pouvoirs publics (1995, 1996, 1997) vont rendre le montant de cette ressource de plus en plus aléatoire.

(2) Une forte contribution de France Télévision

La contribution la plus importante à cette politique a été apportée par France Télévision, qui supporte, à elle seule, 158,2 millions de francs (dont 110,7 millions pour France 3 et 47,5 millions de francs pour France 2), soit 80,46 % des annulations de remboursement.

Sont venus ensuite, dans l'ordre décroissant :

- La Cinquième, pour 26,2 millions de francs (13,32 % du total),

- RFI, pour 22,7 millions de francs (11,54 %),

- l'INA, pour 17,7 millions de francs (9 %),

- Radio-France, pour 13 millions de francs (6,61 %),

- et enfin RFO, pour 11,1 millions de francs (5,64 %),

La SEPT-ARTE a échappé à ces annulations de remboursements de redevance.

(3) L'abandon du versement de produits des privatisations

La SEPT-ARTE et La Cinquième pouvaient espérer recevoir des dotations inscrites au compte d'affectation spéciale n° 902-24 des produits de cessions de titres du secteur public, à hauteur, respectivement, de 96 millions de francs et de 75,1 millions de francs. Cette dotation, d'un montant total de 171,1 millions de francs, n'a pas été versée (mais votre rapporteur n'a jamais été partisan de cette affectation très contestable).

Au total, la modification de la répartition du produit de la redevance pour 1995 et les annulations de remboursement de redevance ont amputé les ressources publiques de France 3 d'une somme de 240 millions de francs, celles de France 2, de 47,5 millions de francs, celles de la Cinquième et la SEPT-ARTE, de, chacune, 32,5 millions de francs et celles de l'INA, de 3,9 millions de francs. Radio France et RFI n'ont pas été affectées par ces mesures.

Seule RFO a vu ses ressources progresser de 10 millions de francs.

2. L'arrêté d'annulation du 26 septembre 1996

Le remboursement forfaitaire des exonérations de redevance, qui s'élevait dans la loi de finances pour 1996, à 1 440,7 millions de francs, a diminué de 11,5 % , soit 165,6 millions de francs, répartis entre :

- les crédits des services généraux du Premier ministre, à hauteur de 148 millions de francs.

- les crédits du ministère de la Culture, chapitre 43-70, Interventions culturelles dans le secteur de l'audiovisuel public, pour un montant de 17,6 millions de francs.

La répartition définitive entre les sociétés du secteur audiovisuel public sera décidée à l'occasion du collectif budgétaire voté à la fin de l'année 1996.

D'ores et déjà, les informations fournies à votre rapporteur indiquent que France Télévision ne bénéficiera d'aucun remboursement des exonérations de redevance pour l'année 1996, un gel ayant été décidé dès janvier 1996.

Avec des crédits à hauteur de 1 275 millions de francs, le remboursement, par l'État, des exonérations de redevance recule à 50,3 % , contre 56,9 % dans la loi de finances pour 1996.

3. L'arrêté d'annulation du 13 novembre 1996

Cet arrêté réduit encore le chapitre 43-70, Interventions culturelles dans le secteur de l'audiovisuel public, du ministère de la Culture, de 21,2 millions de francs.

Avec les deux annulations précitées, qui totalisent 38,8 millions de francs, le remboursement des exonérations de redevance sur le chapitre 43-70, Interventions culturelles dans le secteur de l'audiovisuel public du ministère de la Culture, s'élèvera, en 1996, à 587,6 millions de francs, contre 626,4 millions de francs de crédits votés, soit une baisse de 6,2 %.

Le total du remboursement des exonérations de redevance, supporté soit par le ministère de la Culture, soit par les services généraux du Premier ministre, en 1996, s'élèvera donc à 1 253,9 millions de francs, contre 1440,7 millions de francs de crédits votés, soit une diminution de 13 %.

4. Les perspectives de la redevance audiovisuelle

Évoquées, pour partie, dans le rapport de la mission d'audit du secteur public de la communication audiovisuelle, elles retiennent particulièrement l'attention de votre rapporteur.

a) Les perspectives fiscales

Deux risques d'assèchement menacent à moyen terme la redevance audiovisuelle : le risque fiscal et le risque technique.

(1) « L'assèchement fiscal »

Le Gouvernement a entrepris une ambitieuse réforme fiscale. A son terme, tous les contribuables bénéficieront d'une baisse de l'impôt sur le revenu. L'allégement sera d'autant plus fort que les revenus sont modestes et que le nombre de parts est élevé.

