Projet de loi de finances pour 1998 : Anciens combattants

Sénat

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 6

ANCIENS COMBATTANTS

Rapporteur spécial : M. Jacques BAUDOT

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Trop de revendications non satisfaites

Contrairement au budget de l'année précédente qui avait élargi le champ des bénéficiaires du Fonds de solidarité et avait amélioré les prestations offertes, le projet de budget pour 1998 doit faire face à la pénurie de crédits. En conséquence, il se contente de gérer le dispositif législatif et réglementaire existant qui fixe les droits des anciens combattants. A l'origine, il ne comprenait qu'une seule mesure nouvelle en faveur du monde combattant : l'indemnisation des étrangers déportés depuis la France entre 1940 et 1945 et ayant acquis depuis la nationalité française, dont le coût est évalué à 12 millions de francs. Devant le tollé soulevé par ce budget sans ambition aussi bien chez les anciens combattants que chez les parlementaires, le gouvernement a dû faire machine arrière et consentir à une augmentation des crédits de 40 millions de francs. Pourtant, trop de revendications restent non satisfaites : la décristallisation des pensions versées aux anciens combattants d'outre-mer ; l'indemnisation des anciens incorporés des Reichsarbeitsdienst et des Kriegshilfedienst ; la revalorisation des pensions versées aux veuves d'anciens combattants ; la poursuite des négociations sur la simplification du rapport constant et sur la retraite anticipée pour les anciens combattants d'Afrique du Nord...

2. Une réduction des dépenses de 360 millions de francs purement comptable et donc transitoire

Une mesure de trésorerie réduit à zéro, pour 1998 le chapitre 47-22, retraite mutualiste, qui disposait en 1997 de 360 millions de francs de crédits. En effet, l'Etat a décidé de s'aligner sur le régime de droit commun : le remboursement par l'Etat de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents n'interviendra qu'à la clôture de leurs comptes pour l'année, donc au cours du premier trimestre de l'année suivante. Le budget 1999 retrouvera donc la dotation habituelle du chapitre.

3. Une politique de la mémoire menacée

En 1997, votre rapporteur a effectué une mission de contrôle sur la politique de la mémoire menée par la Délégation à la Mémoire et à l'Information Historique. Les conclusions du rapport rappelaient que la légitimité du ministère reposait sur sa capacité à mener une politique de la mémoire rénovée et insistaient sur deux nécessités : la poursuite du programme de travaux 1996-200 pour la rénovation des nécropoles nationales et l'augmentation des crédits en faveur de l'action éducative et culturelle. Or, le budget va à l'encontre de ces propositions puisque, faute de crédits, le programme pluriannuel de rénovation des sépultures de guerre est interrompu tandis que les crédits pour les interventions en faveur de l'information historique diminuent de plus de 40 %. Cette réduction drastique des crédits ayant provoqué l'émoi chez les anciens combattants, le secrétaire d'Etat aux anciens combattants avait annoncé une augmentation de 7 millions de francs des crédits en faveur de la politique de la mémoire. Mais cette déclaration d'intention n'a pas survécu aux arbitrages budgétaires. Faute de crédits suffisants, la Délégation à la Mémoire et à l'Information Historique aura bien du mal à accomplir sa mission.

4. Un secrétariat menacé à moyen terme de disparaître

Suite au changement de majorité gouvernementale, le ministère des anciens combattants a été rabaissé au rang de secrétariat d'Etat rattaché au ministère de la défense. Or, il risque d'être peu à peu intégré totalement à ce ministère, pour devenir une simple direction générale des anciens combattants. Certains signes sont avant-coureurs, comme le développement d'une coopération entre le ministère de la défense et le secrétariat aux anciens combattants dans les domaines de la politique de la mémoire et de l'entretien des cimetières.

INTRODUCTION

Les crédits proposés pour 1998 s'élèvent à 25,9 milliards de francs, en diminution de 3,5 % par rapport à 1997. Toutefois, ce budget présente la caractéristique d'être structurellement orienté à la baisse en raison de la diminution du nombre de ses ressortissants.

Pour 1998, une mesure de trésorerie réduit à zéro le chapitre 47-22 (retraite mutualiste), qui disposait en 1997 de 360 millions de francs de crédits. En effet, l'État a décidé de s'aligner sur le régime de droit commun : le remboursement par l'État de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents n'interviendra qu'à la clôture de leurs comptes pour l'année, donc au cours du premier trimestre de l'année suivante.

Nature des crédits	Crédits votés pour 1997	Crédits demandés pour 1998	Évolution en %
Titre III - Moyens des services	1.197,9	1.199,8	+0,16
Personnel	843,2	847,2	+0,47
Matériel et fonctionnement des services	85,5	87,8	+2,7
Subventions de fonctionnement	269,2	264,8	- 1,63
- dont ONAC	227,7	221,9	-2,55
- dont INI	41,5	42,9	+ 3,37
Titre IV- Interventions publiques	25.681,5	24.736,2	- 3,68
- dont dette viagère	21.189,5	20.641,8	- 2,58
- dont Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du nord	1.535,4	1.523,8	- 0,75
Titre V- Investissements exécutés par l'État
- autorisations de programme	11,2	21,2	+82,28
- crédits de paiement	13,7	16,2	+18,25
Total général	26.893,2	25.952,2	- 3,5

La structure du budget des anciens combattants est caractéristique d'un budget d'intervention : en 1998, seuls 4,62 % des crédits sont consacrés aux moyens des services, tandis que 95,38 %  le sont aux dépenses d'intervention, dont l'essentiel est constitué par la dette viagère. En effet, celle-ci, avec un montant de 20,6 milliards de francs, représente à elle seule 79,5 % du budget des anciens combattants et victimes de guerre.

CHAPITRE PREMIER

L'ADMINISTRATION DES ANCIENS COMBATTANTS

I. LES SERVICES DU MINISTÈRE

A. LA POURSUITE DE LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS

En 1998, l'ajustement des effectifs se poursuit : 88 emplois sont supprimés dont 2 en administration centrale et 86 dans les services déconcentrés. