RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 33 - PROJET DE LOI DE FINANCES ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - OUTRE MER
M. Roland du LUART, Sénateur
COMMISSIONS DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME ANNEXE 33 - 1997/1998
Table des matières
- PRINCIPALES OBSERVATIONS
-
CHAPITRE PREMIER
UN BUDGET DE L'OUTRE-MER POUR 1998 MARQUÉ PAR LA CROISSANCE DES DEPENSES SOCIALES -
CHAPITRE II
LA LOI PONS :
UN DANGEREUX PROCES EN SORCELLERIE- I. RAPPEL DE L'IMPACT ESSENTIEL DU DISPOSITIF D'INCITATION À L'INVESTISSEMENT OUTRE-MER
- II. L'ARTICLE 14 DE LA LOI DE FINANCES POUR 1998 : UN DISPOSITIF INITIALEMENT ACCEPTABLE
- III. LES MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE GRAVE MENACE POUR L'OUTRE-MER
- IV. LA POSITION DU SENAT : LA NECESSITE D'UNE DEMARCHE RESPONSABLE
- EXAMEN EN COMMISSION
- MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
N° 85
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 33
OUTRE-MER
Rapporteur spécial
: M. Roland du LUART
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Christian Poncelet,
président
; Jean Cluzel, Henri Collard,
Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini,
René Régnault,
vice-présidents
; Emmanuel
Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Alain Lambert,
rapporteur
général
; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré,
René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot,
Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël
Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon
Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel
Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann,
Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
(1997-1998).
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
LA "LOI PONS" :
POUR UN RETOUR A LA RAISON
A l'occasion de la discussion du présent projet de loi
de finances, l'Assemblée nationale a décidé de supprimer
une des principales composantes de l'incitation fiscale à
l'investissement outre-mer. Votre commission a considéré que
cette action était de nature à nuire gravement à
l'investissement outre-mer. Aussi, votre rapporteur tient-il à rappeler
la démarche responsable et pragmatique de la commission des finances
pour tenter de préserver l'équilibre d'un dispositif essentiel
pour l'outre-mer.
Responsable,
car il s'agit d'être prudent lorsque l'on touche
à un dispositif fiscal, aussi avantageux soit-il, dont la
finalité est d'inciter à l'investissement privé outre-mer
et dont le résultat est de "canaliser sur ces territoires"
5,6 milliards de francs d'investissements, soit un montant
supérieur à celui du budget de l'outre-mer. En effet,
on ne
supprime pas un tel système d'incitation sans que soient
définies, au préalable
, les modalités de "sortie du
système" et l'alternative qu'on se propose de lui substituer.
Pragmatique,
car si la commission des finances émet un jugement
nuancé sur le concept de dépense fiscale, elle souhaite
néanmoins qu'un débat serein puisse s'établir au sujet du
régime d'aide fiscale à l'investissement outre-mer afin
d'éviter une mise en cause, involontaire, de ces investissements, dont
elle rappelle qu'ils sont économiquement préférables
à un système de subventions et d'assistance.
Qu'il soit permis ici à votre rapporteur de faire
référence à l'analyse faite, dès 1991, par M. Alain
Richard, alors rapporteur général de la commission des finances
de l'Assemblée nationale, dans le cadre du rapport de la mission
d'information conduite sur la fiscalité outre-mer.
"Sur un plan général, la défiscalisation est certes une
aide publique et entre dans la panoplie des transferts de l'Etat vers ces
départements. Mais même dans cette optique, la
défiscalisation a tout de même
un mérite inestimable
comparée à la subvention
. Elle
ne correspond pas à
une logique d'assistance mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise
les adaptations
. S'il s'agit d'une aide dispendieuse, et personne ne peut
le contester, il n'en reste pas moins qu'elle
soutient un
développement économique plus sain que celui qui résulte
des simples transferts sociaux
."
(Alain Richard, rapport
d'information
n° 2215 du 11 juillet 1991, p. 36).
Aussi votre rapporteur se félicite-t-il de l'adoption par le
Sénat du dispositif proposé par la commission des finances.
Sans remettre en cause dans son principe la démarche des
députés, ce dispositif permet d'éviter que celle-ci
n'aille au-delà de leur intention en pénalisant l'investissement
productif en outre-mer
. Il faut rappeler en effet que lorsque la
"tunnélisation" a été appliquée en métropole
à la suite de la loi de finances pour 1996, le niveau
d'équipement hôtelier de la métropole étant
jugé suffisant (loi de finances pour 1996) les investissements des
non-professionnels dans le secteur hôtelier ont brutalement chuté.
Votre rapporteur insiste sur la nécessité de préserver ce
"vecteur" d'investissements productifs privés vers l'outre-mer
français, car jusqu'à la définition d'une politique
alternative crédible, il s'agit d'un moyen essentiel pour favoriser
l'orientation des économies fragiles de l'outre-mer vers un
développement durable.
LA NOUVELLE-CALÉDONIE :
UN RENDEZ-VOUS AVEC L'HISTOIRE
L'année 1998 constitue pour ce territoire et pour la
France une année charnière. La loi référendaire du
9 novembre 1988 prévoit en effet, en son article 2, qu'entre le 1er mars
et le 31 décembre 1998, les populations intéressées de
Nouvelle-Calédonie seront appelées à se prononcer par un
scrutin d'autodétermination, conformément aux dispositions de
l'article 53 de la Constitution, sur le maintien du territoire dans la
République ou sur son accession à l'indépendance.
Or, jusqu'à une date très récente, l'absence d'accord sur
le "partage de la ressource minière", c'est-à-dire sur le nickel,
avait constitué un obstacle à la reprise des négociations
entre les différents partenaires de l'accord de Matignon.
Cette condition préalable est maintenant levée, puisqu'un accord
est intervenu, au terme de la mission d'évaluation conduite par M.
Philippe Essig, sur les modalités de la répartition des gisements
de nickel entre, d'une part, l'ensemble Société minière du
sud Pacifique-Falconbridge et, d'autre part, le groupe
Eramet-Société le Nickel (SLN).
A ce stade, les informations dont dispose votre rapporteur permettent de penser
que cette consultation ne consisterait pas à organiser un
référendum sur l'indépendance du territoire, mais plus
probablement à ratifier un statut fondé sur une large autonomie,
voire sur une formule d'indépendance-association.
LA GUYANE :
UNE ACTION A CONDUIRE D'URGENCE
Sans qu'il s'agisse de minorer les difficultés
rencontrées par l'ensemble de l'outre-mer français, votre
rapporteur tient à appeler tout particulièrement l'attention sur
la situation de la Guyane.
A l'instant où se dessine une perspective constructive pour l'avenir de
la Nouvelle-Calédonie, il convient d'être attentif aux indices de
fragilité qui se sont multipliés en Guyane dans la période
récente. A cet égard, votre rapporteur se félicite de
l'envoi par le Gouvernement de M. Jean-François Merle comme
émissaire chargé d'une " mission d'écoute et de
propositions " dans ce département d'outre-mer qui connaît depuis
une année une série de troubles, qu'il serait coupable de
négliger.
La Guyane est en effet très souvent perçue à travers le
prisme déformant de la vitrine de haute technologie que constitue le
centre spatial guyanais de Kourou. Or, la Guyane se trouve dans une situation
économique et sociale très délicate.
Il suffit pour s'en persuader de rappeler les deux principales périodes
de " troubles " traversées par ce département depuis l'automne
dernier.
Il s'agit, en premier lieu, de la grave crise étudiante du mois de
novembre 1996, suscitée par les défaillances du système
éducatif, sur un territoire dont 54 % de la population est
âgée de moins de 25 ans. Pendant ce conflit, Cayenne a en effet
été le théâtre de violences particulièrement
graves, le mois de novembre ayant été marqué par quatre
nuits d'émeutes et de pillage pendant lesquelles des armureries ont
été pillées, un manifestant tué, plusieurs
personnes blessées par balles, et des dizaines de millions de francs de
dégâts causés.