Le tome II du rapport général de l'Assemblée nationale du 10 octobre 1996 estime que « la reconfiguration du barème a pour effet de rendre non imposables chaque année environ 400 000 foyers pour un total à terme de 2 400 000 nouveaux non imposables » .

Ce risque pourrait être toutefois circonscrit par la déconnexion entre les exonérations d'impôt sur le revenu et l'assujettissement à la redevance, à l'image du mécanisme mis en oeuvre par l'article 8 du projet de loi de finances pour 1997 pour ce qui concerne les impôts locaux. La situation du redevable de la redevance pourrait être appréciée non plus en fonction de son degré d'assujettissement à l'impôt sur le revenu des personnes physiques, mais directement en fonction du montant effectif de son revenu.

Cette réforme est d'ordre réglementaire.

(2) « L'assèchement technique »

Davantage que les aspects fiscaux, les mutations technologiques pourraient, à moyen terme, menacer la redevance.

Votre rapporteur tient à rappeler que sa proposition d'extension de l'assiette du paiement de la redevance aux logiciels permettant de visionner des programmes de télévision sur un ordinateur, formulée dans son précédent rapport, n'a eu aucune suite.

Un téléviseur est un appareil qui reçoit un courant haute fréquence en provenance d'une antenne de réception et qui produit une image et un son. Il comporte donc deux fonctions :

1. la fonction « tuner » qui consiste à filtrer les courants venant de l'antenne pour ne retenir que ceux qui concernent les fréquences du canal sélectionné et à transformer ensuite ces courants en deux signaux :

* un signal vidéo porteur des informations d'image,

* un signal audio porteur des données sonores.

2. la fonction « moniteur » qui consiste à transformer le signal vidéo en une image et le signal audio en un son.

Aucune de ces deux fonctions n'est, par elle-même, génératrice du paiement de la redevance, en sorte que celui qui achète séparément un tuner et un moniteur n'est pas assujetti au paiement de la redevance. Il est d'usage constant de réserver le paiement de la redevance aux détenteurs de téléviseurs, c'est-à-dire d'appareils regroupant en un même bloc le tuner et le moniteur.

Tous les magnétoscopes contiennent un tuner, et cependant la détention d'un magnétoscope n'entraîne pas assujettissement au paiement de la redevance. Tous les micro-ordinateurs contiennent un moniteur, et cependant la détention d'un micro-ordinateur n'entraîne pas assujettissement au paiement de la redevance.

Aujourd'hui encore, les ménages n'achètent pratiquement rien d'autre que des téléviseurs pour recevoir la télévision. Mais avec le développement du câble et du satellite, cette situation évoluera.

Par ailleurs, les terminaux de câble (sauf pour les petits réseaux qui sont conçus comme des antennes collectives) et les récepteurs de satellite délivrent directement des signaux audio et vidéo, ce qui permet de recevoir les programmes de télévision sans utiliser de téléviseur puisque la fonction tuner n'est plus requise.

Lorsque le parc de « non-téléviseurs » en service sera trop important, il deviendra politiquement difficile de les taxer, d'autant plus qu'avec une certaine mauvaise foi, les utilisateurs de ces non-téléviseurs ne manqueront pas de faire remarquer que ce n'est justement pas pour regarder les chaînes du secteur public qu'ils se sont équipés...

b) Comment assurer la pérennité de la redevance compte tenu de l'évolution technologique ?

Deux erreurs doivent être évitées :

• asseoir le paiement de la redevance sur la détention d'un tuner conduirait à taxer les magnétoscopes, puisque, mis à part les téléviseurs, ce sont les seuls appareils courants contenant un tuner. On se rappelle encore les émois qu'avait soulevés en son temps la taxe sur les magnétoscopes, et il faudrait un grand courage politique pour tenter à nouveau cette aventure.

• asseoir le paiement de la redevance sur la détention d'un moniteur est d'ores et déjà impossible, tant le nombre de moniteurs en service est important : chaque micro-ordinateur en comporte un. D'ailleurs les moniteurs de micro-ordinateurs, s'ils sont fonctionnellement aptes à présenter une image vidéo d'excellente qualité, n'ont pas l'esthétique que le public attend d'un équipement de salle de séjour. La démarche qui consisterait à les taxer, outre son caractère matériellement irréaliste, serait de plus politiquement peu envisageable.

