Projet de loi portant ratification de l'accord-cadre de commerce et de coopération entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la République de Corée, d'autre part

N° 59

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 octobre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi portant ratification de
l' accord - cadre de commerce et de coopération entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la République de Corée , d'autre part,

Par M. Hubert DURAND-CHASTEL

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 382 (1996-1997).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

L'accord-cadre de commerce et de coopération entre la Communauté européenne et ses Etats-membres d'une part et la république de Corée d'autre part, signé à Luxembourg le 28 octobre 1996, innove à deux titres. D'une part, il constitue la première traduction institutionnelle du développement des relations eurocoréennes dans le domaine économique et commercial. D'autre part, il couvre un large domaine de coopération alors même que les précédents accords-cadre signés entre l'Union européenne et d'autres pays -ou groupes de pays- asiatiques revêtaient une dimension principalement économique (qu'il s'agisse de l'accord-cadre de coopération commerciale, économique et au développement Communauté européenne-pays membres de l'Association des Nations de l'Asie du sud-est -ANASE- signé le 7 mars 1980 avec l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour et la Thaïlande, ou encore de l'accord-cadre de coopération Communauté européenne-Chine signé le 21 mai 1985).

L'extension de l'accord à un ensemble de coopération diversifiée et en particulier, à un dialogue politique répond au souci, manifesté par l'Union européenne, de donner un contenu à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) dont le traité de Maastricht a posé les bases. Elle justifie que de nombreuses consultations aient été nécessaires pour parvenir un accord satisfaisant pour les deux parties ; le 8 mars 1995 le Conseil autorisait la Commission à engager des négociations en vue de la conclusion d'un accord-cadre de commerce et de coopération avec la république de Corée. Les discussions se déroulèrent à Bruxelles en deux étapes (mai 1995-octobre 1995). De nouvelles consultations entre la Commission et le gouvernement coréen à la fin du mois de novembre 1995 permirent de régler les derniers différends et d'aboutir à un accord paraphé à Bruxelles le 29 février 1996.

L'ampleur du champ d'application de l'accord rend nécessaire une ratification par l'ensemble des Etats membres : en effet plusieurs domaines visés -dialogue politique, propriété intellectuelle- relèvent non du domaine communautaire mais des compétences nationales.

Afin de mieux apprécier la portée de cet accord, votre rapporteur analysera d'abord le contexte des relations Union européenne-Asie et des échanges entre l'Europe et la Corée avant de relever les dispositions les plus significatives du texte soumis à l'approbation de notre Haute Assemblée.

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I. DES RELATIONS ENCORE DOMINÉES PAR LES ÉCHANGES ÉCONOMIQUES

L'accord de coopération avec la Corée s'inscrit dans le prolongement du Sommet Asie-Europe destiné à resserrer les liens entre le vieux continent et les pays d'une zone en pleine croissance. Cependant, comme le montre l'exemple des relations entre l'Union européenne et la Corée, la prépondérance de l'économie ne se laisse pas aisément entamer.

A. LE SOMMET ASIE-EUROPE : UNE VOLONTÉ D'ÉLARGIR LA COOPÉRATION DANS LE CADRE D'UN NOUVEAU PARTENARIAT

Le premier sommet euro-asiatique (ASEM) a réuni à Bangkok les 1er et 2 mars 1996, vingt-cinq chefs d'Etat et de gouvernement des pays asiatiques (les sept Etats-membres de l'ASEAN, la Chine, la Corée et le Japon) et européens (Etats-membres et Commission). Il avait notamment pour objectif de conférer à l'Union européenne le statut d'acteur politique sur une scène régionale où elle apparaissait avant tout comme une puissance économique.

Il est sans doute trop tôt pour mesurer la portée d'une initiative dont l'intérêt reposait principalement sur une volonté de rééquilibrage de la relation triangulaire entre l'Asie, les Etats-Unis et l'Europe.

1. Une volonté de rééquilibrage de la relation triangulaire Asie-Etats-Unis-Europe

L'initiative du Sommet Euro-Asie peut apparaître très tardive au regard du lien instauré entre les deux rives du Pacifique dans le cadre de la coopération économique en Asie-Pacifique (APEC) ^{1( * )} . Plusieurs facteurs expliquent ce retard : les soupçons hérités de l'époque coloniale et des guerres d'indépendance, l'emprise économique et politique des Etats-Unis, garante de la sécurité de plusieurs des Etats de la région...

Cependant le rapprochement Europe-Asie trouve son creuset, d'une part, dans une inquiétude commune face aux pratiques unilatérales imposées par les Etats-Unis dans les conflits commerciaux et, d'autre part, dans un intérêt partagé pour promouvoir la gestion de l'ordre économique mondial dans un cadre multilatéral dont l'organisation mondiale du commerce constitue la clef de voûte.