Il s'agit, en second lieu, des violentes manifestations d'avril 1997,
lancées par le principal syndicat de Guyane, l'union des travailleurs
guyanais (UTG), à la suite de l'incarcération en Martinique de
dix personnes -dont plusieurs dirigeants syndicaux ou politiques
soupçonnées d'avoir participé à l'incendie du
domicile du procureur de la République de Guyane.
A cet égard, votre rapporteur se félicite de la visite
effectuée par le président de la République dans ce
département du 23 au 25 novembre dernier.
CHAPITRE PREMIER
UN BUDGET DE L'OUTRE-MER POUR 1998
MARQUÉ PAR LA CROISSANCE DES DEPENSES SOCIALES
I. L'EVOLUTION D'ENSEMBLE DES CRÉDITS
A. LES DOTATIONS DEMANDÉES AU TITRE DE L'OUTRE-MER : UNE NETTE PROGRESSION
Les crédits demandés au titre de
l'outre-mer atteignent pour 1998 (en dépenses ordinaires et
crédits de paiement)
5,22 milliards de francs
traduisant une
importante progression de
+7,27 %
par rapport à la loi de
finances initiale pour
1997
.
Le total des autorisations de programme poursuit en revanche la baisse
enregistrée en 1997 en diminuant de 3,28 % (- 8,7 % en
1997) pour s'établir à 1,89 milliard de francs.
Budget de l'outre-mer
Présentation des crédits par nature
(en millions de francs)
|
|
Budget voté
|
Loi de finances pour 1998 |
Progression LFI97/LFI98 en % |
|
Dépenses ordinaires et crédits de paiement
Titre III - Moyens des services
|
1.002,32
|
1.031,67
|
+ 2,93 %
|
|
Autorisations de programmes
Titre V - AP
|
31,47
|
36,47
|
+ 15,89 %
|
Comme l'analyse par action le révèle ci-après, la forte progression du budget de l'outre-mer traduit un effort accru dans le domaine de l'emploi avec l'ouverture de crédits pour la mise en oeuvre du plan pour l'emploi des jeunes et le renforcement des moyens financiers consacrés au logement .
B. LES AGRÉGATS : LA PART PRÉPONDÉRANTE DES DÉPENSES SOCIALES
Les graphiques ci-dessous présentent, d'une part, les
montants en dépenses ordinaires et crédits de paiement de ce
budget pour 1997 et 1998 et, d'autre part, la proportion de chacun des
agrégats au sein du projet de loi de finances pour 1998.
Source : Commission des finances
1. Administration générale du ministère de l'outre-mer
Les dotations regroupées sous la rubrique
"Administration générale" recouvrent :
les crédits de
l'administration centrale et des services
extérieurs
de l'outre-mer, soit :
- les frais de personnel : rémunérations et indemnités du
ministre, des membres de son cabinet, des personnels de l'administration
centrale et des services déconcentrés de l'outre-mer ;
- les crédits de fonctionnement de l'administration centrale et des
services déconcentrés de l'outre-mer ;
- les crédits d'équipement et de gros entretien du patrimoine
immobilier en administration centrale et dans les services
déconcentrés de l'Etat dans les territoires d'outre-mer ;
les
pensions
et
allocations
diverses, soit :
- la participation aux charges de pensions pour tous les personnels relevant du
ministère de l'outre-mer ainsi que le fonds des ouvriers de l'Etat ;
- les prestations et versements facultatifs à caractère social.
les
frais de contentieux
et de
réparations civiles
,
inscrits sur le chapitre évaluatif "37-91" ;
la
participation
à
l'assistance
et à la
solidarité
vis-à-vis des victimes de calamités
publiques.
Cet ensemble qui regroupe
19,83 % des moyens de paiement de ce
budget
recouvre ainsi la quasi-totalité des crédits du
titre III (Moyens des services) ainsi qu'une part importante (près
de 55 %) des dotations du titre V (Investissements
exécutés par l'Etat).
Leur montant s'établit à 1,035 milliard de francs dans le
projet de loi de finances pour 1998, en progression de 2,93 % par rapport
à celui inscrit dans la loi de finances pour 1997.
Il convient de noter que dans cet ensemble, l'effectif total du
ministère de l'outre-mer diminue de 0,3 % (0,6 % hors
appelés du contingent) avec une réduction de 19 emplois.
2. Subventions aux collectivités locales d'outre-mer
Les dépenses de cet agrégat, qui représente 3,5 % de ce budget, soit 182,87 millions de francs , regroupent :
a) Le fonctionnement
Il s'agit principalement des subventions de
caractère obligatoire
en faveur des collectivités locales
des départements d'outre-mer et des subventions de
caractère obligatoire et facultatif
en faveur des
collectivités locales des départements d'outre-mer et des
budgets locaux des territoires d'outre-mer.
En premier lieu, le chapitre 41-51
Subventions de caractère
obligatoire en faveur des collectivités locales des départements
d'outre-mer
bénéficie d'une progression de ses crédits
près de 3 millions de francs pour atteindre un total 32 millions de
francs, essentiellement afin de compenser les pertes liées aux
exonérations de taxe foncière sur les propriétés
bâties.
En second lieu, le chapitre des subventions de fonctionnement, de loin le plus
important, celui contenant les apports aux
budgets locaux des territoires
d'outre-mer (chapitre 41-91)
, est en progression de 7,25 millions de francs
pour atteindre un montant de crédits demandés de
124,41 millions de francs en 1998.
b) L'investissement
Il s'agit ici des subventions aux sections
décentralisées du FIDOM (Fonds d'investissement des
départements d'outre-mer) qui poursuivent leur déclin avec des
crédits de paiement en baisse de 50 % pour s'établir
à 15 millions de francs en 1998 et du FIDES (Fonds d'investissement pour
le développement économique et social) dont les dotations
connaissent une évolution contrastée. La section
générale du FIDES connaît en effet une diminution de ses
crédits de 8,5 millions de francs pour s'établir à 131,4
millions de francs, tandis que la section des territoires connaît une
progression de ses moyens de 3,5 millions de francs pour s'élever
à 6,45 millions de francs.
La diminution des crédits de cet agrégat résulte donc
très largement de
la mise en extinction, engagée il y a deux
ans, de la section décentralisée du FIDOM
(chapitre 68-03
Subvention au fonds d'investissement des départements d'outre-mer -
Sections régionale et départementale
).
Le chapitre 67-51
Travaux divers d'intérêt local
,
traditionnellement faiblement doté à l'étape de la
confection du budget (5 millions de francs d'autorisations de programme
demandées contre 7,11 millions de francs en 1997), a vocation
à "s'étoffer" après le passage du budget devant le
Parlement.
Enfin, il faut indiquer que le chapitre 41-52
Subventions de
caractère facultatif en faveur des collectivités locales et de
divers organismes des départements d'outre-mer
n'est plus
doté dans le présent projet de loi de finances. Ce chapitre a
toutefois vocation, lui aussi, à être alimenté, en fonction
des besoins, soit au terme de la discussion budgétaire, soit en cours
d'exercice.