Il ne s'agit pas d'éviter l'évasion fiscale - encore modeste - que représente l'usage de succédanés de téléviseurs. Plus efficacement, les mesures à prendre devraient avoir pour objet de dissuader les industriels de mettre sur le marché des moniteurs dont l'esthétique et les fonctionnalités en fe raient de vrais substituts aux téléviseurs courants. Le rapport d'audit de la mission « Bloch-Lainé » envisage :

1- de taxer les réseaux câblés qui paieraient ainsi à la place des abonnés, qui pourraient se prévaloir de leur abonnement à un réseau câblé pour prétendre à l'exonération individuelle de redevance individuelle :

2- de taxer les paraboles de réception satellitaire, bien qu'elles ne servent pas à recevoir les chaînes publiques hertziennes que cette taxe a précisément pour objet de financer.

Plus fondamentalement, se pose le problème de la nature physique de l'assiette de la redevance. Dans certains pays, la redevance est perçue sous forme d'une surtaxe sur l'électricité, ce qui la rend peu coûteuse à percevoir.

Ne rien faire exposerait à voir apparaître sur le marché de vrais moniteurs de salon (qui ne différeront des moniteurs de micro-ordinateurs que par la couleur et la forme de la carrosserie). Branchés sur un magnétoscope, ils permettront de recevoir la télévision comme un téléviseur et ne donneront pas lieu à paiement de redevance par leurs détenteurs.

Dans un tel scénario, l'assiette de la redevance pourrait baisser d'au moins 15 % par an, soit la vitesse d'extinction du parc de téléviseurs en service.

5. Le service de la redevance audiovisuelle : une institution essentielle pour une taxe nécessaire

a) Le mode de financement de l'audiovisuel public

La redevance de l'audiovisuel est une taxe parafiscale affectée au financement des sociétés publiques de l'audiovisuel. Elle représente près des 2/3 de leurs moyens de financement et assure dans le même temps leur trésorerie par des versements deux fois par semaine des recettes encaissées.

Son assiette et son recouvrement relèvent de la mission du Service de la redevance qui dépend du Trésor public.

Le service gérait 20,2 millions de comptes en 1994, dont 20% de comptes exonérés, pour un produit attendu en 1995 de 10,9 milliards de francs.

Répartition du nombre de comptes

gérés par le Service de la redevance en 1994

	Comptes payants	Comptes exonérés	Total
Comptes « noir et blanc »	338 958	385 870	724 828
Comptes « Couleur »	15 892 495	3 611 343	19 503 838
TOTAL	16 231 453	3 997 213	20 228 666

Le taux de recouvrement de la taxe, apprécié au 31 décembre de l'année suivant celle de l'émission de la créance, est de 95,5 % en 1994, soit un taux supérieur à celui de la taxe d'habitation.

Différentes dispositions législatives ont cependant conduit, sur une longue période, à une progression relativement rapide des comptes exonérés par rapport aux comptes payants : Entre 1984 et 1994, les comptes payants ont augmenté de 817 000, soit une hausse de 5,3 %, alors que les comptes exonérés ont augmenté de 1 500 000, soit une hausse de 62,5 % . Depuis 1989, le nombre de comptes payants est cependant en croissance, après un léger fléchissement entre 1984 et 1988.

b) Le service de la redevance audiovisuelle est-il efficace ?

En 1995, le budget de fonctionnement du Service de la redevance s'est élevé à 460 millions de francs prélevés sur les recettes encaissées (10 918,4 millions de francs).

La part du prélèvement par rapport aux encaissements a donc été de 4,21 % en 1995. Pour 1996, le rapport entre le budget de fonctionnement du Service (480 millions de francs) et les encaissements de redevance prévus par la loi de finances (11 449,22 millions de francs) s'établit à 4,19 %.

Ce taux témoigne, en moyenne période, d'une réelle maîtrise des dépenses de fonctionnement. Le pourcentage est en constante diminution d'année en année puisqu'il était de 5,49% ^{( ( * )4)} en 1988. Il existe sans doute peu d'exemples d'administrations dont les dépenses de fonctionnement (dépenses de personnel incluses) n'ont au total progressé en francs courants que de 17 % en dix ans (à missions constantes).

Cet effort de maîtrise de la dépense a été possible grâce aux très importantes réductions d'emplois mises en oeuvre au cours de la période. L'informatisation des procédures a permis de réduire les effectifs de 300 emplois entre 1988 et 1994, soit - 16,4%, à missions constantes. Au terme de ce processus, l'économie annuelle liée à ces suppressions d'emplois peut être évaluée, sur la base de 1996, à environ 50 millions de francs.