Il est significatif à cet égard, que l'ensemble des pays asiatiques participants recouvre précisément le bloc économique d'Etats que s'efforce de constituer le Premier ministre malais, Mohamad Mahantir (sous la forme de l'EAEC-Est Asian Economic Caucus-) pour faire pièce aux pressions imposées par Washington au nom du libre-échange. La réunion du Sommet Euro-Asie a d'ailleurs pour effet de renforcer une dynamique d'intégration régionale encore timide en Asie : pour la première fois, en effet, les Chefs d'Etat ou de gouvernement d'une communauté régionale rencontraient à ce titre les représentants d'une autre entité institutionnalisée (l'ASEAN à laquelle se sont ajoutés la Chine, la Corée et le Japon).

Si les résultats du Sommet Euro-Asie apparaissent modestes sur le plan politique, ils ouvrent quelques perspectives intéressantes pour la coopération économique.

2. Un bilan nuancé

Malgré une référence prudente aux droits de l'homme dans la déclaration rendue publique à l'issue du Sommet, le dialogue politique, même s'il n'exclut a priori aucun sujet, se limitera, compte tenu des réticences de nos partenaires asiatiques, aux thèmes les plus consensuels.

Le bilan en matière de coopération économique paraît plus substantiel même si la volonté d'accroître les flux commerciaux entre les deux ensembles régionaux et de réduire en conséquence les barrières douanières, doit encore trouver une traduction concrète. Des réunions de hauts fonctionnaires (en juillet 1996 à Bruxelles et juin 1997 à Tokyo) ont permis d'élaborer des plans d'action en faveur de la promotion des investissements et l'encouragement du commerce. Par ailleurs, les directeurs généraux des douanes se sont réunis à Shenzen en juin 1996 et à Vienne en juin 1997.

Au-delà même de ces réunions entre représentants officiels des différents Etats concernés, la multiplication des rencontres entre hommes d'affaires constitue sans doute l'un des volets les plus prometteurs du Sommet de Bangkok. En effet, comme le constataient deux observateurs ^{2( * )} " une approche de l'Asie qui négligerait le renforcement et l'autonomisation des sociétés civiles ne serait pas seulement incomplète : elle pourrait bien se révéler inefficace à terme ".

Comment ignorer en effet le monde de l'entreprise dont les représentants constituent l'élément moteur de l'expansion économique de la zone depuis deux décennies.

A ce titre il convient de se réjouir non seulement de la tenue successive de forums réunissant des hommes d'affaires (à Paris en octobre 1996, à Djakarta en juillet 1997) mais également de la création à Singapour d'une Fondation Europe-Asie (ASEF). La France a été étroitement associée à cette initiative (sous la forme d'une contribution financière de 5 millions de francs et de la mise à disposition d'un diplomate comme directeur-général-adjoint).

En février 1997, à Singapour, les ministres des affaires étrangères ont esquissé les voies possibles d'un approfondissement du partenariat et retenu la proposition coréenne d'instituer un " groupe de vision " chargé de conduire la réflexion sur les priorités de la coopération euro-asiatique. Les partenaires devront s'accorder sur le contenu du dialogue politique (la France a proposé avec la Suède l'organisation de séminaires techniques informels), l'élargissement du Sommet Union européenne-Asie à d'autres partenaires européens et asiatiques, l'articulation entre la coopération Union européenne-ASEAN et le processus de l'ASEM.

La mise en place d'un dialogue institutionnalisé suscite toujours une certaine perplexité : un tel cadre par sa lourdeur, par la multiplicité des intervenants, ne paraît guère favoriser des résultats opérationnels et rapides. C'est pourquoi le développement des contacts entre hommes d'affaires représente un élément essentiel du partenariat euro-asiatique. C'est pourquoi également -à l'instar d'ailleurs du dialogue euroméditerranéen dont les objectifs sont toutefois plus ambitieux (l'instauration d'une zone de libre-échange)- le partenariat Union européenne-Asie doit s'accompagner d'accords bilatéraux entre l'Union européenne et chacun des Etats de la région (ou, lorsque l'intégration apparaît déjà assez avancée, comme c'est le cas avec les pays de l'ASEAN, avec un ensemble régional). L'accord-cadre avec la Corée correspond précisément à cette orientation. Aussi après avoir inscrit l'accord Union européenne-Corée dans le contexte général des relations entre l'Europe et l'Asie, il convient d'en apprécier la portée au regard des relations nouées entre la Corée et les Quinze.

B. LA CORÉE : UN PARTENAIRE PRIVILÉGIÉ POUR L'UNION EUROPÉENNE

Les échanges économiques entre l'Union européenne et la Corée se sont beaucoup développées au cours des dernières années, même si les entraves commerciales n'ont pas toutes été levées et suscitent encore des contentieux.

1. L'Union européenne, au troisième rang des partenaires commerciaux de la Corée

Avec un volume global d'échanges entre la Corée et les quinze pays membres de l'Union européenne de 28,5 milliards de F en 1995, l'Union européenne se classe désormais au troisième rang des partenaires commerciaux de la Corée derrière le Japon et les Etats-Unis. Ces relations se distinguent par trois caractéristiques principales : leur forte progression au cours des dernières années, la part représentée par les biens d'équipement dans les importations coréennes et, enfin, l'excédent en faveur de l'Europe.