3. Subventions au développement social et économique de l'outre-mer
Les subventions au développement social et
économique de l'outre-mer regroupent l'ensemble des moyens
d'intervention et les crédits d'investissement du ministère de
l'outre-mer destinés à la mise en oeuvre de la politique de
l'emploi, du logement social, de lutte contre l'exclusion et de
développement économique de l'outre-mer dans le cadre des
contrats de plan et des conventions de développement, soit
principalement :
le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la
collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon (FEDOM), dont la
hausse des crédits explique, pour l'essentiel la progression de ce
budget avec l'inscription de 300 millions de francs supplémentaires au
titre de la mise en oeuvre du plan pour l'emploi des jeunes, pour
s'établir à un total de 1,7 milliard de francs,
les crédits d'action sociale et culturelle,
la créance de proratisation du RMI dans les DOM, pour un montant
de 790 millions de francs qui seront répartis, après avis des
conseils d'administration des agences d'insertion et du comité directeur
du FEDOM entre une part insertion et une part logement social (en 1997, ces
parts se sont respectivement élevées à 184,6 millions de
francs et 635,5 millions de francs),
la ligne budgétaire unique (LBU) destinée au logement
social dans les départements d'outre-mer, à
Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, qui s'élève
à 568 millions de francs,
les sections générales du fonds d'investissement des
départements d'outre-mer (FIDOM, dont les moyens de paiement
s'établissent à 217,5 millions de francs; sa section
décentralisée s'élevant à 15 millions de francs) et
du fonds d'investissement pour le développement économique et
social (FIDES, dont les crédits représenteront en 1998 131,42
millions de francs),
Les crédits du ministère de l'outre-mer afférents au
développement social et économique sont essentiellement
répartis entre les titres IV et VI dont ils représentent
95 % des dépenses.
II. LES DOTATIONS INSCRITES DANS LES "JAUNES" BUDGÉTAIRES
La lecture des "jaunes" budgétaires
1(
*
)
pour 1998 traduit une progression des
crédits consacrés par l'ensemble des ministères à
l'outre-mer.
De la loi de finances initiale pour 1997 à la loi de finances
initiale pour 1998, la masse des dépenses budgétaires, tous
départements ministériels confondus passerait, en effet, de
46,36 milliards de francs à 47,60 milliards de francs, soit
une
progression de
2,67
%.
L'enveloppe des
départements d'outre-mer
et des
collectivités territoriales "sui generis" progresse pour sa part de
35,9 milliards de francs (loi de finances initiale pour 1997)
à 37,05 milliards de francs (loi de finances initiale
pour 1998), en hausse de 3,15 %.
Départements et collectivités territoriales
d'Outre-Mer (année 1997)
Dépenses ordinaires et crédits de paiement
(en milliers de francs)
|
|
Guyane |
Réunion |
Martinique |
Guadeloupe |
Mayotte |
St Pierre et Miquelon |
Non répartis |
Coût de la gestion des services métropolitains |
Total 1997 |
|
Affaires étrangères et coopération |
2.258 |
|
897 |
280 |
|
|
|
|
3.435 |
|
Agriculture, pêche et alimentation |
66.535 |
613.834 |
218.876 |
365.683 |
16.992 |
14.379 |
|
1.556 |
1.297.855 |
|
Aménagement du territoire |
1.450 |
14.110 |
2.220 |
2.180 |
0 |
0 |
0 |
0 |
19.960 |
|
I. Aménagement du territoire |
1.200 |
14.110 |
1.720 |
1.920 |
|
|
|
|
18.950 |
|
II. Ville et intégration |
250 |
|
500 |
260 |
|
|
|
|
1.010 |
|
Anciens combattants et victimes de guerre |
2.261 |
39.917 |
43.763 |
3.395 |
586 |
733 |
|
7.327 |
97.964 |
|
Charges communes |
|
1.232.793 |
|
|
25.018 |
24.459 |
1.509.346 |
|
2.791.616 |
|
Commerce et artisanat |
694 |
1.420 |
704 |
1.045 |
40 |
272 |
103 |
|
4.278 |
|
Culture |
2.456 |
6.853 |
12.072 |
9.887 |
100 |
229 |
100 |
|
31.697 |
|
Education nationale : |
912.827 |
4.995.523 |
2.762.585 |
2.469.217 |
364.806 |
54.960 |
0 |
3.453 |
11.563.371 |
|
I. Enseignement scolaire |
835.038 |
4672157 |
2.407.203 |
2.347.111 |
363.760 |
54.236 |
|
2.188 |
10.681.693 |
|
II. Enseignement supérieur |
38 |
292.536 |
331.712 |
5.170 |
|
|
|
1.265 |
630.721 |
|
III. Recherche |
77.751 |
30.830 |
23.670 |
116.936 |
1.046 |
724 |
|
|
250.957 |
|
Environnement |
8.759 |
21.167 |
9.547 |
15.044 |
150 |
57 |
|
|
54.724 |
|
Equipement |
120.858 |
339.966 |
202.866 |
201.797 |
50.566 |
52.448 |
113.916 |
29.910 |
1.112.327 |
|
I. Urbanisme et serv. com. |
84.715 |
240.835 |
122.525 |
131.845 |
23.547 |
38.361 |
|
1.610 |
643.438 |
|
II. Transports |
20.774 |
58.457 |
57.209 |
44.655 |
6.762 |
10.263 |
36.400 |
34 |
234.554 |
|
1. Transports terrestres |
11 |
16 |
16 |
11 |
|
|
|
|
54 |
|
2. Routes |
20.283 |
27.032 |
19.283 |
44.424 |
5.042 |
5.633 |
36.400 |
|
158.097 |
|
3. Sécurité routière |
480 |
3.999 |
310 |
220 |
|
|
|
|
5.009 |
|
5. Météorologie |
|
27.410 |
37.600 |
|
1.720 |
4.630 |
|
34 |
71.394 |
|
III. Logement |
2.227 |
33.400 |
9.524 |
14.284 |
18.479 |
|
76.205 |
|
154.119 |
|
IV. Mer |
17.726 |
6.999 |
13.355 |
10.505 |
1.561 |
3.761 |
1.311 |
28.266 |
78.484 |
|
V. Tourisme |
416 |
275 |
253 |
508 |
217 |
63 |
|
|
1.732 |
|
Industrie, P et T |
1.240.533 |
15.140 |
20.196 |
9.777 |
0 |
0 |
0 |
0 |
1.285.646 |
|
I. Industrie |
10.033 |
15.140 |
20.196 |
9.777 |
|
|
|
|
55.146 |
|
II. Poste-Télécom-Espace |
1.230.500 |
|
|
|
|
|
|
|
1.230.500 |