Rapporté au nombre de comptes redevance gérés, le coût unitaire annuel de gestion d'un compte représente moins de 23 francs (22,67 francs sur la base des chiffres de 1995).

L'affranchissement de l'avis de payer la redevance représente un coût de 2,70 francs depuis mars 1996, soit plus de 10 % du coût de gestion annuel moyen d'un compte. Il s'élevait à 21,13 francs en 1988 et n'a donc que peu augmenté en francs courants.

Pour 1997, le prélèvement nécessaire au fonctionnement du service de la redevance s'élèvera à 487 millions de francs, soit 1,46 % de plus qu'en 1996 (480 millions de francs), et représentera 4,18 % du produit prévu (11 638,37 millions de francs T.T.C.).

Ce prélèvement prend en compte une nouvelle réduction de l'effectif du service, à hauteur de 30 emplois, soit 2 % de l'effectif budgétaire de 1996 (1 531 emplois).

c) Une redevance fraudée

Le système actuel de perception de la redevance audiovisuelle suscite de nombreuses critiques, dont les deux plus connues tiennent à son coût (430 millions de francs en 1993) et au manque à gagner consécutif à la fraude.

Le rapport de nos collègues députés, MM. de Courson et Léonard, sur les fraudes et les pratiques abusives, remis au Premier Ministre le 9 mai 1996, a largement évoqué les fraudes auxquelles donne lieu la perception de la redevance audiovisuelle. En voici, analysées et commentées, les principales observations :

(1) Le montant de la fraude peut s'estimer par rapport au taux d'équipement des ménages

Le Service de la redevance prend en compte, pour son estimation du nombre de détenteurs de récepteurs non déclarés, l'estimation du taux de premier équipement en appareils de télévision, soit 94 % à 95 %.

La différence entre le nombre de ménages équipés et le nombre de comptes en résidence principale donne une estimation des ménages équipés qui ne figurent pas dans le fichier « Redevance ». Elle permet d'approcher un taux d'évasion à la taxe, apprécié en fonction du nombre de comptes manquants, soit 7,2 %, représentant 1,55 million de comptes pour un montant de l'ordre de 700 millions de francs.

La fraude incompressible, estimée par le Service, est de 4 % du nombre de détenteurs d'appareils, compte tenu du renouvellement permanent du fichier.

L'action du service, sous forme de contrôles ou d'enquêtes, a permis d'augmenter son produit de 350 millions de francs en 1995. Le taux de redressement se situe ainsi à 3,5 % du produit de cette taxe parafiscale.

De 1989 à 1994, les actions de contrôle du service ont permis de faire progresser les recettes collectées de 39,3 %, alors que le taux de la taxe a été revalorisé d'environ 25 % sur la même période.

(2) L'analyse de la fraude à partir du taux d'équipement des ménages est cependant partielle

Le chiffre fourni par le Service de la redevance est, selon le rapport précité, en deçà de la réalité, compte tenu de la méthode retenue.

En effet, le calcul du nombre de comptes « manquants » à partir du taux de primo-équipement de l'INSEE ne prend pas en compte plusieurs éléments :

- les ménages disposant de plusieurs téléviseurs, notamment ceux qui sont exonérés de redevance compte tenu de leur âge ou de leurs conditions de ressources ;

- les cessions de postes entre particuliers, sans déclaration au Service de la redevance ;

- les changements d'adresse non déclarés et les pratiques de domiciliation des postes en résidence secondaire, qui ne sont pas contrôlées par le Service de la redevance ;

- les achats de postes en numéraire, qui évitent à l'acheteur d'indiquer sa domiciliation bancaire ou son lieu de résidence.

(3) L'analyse des différents types d'évasion montre l'importance de la non déclaration

La taxe est basée sur la détention d'un appareil ou d'un système de réception de programmes télévisés.

La fraude peut se révéler à plusieurs moments :

- lors de l'équipement en téléviseur : l'absence de déclaration lors de la prise de possession d'un appareil, grâce notamment à des cessions entre particuliers (postes des parents ou des grands-parents), ou à des ventes d'appareils d'occasion :

- postérieurement à l'entrée en possession d'un appareil : le détenteur de l'appareil a un compte « redevance » mais se soustrait à l'obligation d'information du service à l'occasion d'un changement d'adresse, d'un changement de type d'appareil (Noir et Blanc à Couleur), ou de la perte des droits à exonération.