En premier lieu, la part européenne dans le volume global du commerce extérieur coréen connaît une progression rapide et constante . Elle est en effet passée de 9,2 % à 13,2 % entre 1991 et 1995 tandis que, sur la même période, les échanges commerciaux avec les Etats-Unis diminuaient de 24,5 % à 20,8 %. Le tableau suivant donne la répartition par pays des importations et exportations coréennes.

En second lieu, la structure des échanges se caractérise par la part prépondérante des biens d'équipement au sein des importations coréennes . Ainsi, selon les statistiques françaises, les biens d'équipement constituent l'essentiel de nos ventes alors que les biens de consommation ne représentent que 17 % de nos exportations en valeur. Comme le montrent les statistiques communautaires, cette répartition se retrouve à l'échelle de l'Union européenne.

Cette structure des échanges s'explique par les besoins de l'industrie coréenne. En effet, lorsque les entreprises de ce pays investissent 100 francs dans une unité de production, elles importent 89 F de machines et de matières premières. L'expansion de l'économie coréenne, même si elle s'est ralentie depuis 1995 (avec un taux de croissance de 6,6 % en 1996 contre 9 % en 1995) a favorisé les achats de biens d'équipement. C'est d'ailleurs l'une des raisons du déficit commercial coréen.

En effet, d'après les statistiques officielles coréennes, le déficit commercial de la Corée s'élève à 113 milliards de francs en 1996 contre 54,9 milliards de francs en 1995. Il atteint 64 milliards de francs avec les Etats-Unis et 31 milliards de francs avec l'Union européenne. Ce déficit s'explique d'abord, comme on l'a vu, par la croissance économique coréenne, mais aussi par l'évolution géographique des exportations coréennes moins orientées vers les pays développés (48 % du total contre 78 % en 1988), et donc moins à même de tirer parti de la croissance américaine.

Le déficit enregistré avec l'Europe s'explique en partie par l'augmentation des ventes de quelques Etats membres (l'Italie -+ 26 %- ; le Royaume-Uni -+ 24 %- ; l'Espagne -+ 24 %-). En revanche, si la France connaît elle aussi un excédent (+ 1,9 milliard de francs), elle le doit davantage à une baisse des importations coréennes (- 13,4 % par rapport à 1995) qu'à une hausse significative de ses propres ventes (+ 2,8 %).

Le ralentissement de la croissance en Corée en 1997, même s'il est mesuré, entraînera sans doute une baisse des importations. En outre, la campagne dite de " frugalité " lancée en juillet 1996 dans le cadre d'une politique de contrôle de la consommation ne sera pas sans conséquence sur les importations coréennes. Cette campagne constitue d'ailleurs un élément supplémentaire dans une politique commerciale coréenne marquée par des pratiques discriminatoires, peu conformes, du reste, avec les engagements souscrits par la Corée dans le cadre de l'OMC ou de l'OCDE.

2. Le maintien par la Corée d'entraves tarifaires et non tarifaires

De façon assez paradoxale, les obstacles se concentrent sur les biens de consommation alors même, on le sait, que le déficit commercial coréen incombe aux achats de biens d'équipement. Les importations de biens de consommation ne représentent guère que 11 % des importations coréennes et la Corée exporte trois fois plus de biens de consommation qu'elle n'en importe. Les entraves reposent à la fois sur une réglementation restrictive et sur des pratiques discriminatoires.

Au titre des obstacles aux exportations introduits par la réglementation, il convient d'abord de citer des standards techniques contraignants et défavorables aux importations dans leurs modalités d'application : ainsi, les produits du verre sont soumis à des exigences de marquage d'origine pour chaque pièce, sur le produit même, et non sur l'emballage. En outre, le classement des importations dans les catégories douanières ne correspond pas toujours à la nature véritable des produits mais s'inspire plutôt de la volonté d'appliquer des droits de douane plus élevés. Certaines préparations alimentaires sont ainsi assimilées à des produits de caractéristiques différentes et taxées plus fortement (485 % contre 5 %). Par ailleurs, les dispositifs d'incitation à l'investissement instituent des conditions spécifiques et discriminatoires pour favoriser l'achat de biens d'équipement nationaux.

A ces réglementations contraignantes s'ajoutent des pratiques contestables de l'administration, comme les contrôles fiscaux multipliés par les importateurs, par exemple sur les concessionnaires de constructeurs automobiles étrangers.

Enfin la campagne sur la frugalité évoquée plus haut vise à détourner les consommateurs des biens importés présentés comme des articles de "luxe", étrangers à la "tradition nationale d'austérité". Certains réseaux de distribution (bars et restaurants) comme des entreprises (les principaux "chaebols") ont ainsi annoncé leur intention de ne plus acquérir des biens importés.

Cette politique constitue-t-elle les prémices d'un protectionnisme inavoué ? L'accord-cadre de coopération apparaît en tout cas comme un moyen de conjurer une telle dérive et également comme un facteur de diversification de la coopération entre l'Union européenne et la Corée.