|
Intérieur-Décentralisation |
580.920 |
3.463.605 |
1.673.691 |
1.822.145 |
245.031 |
21.350 |
|
3.728 |
7.810.470 |
|
Jeunesse et sports |
10.141 |
36.172 |
23.055 |
32.822 |
5.086 |
3.543 |
|
|
110.819 |
|
Justice |
144.597 |
211.669 |
210.728 |
322.960 |
13.282 |
7.575 |
30.061 |
2.496 |
943.368 |
|
Outre-mer |
336.845 |
1.210.424 |
550.567 |
637.825 |
155.682 |
64.741 |
507.481 |
53.174 |
3.516.739 |
|
Services financiers |
150.885 |
383.707 |
387.306 |
344.870 |
17.071 |
19.676 |
|
1.285 |
1.304.800 |
|
Travail - Affaires sociales |
109.821 |
518.652 |
296.883 |
272.625 |
121.111 |
13.960 |
28.519 |
258.566 |
1.620.137 |
|
I. Travail |
50.440 |
296.220 |
183.242 |
155.824 |
51.085 |
4.747 |
896 |
2.880 |
745.334 |
|
II. Santé publique |
35.796 |
96.038 |
70.427 |
74.520 |
39.909 |
2.568 |
27.623 |
255.686 |
602.567 |
|
III. Action sociale - Solidar. |
23.585 |
126.394 |
43.214 |
42.281 |
30.117 |
6.645 |
|
|
272.236 |
|
Défense |
426.121 |
724.106 |
528.804 |
246.554 |
113.217 |
15.552 |
|
37.271 |
2.091.625 |
|
Aviation civile |
|
45.580 |
|
|
2.915 |
26.136 |
178.227 |
4.233 |
257.091 |
|
Total DO + CP |
4.117.961 |
13.874.638 |
6.944.760 |
6.758.106 |
1.131.635 |
320.070 |
2.367.753 |
402.999 |
35.917.922 |
Départements et collectivités territoriales
d'Outre-Mer (Année 1998 - Prévisionnel)
Dépenses ordinaires et crédits de paiement
(en milliers de francs)
|
|
Guyane |
Réunion |
Martinique |
Guadeloupe |
Mayotte |
St Pierre et Miquelon |
Non répartis |
Coût de la gestion des services métropolitains |
Total 1998 |
|
Affaires étrangères et coopération |
2.377 |
|
682 |
295 |
|
|
|
|
3.354 |
|
Agriculture et pêche |
68.044 |
588.844 |
219.091 |
357.009 |
16.598 |
3.802 |
|
1.559 |
1.254.947 |
|
Aménag. du territ. et Env. |
9.594 |
16.326 |
3.532 |
14.208 |
0 |
0 |
1.069 |
0 |
44.729 |
|
I. Aménagement du territoire |
1.200 |
140.110 |
1.720 |
1.920 |
|
|
|
|
18.950 |
|
II. Environnement |
8.394 |
2.216 |
1.812 |
12.288 |
|
|
1.069 |
|
25.779 |
|
Anciens combattants |
2.255 |
39.010 |
42.665 |
3.381 |
555 |
731 |
|
7.401 |
95.998 |
|
Culture-Communication |
2.456 |
6.853 |
12.072 |
9.887 |
100 |
229 |
100 |
|
31.697 |
|
Econom., Finances, Industrie |
1.393.710 |
1.710.841 |
397.310 |
358.767 |
47.823 |
45.890 |
1.608.550 |
1.298 |
5.564.279 |
|
I. Charges communes |
|
1.313.821 |
|
|
26.662 |
26.066 |
1.608.550 |
|
2.975.099 |
|
II. Services financiers |
152.453 |
386.722 |
392.111 |
349.045 |
21.161 |
19.742 |
|
1.298 |
1.322.532 |
|
III. Industrie |
11.077 |
9.678 |
4.995 |
8.597 |
|
|
|
|
34.347 |
|
IV. PME, Comm. Artisanat |
180 |
620 |
204 |
1.125 |
|
172 |
|
|
2.301 |
|
V. Poste, Télécom., Espace |
1.230.000 |
|
|
|
|
|
|
|
1.230.000 |
|
Educ. Nat., Rech. Techno. |
909.882 |
5.084.409 |
2.794.963 |
2.499.550 |
378.380 |
54.318 |
0 |
3.488 |
11.724.990 |
|
I. Enseignement scolaire |
841.232 |
4.758.235 |
2.435.955 |
2.384.371 |
377.306 |
52.916 |
|
2.210 |
10.852.225 |
|
II. Enseignement supérieur |
38 |
295.462 |
335.029 |
5.222 |
|
|
|
1.278 |
637.029 |
|
III. Recherche |
68.612 |
30.712 |
23.979 |
109.957 |
1.074 |
1.402 |
|
|
235.736 |
|
Emploi-Solidarité |
121.392 |
628.764 |
355.905 |
337.817 |
107.240 |
16.573 |
27.623 |
258.575 |
1.853.889 |
|
I. Emploi |
61.761 |
406.332 |
241.764 |
220.756 |
37.213 |
7.360 |
|
2.889 |
978.075 |
|
II. Santé-Solidarité |
35.796 |
96.038 |
70.427 |
74.520 |
39.910 |
2.568 |
27.623 |
255.686 |
602.568 |
|
III. Actions sociale, solid. |
23.585 |
126.394 |
43.214 |
42.281 |
30.117 |
6.645 |
|
|
272.236 |
|
IV. Ville - Intégration |
250 |
|
500 |
260 |
|
|
|
|
1.010 |
|
Equipement, transport, logement |
129.605 |
323.564 |
201.000 |
181.314 |
30.030 |
56.120 |
118.030 |
32.870 |
1.072.533 |
|
I. Urbanisme et serv. com. |
95.410 |
257.281 |
130.034 |
139.091 |
21.982 |
40.385 |
30 |
2.459 |
686.672 |
|
II. Transports |
21.111 |
56.551 |
54.046 |
33.711 |
6.753 |
11.983 |
29.200 |
34 |
213.689 |
|
1. Transports terrestres |
511 |
1.016 |
216 |
11 |
|
|
|
|
1.754 |
|
2. Routes |
20.200 |
28.000 |
16.400 |
33.500 |
5.000 |
7.200 |
29.200 |
|
139.500 |
|
3. Sécurité routière |
400 |
700 |
200 |
200 |
50 |
|
|
|
1.550 |
|
5. Météorologie |
|
27.135 |
37.230 |
|
1.703 |
4.783 |
|
34 |
70.885 |
|
III. Logement |
440 |
1.200 |
680 |
680 |
|
|
85.000 |
|
88.000 |
|
IV. Mer |
12.457 |
8.027 |
16.007 |
7.629 |
1.295 |
3.752 |
3.800 |
30.377 |
83.344 |
|
V. Tourisme |
187 |
205 |
233 |
203 |
|
|
|
|
828 |
|
Intérieur-Décentralisation |
580.491 |
3.458.120 |
1.685.010 |
1.822.831 |
258.582 |
23.545 |
5.400 |
3.503 |
7.837.482 |
|
Jeunesse et sports |
10.160 |
35.922 |
22.291 |
28.808 |
4.175 |
3.490 |
|
|
104.846 |
|
Justice |
109.733 |
221.017 |
279.720 |
355.117 |
13.322 |
7.519 |
37.552 |
2.688 |
1.026.668 |
|
Outre-mer |
413.174 |
1.452.219 |
714.249 |
823.637 |
163.490 |
94.471 |
421.249 |
51.492 |
4.133.981 |
|
Défense |
390627 |
735.300 |
528.759 |
230.488 |
108.198 |
14.787 |
|
31.792 |
2.039.951 |
|
Aviation civile |
|
47.886 |
|
|
2.210 |
21.770 |
187.446 |
4.487 |
263.779 |
|
Total DO + CP |
4.143.500 |
14.349.055 |
7.257.249 |
7.023.109 |
1.130.703 |
343.335 |
2.407.019 |
399.153 |
37.053.123 |
L'enveloppe des territoires d'outre-mer connaît quant à elle une moindre progression passant de 10,42 millions de francs (loi de finances initiale pour 1997) à 10,55 millions de francs (loi de finances initiale pour 1997), soit + 1,25 %.