Quant aux résidences secondaires, la réglementation impose de ne taxer que les appareils installés en permanence, ce qui rend particulièrement difficile l'action des services de contrôle.

d) Un système de prévention et de contrôle à améliorer

Le dispositif de contrôle est peu adapté à la réalité de la fraude et son impact financier est difficile à évaluer.

Pour mieux apprécier l'organisation, l'activité et l'efficacité du Service de la redevance, votre rapporteur s'est rendu, le 11 juin 1996, au Service de la Région Nord, situé à Lille, pour effectuer une mission de contrôle sur pièces et sur place, en application de l'article 164-IV de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958.

(1) Les statistiques de contrôle doivent être nuancées

Depuis 1989, l'objectif prioritaire du service est la recherche de postes non déclarés, en pratiquant des contrôles sur place et des enquêtes par questionnaire.

Les résultats montrent qu'en moyenne, sur les trois derniers exercices, le nombre de comptes ouverts est de 250 000 par an, soit seulement 1,3 % du nombre de comptes gérés par le service. Les résultats des recherches de postes non déclarés n'excédaient cependant pas 30 000 à 50 000 régularisations par an jusqu'en 1985.

Les contrôles effectués sur les comptes exonérés au titre des conditions de ressources portent sur 2,5 millions de comptes exonérés en moyenne par an, soit 62,5 % du total des comptes exonérés gérés par le service. Pour 1,9 million de comptes, le rapprochement avec le fichier de la taxe d'habitation a permis un renouvellement immédiat des exonérations. Les envois de questionnaires permettant de vérifier le maintien des exonérations ont porté sur 558 000 comptes, conduisant à 50 % d'exonérations attestée et 123 000 comptes remis en comptes payants. Au total, seulement 5 % des comptes examinés font l'objet d'une remise en catégorie payante.

Il est à noter que deux évolutions sont particulièrement préoccupantes :

- le contrôle de ces exonérations est récent : aucun contrôle n'était effectué sur ces comptes avant 1987, et sur la période 1987-1991, la part des comptes exonérés contrôlés par rapport au total des comptes exonérés n'était que de 25 % :

- l'augmentation du nombre de contrôles des comptes exonérés en 1994 ne s'est pas traduite par un élargissement important de l'assiette.

Comme votre rapporteur l'a souligné dans son précédent rapport, la nouvelle réglementation en matière d'exonération, qui a porté à 61 ans au 1er janvier 1994 l'âge minimum des bénéficiaires, n'a pas conduit à une diminution sensible du nombre de comptes exonérés. Cette première tranche (60-61 ans) n'a concerné qu'un nombre limité de personnes qui auraient été, à réglementation inchangée, potentiellement bénéficiaires de l'exonération.

D'une manière générale, ces écarts proviennent pour l'essentiel du manque de sélectivité des contrôles, notamment dans le cadre de la recherche de postes non déclarés, et de l'insuffisance des moyens d'investigation.

Efficacité des contrôles sur postes non déclarés et sur comptes exonérés

	1991	1992	1993	1994
Contrôle sur comptes exonérés Comptes examinés	1 384 000	2 781 000	2 342 000	2 469 000
Comptes remis en catégorie payante	80 000	198 000	233 000	123 000
Ratio (2)/(l)	5,7 %	7,1 %	9,9 %	4,9 %
Recherche de postes non déclarés
Nombre de comptes ouverts	165 000	243 000	258 000	266 000
Nombre total de comptes gérés	19 687 000	19 835 000	19 903 000	20 092 000
Ratio (2)/(l)	0,8 %	1,2 %	1,3 %	1,3 %

Les travaux réalisés par le Centre régional de Rennes, qui couvre l'ensemble de la région parisienne, montrent que pour l'année 1994 le taux de régularisation de postes non déclarés obtenu par rapport à une population contrôlée est faible : 2,7 % au Centre de Rennes, 3.1 % à la division de Paris-sud, 1,9 % dans la circonscription d'Evry.

(2) Les moyens de contrôle sont insuffisants

Les moyens réglementaires, dont dispose le service, reposent sur l'obligation de déclarer dans un délai de 30 jours la détention d'un appareil de réception.

Le service dispose d'un pouvoir de sanction par l'imposition d'amendes, dont le montant est fonction du nombre d'infractions, plafonné toutefois à 50 000 F. Il peut aussi utiliser son droit de contrôle sur place des commerçants-vendeurs et de leurs obligations, et appliquer des pénalités renforcées aux détenteurs non déclarés dans le cadre d'un contrôle a posteriori.