Territoires d'Outre-Mer
Dépenses ordinaires et crédits de paiement (Année 1997)
(en milliers de francs)
|
Budgets |
|
|
Polynésie |
TAAF |
|
Coût de la gestion des services métropolitains |
Total 1997 |
|
Agric., pêche & aliment.
|
45.166
|
3.514
|
31.791
|
41.100
|
400
|
1.556
|
82.027
|
|
TOTAL D.O. + C.P. |
4.525.057 |
298.854 |
5.323.905 |
113.161 |
42.666 |
117.022 |
10.420.665 |
Territoires d'Outre-Mer
Dépenses ordinaires et crédits de paiement (Année 1998 -
Prévisions)
(en milliers de francs)
|
Budgets |
|
|
Polynésie |
TAAF |
|
Coût de la gestion des services métropolitains |
Total 1998 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Agriculture, pêche |
42.186 |
2.362 |
32.094 |
|
|
1.559 |
78.201 |
|
Aménagement du territoire et environ. |
167 |
|
|
|
|
|
167 |
|
II. Environnement |
167 |
|
|
|
|
|
167 |
|
Anciens combattants |
31.530 |
|
28.238 |
|
|
832 |
60.600 |
|
Culture et communications |
54.029 |
56 |
770 |
|
400 |
|
55.255 |
|
Economie, finances et industrie |
558.742 |
21.233 |
728.893 |
|
|
|
1.288.868 |
|
I. Charges communes |
441.259 |
|
626.747 |
|
|
|
1.068.006 |
|
II. Services financiers |
91.295 |
21.233 |
97.769 |
|
|
|
210.297 |
|
III. Industrie |
6.051 |
|
3.992 |
|
|
|
10.043 |
|
IV. PME, commerce, artisanat |
137 |
|
385 |
|
|
|
522 |
|
V. Poste, Télécom et espace |
|
|
|
|
|
|
|
|
Education nationale, recherche et technologie |
1.935.496 |
166.295 |
2.164.786 |
42.100 |
|
2.539 |
4.311.216 |
|
I. Enseignement scolaire |
1.782.543 |
164.344 |
2.004.537 |
|
|
2.210 |
3.953.634 |
|
II. Enseignement supérieur |
49.962 |
1.951 |
91.917 |
|
|
329 |
144.159 |
|
III. Recherche |
102.991 |
|
68.332 |
42.100 |
|
|
213.423 |
|
Emploi et solidarité |
82.768 |
48.247 |
174.129 |
|
|
24.506 |
329.650 |
|
I. Emploi |
15.032 |
3.252 |
6.241 |
|
|
1.186 |
25.711 |
|
II. Santé et solidarité |
50.913 |
41.779 |
47.864 |
|
|
23.320 |
163.876 |
|
III. Action sociale et solidarité |
12.918 |
3.216 |
116.827 |
|
|
|
132.961 |
|
IV. Ville et intégration |
3.905 |
|
3.197 |
|
|
|
7.102 |
|
Equipement |
36.436 |
120 |
58.300 |
1.090 |
20.477 |
3.824 |
120.251 |
|
I. Urbanisme et serv. com. |
7.916 |
|
16.863 |
|
1.007 |
|
25.786 |
|
II. Transports |
26.580 |
80 |
36.980 |
1.090 |
19.300 |
|
84.030 |
|
1. Routes |
|
|
|
|
19.300 |
|
19.300 |
|
5. Météo |
26.580 |
80 |
36.980 |
1.090 |
|
|
64.730 |
|
IV. Mer |
1.940 |
40 |
4.457 |
|
170 |
3.828 |
10.435 |
|
Intérieur-Décentralisation |
415.958 |
20.052 |
339.654 |
|
|
|
775.704 |
|
Jeunesse et sports |
12.578 |
2.213 |
6.877 |
|
|
|
21.668 |
|
Justice |
78.077 |
677 |
78.395 |
|
15.310 |
715 |
173.174 |
|
Outre-mer |
598.238 |
42.908 |
332.996 |
57.829 |
2.297 |
51.492 |
1.085.760 |
|
Défense |
775.614 |
2.667 |
1.208.821 |
17.989 |
|
21.694 |
2.026.785 |
|
Aviation civile |
74.958 |
3.133 |
129.992 |
|
8.200 |
4.592 |
220.875 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total DO + CP |
4.676.777 |
309.963 |
5.283.985 |
119.008 |
46.684 |
111.757 |
10.548.174 |
CHAPITRE II
LA LOI PONS :
UN DANGEREUX
PROCES EN SORCELLERIE
Le présent projet de loi de finances comporte, en son
article 14, une disposition dont l'objet initial était
"d'aménager le régime d'aide fiscale à l'investissement
outre-mer". Au cours de la discussion de cet article à
l'Assemblée nationale, cet "aménagement" s'est cependant
"transformé" en une véritable refonte de l'équilibre du
système d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer.
Evoquer un simple "aménagement" au sujet d'une telle disposition
relève donc, depuis le vote de l'Assemblée nationale, très
largement de l'euphémisme.
C'est pourquoi votre rapporteur lancera un appel solennel au Gouvernement pour
que celui-ci recommande à l'Assemblée nationale de souscrire au
dispositif mesuré et responsable qui résulte des travaux du
Sénat et de sa commission des finances.
L'article 14 du présent projet de loi de finances avait en effet, dans
sa
rédaction initiale
, pour seul objectif
d'encadrer plus
strictement certains aspects
du régime d'aide fiscale à
l'investissement outre-mer, dit " loi Pons ",
tout en
conservant,
dans
leurs principes et leurs modalités,
les composantes essentielles de
ce dispositif
.
Dans un double souci, métropolitain, de maîtrise de la
dépense fiscale et de limitation de l'avantage fiscal afférent
aux investissements outre-mer, l'Assemblée nationale a cependant
décidé, en outre, de
supprimer une des composantes de
l'avantage fiscal lié à l'investissement outre-mer
.
Mesurant l'enjeu d'une telle décision, votre commission des finances a
considéré qu'elle avait le devoir de
mettre en
lumière
les conséquences potentielles
de la
suppression de cet avantage, et de proposer au Sénat une
démarche mesurée et responsable
dans ce domaine.
Avant d'aborder cette analyse, votre rapporteur souhaite rappeler la
synthèse qu'il avait faite l'an passé, des principales
conclusions d'une étude sur "l'impact de la défiscalisation
outre-mer (1986-1996)" publiée en octobre 1996.
I. RAPPEL DE L'IMPACT ESSENTIEL DU DISPOSITIF D'INCITATION À L'INVESTISSEMENT OUTRE-MER
Une étude rétrospective menée par le
cabinet d'audit Arthur Andersen pour le compte de la Fédération
des entreprises des départements d'outre-mer sur l'application de ce
dispositif dans les quatre départements d'outre-mer apporte un
éclairage intéressant.
Cette étude conclut par la remarque selon laquelle la réputation
faite à la loi Pons par ses détracteurs se révèle
abusive.
Elle relève que les échecs qui ont pu défrayer la
chronique résultaient d'erreurs d'appréciation des
opérateurs, durement sanctionnées par le marché. Les
pratiques véritablement abusives, telles que la délocalisation
rapide hors des DOM des équipements acquis, ont été
enrayées depuis 1992 par l'amendement portant à
5 ans
le délai d'exploitation minimal. Parallèlement, l'extension puis
la généralisation en 1996 de l'agrément
ont permis
à l'administration de combattre des phénomènes, que
l'étude estime marginaux, de sous-exploitation volontaire ou de
surfacturation des équipements défiscalisés.
L'analyse des données disponibles met en évidence un
accroissement général et significatif de
l'investissement
dans les DOM au cours des dix dernières années.
De 1986 à 1992, la part de l'investissement dans le produit
intérieur brut est passée de 22 % à 29% en
Guadeloupe, de 18 % à 24 % en Martinique et de 23 %
à 28 % à la Réunion alors qu'elle n'évoluait
que d'un point (de 19 % à 20 %) en métropole.
Globalement, la formation brute de capital fixe des quatre DOM passe de
10,4 milliards de francs à 22,3 milliards de francs pendant la
même période, soit plus qu'un doublement (+ 114 %).
L'analyse sectorielle des investissements
révèle
deux
évolutions significatives :
- un accroissement sensible de la part de l'investissement total
réalisé par les entreprises des secteurs éligibles
à la loi Pons (secteurs exposés à la concurrence
extérieure), qui, de 1986 à 1991, gagne 6 points en
Guadeloupe (56 % en 1991), 13 points en Martinique (60 %) et 4 points
à la Réunion (52 %) ;
- une croissance de l'investissement tirée par l'industrie, dont le
volume d'investissement a plus que doublé de 1986 à 1992, et par
le Bâtiment-Travaux Publics dans une moindre mesure.