Le service dispose d'équipes d'agents assermentés au nombre de 450, présentes sur l'ensemble du territoire, et organisées en divisions régionales et circonscriptions de contrôles et d'enquêtes (16 divisions et 83 circonscriptions).

Les contrôles auprès des particuliers concernent essentiellement :

- la recherche d'appareils non déclarés ;

- la transformation des comptes redevance « Noir et Blanc » en « Couleur », suite à la modification d'équipement non déclarée :

- le contrôle des conditions d'exonération, à partir du rapprochement avec le fichier des personnes exonérées du paiement de la taxe d'habitation ;

- des enquêtes sélectives sur le multiéquipement en appareils récepteurs et les demandes de résiliation.

S'agissant du contrôle des commerçants-vendeurs, le service a développé l'établissement et la transmission des déclarations d'achat sur support informatique. En 1994, 43 % des ventes déclarées par les vendeurs ont fait l'objet d'un contrôle. Cependant, seulement 15% des déclarations des vendeurs ont induit l'ouverture d'un compte payant.

Les moyens dont disposent actuellement les services de contrôle sont largement disproportionnés par rapport au montant de la fraude :

- l'accès au fichier de la taxe d'habitation a été strictement encadré par la CNIL, qui s'opposait à toute extension du dispositif jusqu'à la loi du 12 avril 1996;

- les pénalités, insuffisantes au regard des sommes en cause, ont un effet peu dissuasif sur les commerçants ;

- les croisements entre le fichier des comptes exonérés et le fichier des multiéquipés sont encore embryonnaires ;

- la pratique d'enquête par questionnaire pour le rapprochement avec le fichier des exonérés de la taxe d'habitation limite les possibilités de contrôle sur place, compte tenu du faible taux de réponse.

(3) L'impact financier des actions de contrôle reste limité

L'efficacité de l'action de contrôle du service de la redevance doit s'apprécier au regard de la difficulté du recouvrement des droits constates.

Selon le service, les actions de contrôle en année n (année 1994) induisent un volume d'encaissement en n + 1 (1995) et années ultérieures, supérieur de 60 % à celui constaté en année n.

Recettes induites par les actions de contrôle en 1994

(En millions de francs)

Année de rattachement	Recettes induites
Effet en année n	168,7
Recettes supplémentaires :	93,7
Recherche de postes non déclarés	70
Coloration	3,5
Contrôle sur exonérations	14
Contrôle commerçants	5
Pénalités impayées aux commerçants	1,2
Recettes maintenues *	75
Effets année n + 1 et suivantes	280
Contrôles :	180
Recherche de postes non déclarés
Contrôle sur exonérations
Contrôle commerçants
Enquêtes	100

* Comptes maintenus payants suite à nouvelle adresse retrouvée par enquête

Aussi, l'incidence des actions du service sur le produit annuel de la redevance doit être nuancée, comme le montrent les prévisions du service sur la période 1994-1996 : la part des actions du service dans l'augmentation du produit de la taxe ne s'élève qu'à 22 % en année n, à 26 % en année n + 1 et à 28 % en n + 2.

(En millions de francs)

	1994	1995	1996
Objectifs d'encaissements n (LDF)	10 070	10914	11 459
Évolution par rapport aux recettes année n - 1	450	820	535
Produit de l'augmentation du taux de la taxe (estimation)	350	530	300
Produit attendu du rehaussement de l'âge minimal d'exonération (estimation)		70	70
Produit des actions du service (actions de contrôle et amélioration du taux de recouvrement)	100	220	155

e) Renforcer la lutte contre la fraude

Il était donc souhaitable d'aménager le cadre légal et réglementaire applicable à l'assiette de la redevance et de renforcer la lutte contre la fraude, comme votre rapporteur l'a proposé et comme le Sénat l'a accepté.

(1) Développer l'accès aux fichiers fiscaux

Dans un contexte marqué par le très fort taux d'équipement des ménages, les opérations de recherche de postes non déclarés menées par les services de contrôle constituent le moyen le plus efficace de compenser l'incidence de l'augmentation régulière du nombre de comptes exonérés.

Il semble néanmoins que cette forme d'action ait atteint son plafond, car les facteurs de ralentissement de ses résultats se renforcent : effet d'accoutumance de la population aux contrôles, zones encore porteuses de résultats élevés coïncidant avec des secteurs urbains « difficiles ».

C'est pourquoi votre rapporteur a déposé un amendement au projet portant diverses mesures d'ordre économique et financier du printemps 1996, permettant de renforcer les contrôles.

L'article 46 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

1. POURQUOI AUTORISER LA COMMUNICATION DU FICHIER DE LA TAXE D'HABITATION AU SERVICE DE LA REDEVANCE DE L'AUDIOVISUEL ?

L'objectif de cette disposition est d'améliorer les conditions d'établissement de l'assiette et du recouvrement de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs, en permettant à ce service d'accéder aux informations relatives aux contribuables assujettis ou exonérés de la taxe d'habitation.

Cependant le rapprochement des fichiers de la redevance et de la taxe d'habitation a nécessité une autorisation législative.

Une expérience avait été autorisée par la CNIL parce qu'elle était limitée dans le temps (un an) et dans l'espace (trois départements).

La CNIL a fort opportunément rappelé dans sa délibération n° 93-058 du 6 juillet 1993 que « l'utilisation par un service, qui n'est pas chargé du recouvrement d'un impôt ou d'un droit, d'informations couvertes par le secret fiscal doit être autorisée par une disposition législative levant expressément le secret professionnel » Cette expérience a permis, depuis 1994, d'augmenter sensiblement (+ 6 %) - mais pour trois départements - les résultats en nombre d'ouvertures de comptes et d'élargir, dans de meilleures conditions de rendement, l'assiette déterminant le produit financier.

L'extension de l'expérience de rapprochement des fichiers « Redevance » et « Taxe d'habitation » était donc nécessaire pour garantir une progression des ressources du secteur public de l'audiovisuel en modérant l'augmentation du taux de la redevance afin de ne pas aggraver le poids des prélèvements obligatoires.

Or, la CNIL a, dans un avis n° 95-153 du 21 novembre 1995, rappelé la nécessité d'une autorisation législative, que cet amendement a pour objet de donner. Cette disposition législative n'a évidemment pas eu pour effet de donner un caractère inquisitorial aux recherches effectuées par le service de la redevance de l'audiovisuel.

2 . L'EXERCICE DES CONTRÔLES PAR LE SERVICE DE LA REDEVANCE EST FACILITÉ

Le Service de la Redevance procède au contrôle des déclarations recueillies par les commerçants vendeurs de téléviseurs et à des contrôles auprès des particuliers visant notamment à rechercher les postes non encore déclarés.

Le déroulement de ce type de contrôle s'effectue de la façon suivante :

• Pour la zone géographique concernée par une opération de lutte contre la fraude, généralement de l'ordre de grandeur du canton, une information préalable est réalisée de deux manières :

- Prise de contact avec les autorités locales,

- Communiqué dans la presse locale.

• Ensuite, chaque foyer du canton concerné par le contrôle reçoit un imprimé « sans intitulé » et « sans adresse » distribué par la Poste.

Cet imprimé d'information a pour objet de porter à la connaissance des particuliers qu'une permanence sera tenue en un lieu et à une date précise, à l'effet, éventuellement, de permettre aux particuliers de régulariser leur situation au regard de la redevance, cette régularisation pouvant également intervenir par renvoi d'un coupon détachable.

Ces questionnaires sont destinés à inviter les personnes détenant un poste non encore déclaré, et uniquement celles-ci, à régulariser leur situation si elles l'acceptent de façon amiable.

C'est à ce stade que l'autorisation de communication d'informations relatives à l'assujettissement à la taxe d'habitation sera utilisée.

Les réponses à ces questionnaires personnalisés donnent lieu à la mise à jour du fichier redevance.

3. EST DORÉNAVANT AUTORISÉE LA COMMUNICATION DE QUELQUES INFORMATIONS ISSUES DE L'ASSIETTE DE LA TAXE D'HABITATION

Les informations concernées par le droit de communication portent limitativement sur le prénom, le nom et l'adresse. L'utilisation de ces informations, demain automatisée, ne fera que se substituer sans modification sur le fond aux rapprochements déjà réalisés. Ces informations permettront d'adresser les questionnaires personnalisés, après exploitation des réponses et régularisation suite à la campagne d'imprimés « sans adresse ».

Le rapprochement avec la taxe d'habitation permet de procéder directement aux opérations de recherche de postes non déclarés par l'établissement de questionnaires personnalisés et donc de limiter le nombre de questionnaires envoyés aux personnes en règle à l'égard de leurs obligations envers le service.