On ajoutera, en marge de ces premières conclusions de l'étude,
que certains secteurs économiques métropolitains, notamment celui
de la navigation de plaisance, ont pleinement profité du dispositif de
défiscalisation et seraient sinistrés si celui-ci venait à
disparaître.
Ensuite,
la croissance de la population active employée
,
mesurée par les recensements, se révèle beaucoup plus
forte dans les départements d'outre-mer qu'en métropole.
Elle s'établirait en données cumulées de 1982 à
1993 à 40 % en Guadeloupe, 35 % à la Réunion,
27 % en Martinique et 27 % en Guyane, contre 0,5 % pour la
métropole. Au total, pendant cette période,
113.000 emplois ont été créés dans les
DOM.
Cette évolution positive est confirmée par le nombre d'offres
d'emplois enregistrées par l'ANPE qui croît, de 1989 à
1994, de 35 % en Martinique, de 130 % à la Réunion et de 96
% en Guyane.
Les analyses sectorielles effectuées sur le cas de la Réunion
illustrent le rôle moteur joué dans cette forte création
brute d'emplois par l'industrie et les services (dont l'hôtellerie et le
tourisme) et à un moindre degré par le BTP et les transports,
soit des secteurs "tirés" par la défiscalisation Pons.
Les auteurs de l'étude relèvent que cette évolution
très positive n'a certes pas évité le maintien de taux de
chômage record, en raison de la forte croissance démographique de
ces départements. Cependant,
le taux de chômage s'est
stabilisé
dans les DOM à partir de 1990 alors qu'il
continuait de s'aggraver fortement en métropole.
L'étude du cabinet Arthur Andersen estime enfin que la loi Pons a permis
un renforcement structurel du tissu économique
qui a gagné
en dynamisme et maturité, avec une vitalité accrue de la
création d'entreprises depuis dix ans. L'industrie, le BTP et les
transports ont enregistré une modernisation sans
précédent, tandis que l'hôtellerie et le tourisme auraient
atteint une taille critique leur autorisant de réels espoirs de
développement.
Procédant également à une étude de
l'impact sur
les finances publiques
du dispositif de défiscalisation,
l'étude note que le coût actuel de la défiscalisation pour
les seuls DOM, estimé à 1,2 milliard de francs par an selon
le chiffrage de l'administration, demeure modéré, comparativement
aux dépenses fiscales (9,5 milliards de francs) et
budgétaires (27,7 milliards de francs) enregistrées dans ces
collectivités en 1995.
L'activité économique soutenue générée dans
les départements d'outre-mer par la défiscalisation induit
des
recettes fiscales
, dont le rythme de croissance depuis dix ans est beaucoup
plus élevé que celui de la métropole : le produit
budgétaire qui en résulte représente près de
2 milliard de francs pour l'impôt sur les sociétés,
l'impôt sur le revenu et la TVA et 1,4 milliard de francs pour les
seuls impôts directs.
Compte tenu du poids dans l'économie des DOM des secteurs
éligibles à la défiscalisation, le coût de la loi
Pons apparaît largement compensé par les dépenses
induites :
le coût net pour l'Etat ne semble pas pouvoir
excéder 500 millions de francs par an, en tenant compte des
recettes induites par les seuls impôts directs d'Etat.
Qui plus est, la défiscalisation a provoqué une envolée
des recettes fiscale des collectivités locales des DOM dont le produit
peut être estimé entre 1,5 et 2,8 milliards de francs par an.
Ainsi, votre commission des finances avait déjà exprimé
son souhait de voir maintenir l'architecture d'ensemble du dispositif de la loi
Pons jusqu'à son terme légal, soit le 31 décembre 2001.
II. L'ARTICLE 14 DE LA LOI DE FINANCES POUR 1998 : UN DISPOSITIF INITIALEMENT ACCEPTABLE
Dans sa rédaction initiale, cet article comportait, en
effet exclusivement des adaptations limitées dont l'économie
générale paraît acceptable.
Sur le plan formel tout d'abord, le présent article a pour objet de
scinder en deux ensembles distincts le dispositif actuellement en vigueur de
l'article 238
bis
HA du code général des impôts. Il
introduit donc deux articles nouveaux dans ce code respectivement
consacrés, l'un aux déductions ouvertes aux contribuables
relevant de l'impôt sur le revenu (article 163
duovicies
du code
général des impôts) et l'autre aux déductions des
contribuables relevant de l'impôt sur les sociétés (article
217
decies
du code général des impôts).
Ce transfert des dispositions de l'article 238
bis
HA du code
général des impôts n'est cependant pas effectué
" à droit constant ", puisqu'un certain nombre de
" corrections " accompagnent le transfert de ces
dispositions.
Ces corrections concernent :
· les investissements réalisés par les entreprises soumises
à l'impôt sur les sociétés (IS), pour lesquels les
subventions publiques seront exclues de la base
défiscalisable
;
· les investissements réalisés par les entrepreneurs
individuels et les sociétés soumises au régime fiscal des
sociétés de personnes, la déduction fiscale serait
pratiquée sur le revenu net global de l'investisseur et non sur les
résultats imposables de l'entreprise constituée à cet
effet. Cette mesure a pour objet
d'éviter de réduire la base
du revenu retenue pour le calcul du plafonnement de l'impôt de
solidarité sur la fortune
du montant des sommes déduites dans
le cadre d'investissements d'entreprises soumises à l'impôt sur le
revenu ;
· le régime de la délivrance de l'agrément est
précisé pour y intégrer explicitement le critère de
création ou de maintien de l'emploi
dans les DOM-TOM.
L'ensemble de ces mesures " correctrices " est apparu
acceptable
à votre commission des finances.
III. LES MODIFICATIONS APPORTEES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE GRAVE MENACE POUR L'OUTRE-MER
Au dispositif décrit ci-dessus, l'Assemblée
nationale a cependant apporté une modification substantielle. Celle-ci a
en effet supprimé le paragraphe III du texte proposé par cet
article pour l'article 163
duovicies
du code général des
impôts. La suppression de ce paragraphe entraîne la
disparition
de l'exception
à la " tunnélisation "
des
déficits provenant d'activités relevant des
bénéfices industriels et commerciaux (BIC) non professionnels qui
subsistait en faveur des investissements outre-mer.
Ainsi, les investissements outre-mer seraient, en cas d'adoption
définitive de cette mesure, soumis au régime résultant de
l'article 72 de la loi de finances pour 1996.
A cet égard, il s'agit tout d'abord de
rappeler la signification
de ce qu'il est communément convenu d'appeler
la
" tunnélisation " des déficits BIC non
professionnels
, avant de souligner les
lourdes conséquences de
son application aux investissements en outre-mer
.
A. LA " TUNNÉLISATION " DES DÉFICITS BIC NON PROFESSIONNELS
L'article 72 de la loi de finances pour 1996 a, en effet,
aménagé les modalités d'imputation des déficits
relevant des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) en
pratiquant une distinction entre les BIC professionnels, pour lesquels la
possibilité d'imputation du déficit sur le revenu global a
été maintenue et les BIC non professionnels, pour lesquels les
déficits ne peuvent plus s'imputer que sur des
bénéfices de même nature
(" tunnélisation ")
.
Il s'agissait en effet de
supprimer un " levier
fiscal " à
l'investissement des particuliers dans le domaine industriel et commercial
,
qui bénéficiait en particulier au secteur de l'hôtellerie,
dans la mesure où l'équipement hôtelier apparaissait en
France comme étant en surcapacité.
Concrètement, cette " tunnélisation " des
déficits BIC non professionnels
empêche le contribuable de
déduire ces déficits de son revenu global, ce qui en pratique
revient à supprimer un avantage fiscal
, puisque, dans la
quasi-totalité des cas, les contribuables ne disposent pas des revenus
industriels et commerciaux sur lesquels ils pourraient imputer leurs
déficits industriels et commerciaux.
Cette disposition prévoyait explicitement une
exception en faveur
des investissements outre-mer, en raison des contraintes économiques
particulières de ces territoires et de la nécessité d'y
attirer des investissements privés
.
Cette exception a été prévue dans la mesure où la
possibilité de déduire les déficits BIC du revenu global
constitue un complément essentiel du dispositif spécifique
d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer, dit " loi
Pons ".
Or, la suppression de ce " deuxième étage " de
l'incitation fiscale à l'investissement outre-mer que comporte le
présent article est de nature à entraîner une importante
diminution de ces investissements.
B. UNE MESURE LOURDE DE CONSEQUENCES POUR L'INVESTISSEMENT OUTRE-MER
Au regard des conditions économiques
prévalant en outre-mer, force est de constater que l'existence d'un
puissant " levier fiscal "
est une
condition
déterminante de l'investissement
sur ces territoires.
En effet, la
décision d'investir en outre-mer
ne relève
pas, en général, de la pure rationalité économique,
dans la mesure où il s'agit d'un contexte très risqué pour
l'investissement. Investir en outre-mer, du point de vue de l'investisseur,
relève en effet fondamentalement d'une
logique de capital-risque
.
Les " marchés " que constituent ces territoires comporte en
effet des caractéristiques difficiles dues, en particulier, à
leur faible dimension et à l'environnement très concurrentiel
dans lequel il se trouvent.
C'est pourquoi les Gouvernements successifs ont tenté de
remédier au très faible flux d'investissement productif
qui caractérisait ces territoires en instituant un régime d'aide
fiscale.
A cet égard, il convient de citer quelques extraits du rapport
d'information de M. Alain Richard, alors rapporteur général de la
commission des finances de l'Assemblée nationale, sur la
fiscalité dans les départements d'outre-mer (n° 2215 du
11 juillet 1991). Les conclusions de ce rapport sont en effet d'autant plus
marquantes qu'elles ont été rédigées par une
personnalité qu'on ne peut guère suspecter de complaisance et
à une époque où le système d'incitation fiscale
n'avait pas encore été redéfini.
"
Ces critiques ne sont pas infondées, mais doivent être
maniées avec précaution. Somme toute, elles s'appliquent à
l'ensemble des aides fiscales et de plus elles restent difficiles à
évaluer concrètement, surtout si l'on admet que
l'abaissement
du seuil de rentabilité est la
condition sine qua non
de la
réalisation effective de l'investissement
." (p. 32)
"Quoiqu'il en soit, le légitime souci d'éviter quelques
dérapages réels
ne doit pas conduire à remettre en
cause un dispositif qui, globalement, fonctionne correctement
." (p.
36)
IV. LA POSITION DU SENAT : LA NECESSITE D'UNE DEMARCHE RESPONSABLE
On peut en récuser le principe, mais force est de
constater que la
puissance de l'incitation fiscale fonde, pour l'essentiel,
la décision d'investir en outre-mer
.
A cet égard, la
fragilité économique et sociale de ces
territoires commande à la plus extrême prudence
lorsqu'il
s'agit de modifier l'équilibre du système d'incitation fiscale
à y investir et,
a fortiori
, lorsqu'il est question de
réduire la portée de ce dispositif.
C'est pourquoi, après avoir souligné l'importance des effets de
cette incitation fiscale, votre rapporteur saluera le caractère
responsable de la démarche du Sénat dans ce domaine.
A. LA "LOI PONS" : POUR UN RETOUR A LA RAISON
1. Les grandes règles du régime d'aide fiscale à l'outre-mer
Le mécanisme institué par la loi Pons
prévoit un régime d'aide fiscale en faveur des investissements
productifs réalisé dans les départements et les
territoires d'outre-mer. Ce dispositif a été institué par
la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986. Il a depuis lors,
été modifié à plusieurs reprises par les textes
suivants :
la loi de finances pour 1992 du 30 décembre 1991 qui a notamment
instauré la procédure d'agrément dans certains secteurs
économiques ;
la loi de finances rectificative pour 1993 du 22 juin 1993
la loi de finances pour 1994 du 30 décembre 1993
la loi de finances pour 1996 du 30 décembre 1995
Comme on le voit, ce dispositif qui a pour objet d'accorder une aide fiscale
aux investissements réalisés dans des secteurs
considérés comme prioritaires pour le développement
économique et social de l'outre-mer a donc été
régulièrement modifié afin d'adapter ce dispositif
à ces objectifs.
Ce régime fiscal comporte
deux aspects selon que l'investissement est
effectué par une entreprise ou par une personne physique
.
Le principe pour
les entreprises est une déductibilité de
leurs résultats imposables du montant des investissements qu'elle
réalisent
de façon directe ou par voie d'apports au capital
de sociétés soumises à l'impôt sur les
sociétés et qui exercent une activité dans les secteurs
éligibles à l'aide.
Les
personnes physiques
bénéficient quant à elle
d'une
réduction d'impôt
pour les souscriptions au capital
de sociétés qui réalisent des investissements dans ces
mêmes secteurs. Dès l'origine, ce dispositif prévoyait que
cette réduction d'impôt était égale à 50 % du
montant de l'investissement effectué pour les années 1986
à 1989, Cette réduction revenant
à 25 % pour les
revenus des années 1990 à 2005
.
Le montant de cette
économie d'impôt s'imputant par cinquième sur l'impôt
dû au titre de l'année de réalisation de l'investissement
et les quatre années suivantes
(article 199
undecies
du code général des
impôts).
A cet ensemble,
s'ajoute la possibilité de déduire les
déficits industriels et commerciaux non professionnels du revenu
global
. Or, c'est cette possibilité que l'Assemblée nationale
a décidé de supprimer.
C'est pourtant la combinaison de ces deux avantages qui forme
l'efficacité du " levier fiscal " d'incitation à
l'investissement outre-mer.
2. Un enjeu essentiel : l'équilibre économique et social de l'outre-mer
Quel que soit le jugement que l'on puisse porter sur la
" puissance " de l'incitation fiscale, force est de
constater que
celui-ci est à l'origine, en 1996, d'un flux d'investissements qui a
atteint 5,6 milliards de francs, soit un montant supérieur à
celui du budget de l'outre-mer lui-même, dont le montant
s'élève à 5,2 milliards de francs en 1998.
Ce dispositif a donc atteint l'objectif qui lui était assigné en
faisant naître un flux d'investissement productif privé qui
était presqu'inexistant avant la création de l'aide fiscale. A
cet égard l'analyse faite, dès 1991, par M. Alain Richard est
essentielle.
"Sur un plan général, la défiscalisation est certes une
aide publique et entre dans la panoplie des transferts de l'Etat vers ces
départements. Mais même dans cette optique, la
défiscalisation a tout de même
un mérite inestimable
comparée à la subvention. Elle ne correspond pas à une
logique d'assistance mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les
adaptations
. S'il s'agit d'une aide dispendieuse, et personne ne peut le
contester, il n'en reste pas moins qu'elle soutient un développement
économique plus sain que celui qui résulte des simples transferts
sociaux." (Alain Richard, rapport précité p. 36)
Le tableau suivant, extrait du dernier rapport annuel de la direction
générale des impôts sur la mise en oeuvre de
l'agrément prévu en faveur des investissement dans certains
secteurs économiques outre-mer, met en évidence la
répartition sectorielle et géographique de ces
investissements
..
3. Un dispositif fortement encadré
Votre commission des finances tient à souligner son
attachement au dispositif de " moralisation " qui a été
introduit avec l'institution d'un mécanisme d'agrément
délivré par les services de la direction générale
des impôts. L'institution de ce mécanisme a en effet permis de
répondre à des abus qui avaient marqué la première
phase d'application de la " loi Pons " et qui ont contribué
à ternir l'image de cette incitation fiscale.