Évidemment, toute personne destinataire d'un imprimé « sans adresse » ou d'un questionnaire personnalisé, qui n'est pas détentrice d'un téléviseur, ne fait pas l'objet, en l'absence de réponse, d'une ouverture de compte redevance.

En définitive, l'utilisation des données de la taxe d'habitation permet de couvrir avec régularité le territoire national par des contrôles plus rapprochés.

(2) Alourdir les sanctions

Plusieurs dispositions seraient de nature à améliorer le système de déclaration par des tiers-vendeurs.

Les déclarations d'achats d'appareils transmises par les commerçants, même si elles recouvrent pour la plupart un renouvellement ou une extension d'équipement en téléviseurs, sont essentielles pour le bon fonctionnement du système. La procédure est à la fois peu onéreuse et non contestée par les vendeurs.

Il conviendrait cependant de rehausser le plafond des pénalités, actuellement fixé à 50 000 F, qui ne paraît plus suffisamment dissuasif : 88 % des paiements sont effectués suite à transactions proposées par le service en 1994, et 91 % du montant total des paiements sont reçus sur transactions avant le prononcé du jugement (paiements suite à proposition de transaction et paiements reçus après information des commerçants du dépôt d'une plainte mais avant jugement).

Les moyens de contrôle doivent s'adapter à la mutation des comportements d'achat des ménages.

En effet, 72% des déclarations d'achat de récepteurs sont concentrées chez des commerçants qui vendent plus de 600 récepteurs/an, soit essentiellement des grandes surfaces, mais qui ne représentent que 7 % du nombre de commerçants. Parmi ces grandes surfaces, le taux de contrôle est de 41 % en nombre, et de 48 % en montant des ventes. Aussi, le niveau des pénalités doit-il s'adapter à ce nouveau contexte.

En complément, il paraîtrait souhaitable d'exiger une pièce d'identité lors de l'achat d'un récepteur et d'interdire les pratiques de paiement en numéraire.

De plus, les pénalités pour défaut de déclaration ou fausse déclaration devraient être renforcées, dans le cas d'une non réponse aux questionnaires adressés aux particuliers par le service, ou réponse erronée.

(3) Augmenter la sélectivité des contrôles, à l'égard notamment des détenteurs multiples

Les résultats montrent que les comptes ouverts à la suite d'un contrôle représentent 2 % environ du total des achats enregistrés sur ces comptes. La fraude serait ainsi plus limitée que communément estimée.

Cependant, ce type de contrôle est insuffisant et mériterait une plus grande sélectivité, selon quatre modalités :

1. concentration des contrôles sur les résidences de tourisme :

2. mise à niveau des déclarations d'appareils installés pour plusieurs grands comptes (hôtels, entreprises) ;

3. sensibilisation des commerçants-vendeurs à ce type de fraude ;

4. croisement systématique avec le fichier des comptes exonérés.

S'agissant du dernier type de sélection, les contrôles du Service de la redevance sont insuffisants. En 1995, une expérience a été menée pour l'ensemble des comptes tenus par le Centre de la redevance de Rennes, à partir du nombre de comptes redevance sur lesquels ont été enregistrés plus d'un achat d'appareil récepteur en 1994.

Les résultats montrent que près de 8 % des comptes ayant enregistré plus d'un achat en 1994 sont des comptes exonérés, alors que la part des comptes exonérés dans le stock de comptes gérés par ce centre est de 18 %.

Les données sur les stocks ne sont pas disponibles, mais doivent faire l'objet d'une étude en 1996.

La lutte contre l'utilisation abusive des conditions d'exonération suppose aussi une plus grande sélection des contrôles.

Elle nécessite une meilleure fiabilité des fichiers ; une étude sur le contrôle des exonérations menée par le Centre de Rennes montre du reste que près de 30 % des questionnaires envoyés par le service sont renvoyés chaque année par les services postaux avec les mentions « partis sans adresse » ou « décédés ».

Il serait aussi souhaitable de contrôler régulièrement les conditions de ressources des redevables exonérés, d'un service de la redevance à l'autre (c'est-à-dire d'une circonscription à une autre). La moyenne d'un contrôle tous les deux ans devrait devenir la règle pour tous les Centres de la redevance.

Enfin, le renforcement des contrôles devrait s'accompagner d'une campagne de sensibilisation afin d'encourager les redevables à s'acquitter de leur taxe.

* ⁽⁴⁾ Ce taux s'établissait à 6,91 % en 1975.