Ce système d'agrément permet en effet de contrôler la mise
en œuvre de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer. Le
tableau ci-dessous présente l'économie de ce dispositif :
B. UN APPEL A LA RESPONSABILITÉ
Au regard de la gravité de l'enjeu pour l'outre-mer,
votre commission des finances a choisi d'adopter une démarche
responsable.
Elle considère en effet qu'il serait
dangereux de décider,
subitement, d'une importante modification de l'équilibre du dispositif
d'incitation fiscale à l'investissement outre-mer, sans avoir
évalué au préalable ses conséquences et, surtout,
sans avoir étudié les modalités de remplacement de ce
dispositif,
dont il convient de rappeler qu'il est, en tout état de
cause, " borné " dans le temps puisqu'une date butoir a
été fixée à l'année 2001.
Si la commission des finances émet un jugement nuancé sur le
concept de dépense fiscale, elle souhaite néanmoins qu'un
débat serein puisse être retrouvé au sujet du régime
d'aide fiscale à l'investissement outre-mer afin
d'éviter une
mise en cause, involontaire, des investissements privés outre-mer, dont
il faut rappeler qu'ils sont économiquement préférables
à un système de subventions et d'assistance
.
Ainsi, l'amendement de la commission des finances adopté par le
Sénat permet de soustraire à la tunnelisation les secteurs et les
opérations qui seraient réellement pénalisés.
En effet, pour certains secteurs tels que l'industrie et les transports, cette
exception n'est pas indispensable car, dans la pratique, il s'agit
d'opérations dites locatives
, où les investisseurs font
l'acquisition d'un bien pour le louer à une entreprise située
outre-mer avec des pertes d'exploitations modérées.
Pour ces
opérations locatives seules certaines charges doivent continuer à
bénéficier d'une soustraction à la
" tunnélisation " pour que les investissements dans ces
secteurs ne soient pas pénalisés
.
Il s'agit des charges indispensables à la mise en place de ces
opérations locatives dans la limite de 15 % du montant de
l'investissement et de celles créées par la limitation des
amortissements déductibles des loueurs d'équipements.
En revanche, il est des
secteurs particulièrement importants pour le
développement de l'outre-mer et notamment l'hôtellerie, le
tourisme, les transports aériens, la pêche
et
les
énergies nouvelles (stations géothermiques, éoliennes
notamment),
où les investissements ne peuvent être
réalisés sur le mode locatif en raison d'une durée
d'amortissement trop longue et des importantes pertes d'exploitation qui
caractérisent l'investissement dans ces secteurs. C'est pourquoi il
était nécessaire de prévoir
une exception à la
tunnelisation pour les pertes d'exploitation enregistrées dans ces
secteurs
.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 13 novembre 1997, sous la
présidence de M. Christian Poncelet, président, la
commission a procédé à l'examen du
rapport
de
M. Roland du Luart, rapporteur spécial
, sur les
crédits
de
l'outre-mer.
M. Christian Poncelet, président, a ouvert le débat au
terme de l'intervention du rapporteur spécial.
M. Alain Lambert, rapporteur général
, a
approuvé l'analyse faite par le rapporteur spécial au sujet de la
loi Pons, et a souligné qu'il ne fallait pas renoncer à un
mécanisme qui constituait la seule alternative aux transferts sociaux
vers l'outre-mer et le seul moyen de développement réel de
l'économie locale. Il s'est en outre félicité de
l'adhésion de principe marquée par les sénateurs de
l'outre-mer à la démarche entreprise par la commission pour
préserver les principaux acquis de la loi Pons.
M. Claude Lise
a fait part de son regret de voir disparaître
le FIDOM décentralisé, et a souligné la
nécessité de définir une véritable politique
d'accompagnement social en faveur des populations de l'outre-mer. Il a par
ailleurs insisté sur l'importance de doter l'outre-mer, et notamment la
zone Antilles-Guyane, d'un véritable projet de développement. Il
a par ailleurs dénoncé une perception caricaturale des
collectivités de l'outre-mer qui tendait trop souvent à accentuer
leurs handicaps. Il a récusé cette vision réductrice et
demandé que cette analyse soit dépassée pour mettre en
lumière les réelles potentialités de l'outre-mer
français. A cet égard, il a souligné l'importance du
rôle que pouvait jouer l'outre-mer en tant qu' "interface" entre
l'Union européenne et les grands marchés de l'Amérique
latine. Il a aussi souhaité un renforcement des compétences des
collectivités locales d'outre-mer. Enfin, il a indiqué qu'il
approuvait l'orientation de la commission au sujet de l'article 14 du
projet de loi de finances pour 1998 relatif au dispositif d'aide fiscale
à l'investissement outre-mer. Il a en effet confirmé que la
limitation de la suppression d'une partie de l'avantage fiscal lié
à ces investissements outre-mer serait de nature à en
réduire le montant.
M. Rodolphe Désiré, rapporteur pour avis de la
commission des affaires économiques,
a estimé que le
dispositif adopté par l'Assemblée nationale était de
nature à provoquer une chute de 30 % du montant des
investissements. Il a ensuite insisté sur le développement de
l'outre-mer qui reposait très largement sur le secteur touristique, et
qu'il convenait de préserver les conditions nécessaires à
son essor. Il a précisé que le dispositif de la "loi Pons"
était d'autant plus nécessaire que le secteur bancaire des
départements d'outre-mer connaissait une crise débouchant sur une
surévaluation des taux d'intérêt de l'ordre de deux
à trois points par rapport à ceux pratiqués en
métropole. Aussi a-t-il demandé qu'une mission parlementaire soit
constituée afin d'étudier l'ensemble de cette
problématique avant de modifier le dispositif de la "loi Pons".
M. Jacques Oudin
a pour sa part confirmé la
nécessité de disposer d'un horizon à long terme pour
définir une stratégie de développement dont il a
considéré que le Sénat devait être le promoteur. A
cet égard, il a souligné le caractère indispensable d'une
aide spécifique pour les DOM-TOM, et a noté que le raisonnement
qui conduisait à préserver le mécanisme de la "loi Pons"
était le même que celui qui devait être retenu pour les
quirats de navires. Il s'est dit favorable à l'organisation d'une
mission d'information commune des deux assemblées sur ce sujet.
M. Philippe Marini
a approuvé les conclusions du rapporteur
spécial, et noté que l'amendement adopté par la commission
des finances à l'article 14 du projet de loi de finances
correspondait à une démarche pragmatique. Il a cependant
considéré qu'il s'agissait là d'un "pis aller" et qu'un
rétablissement pur et simple du dispositif initialement proposé
par le Gouvernement eût été préférable. Il a
ensuite souligné la nécessité de veiller à la
cohérence des positions adoptées respectivement sur "la loi Pons"
et sur la politique maritime.
M. Roland du Luart, rapporteur spécial
a indiqué aux
intervenants que le principal objectif de la démarche de la commission
était d'éviter d'en rester au texte de l'Assemblée
nationale et qu'il était indispensable de proposer un système de
remplacement de la "loi Pons" avant d'envisager sa disparition.
La commission a ensuite adopté deux amendements présentés
par son rapporteur spécial, visant à réduire les
crédits du titre III de 15 millions de francs,
et
les
crédits du titre IV de 40 millions de francs.
La
commission a alors décidé d'adopter le budget de l'outre-mer
ainsi amendé.
Réunie le jeudi 20 novembre 1997, sous la présidence
de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a
confirmé la position précédemment arrêtée.
MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
MAJORATION DE CRÉDITS NON RECONDUCTIBLES
Les majorations de crédits non reconductibles concernant le budget de outre-mer ont concerné le titre VI pour 3,106 millions de francs.
1 Départements et collectivités territoriales d'Outre-mer - Territoires d'Outre-Mer.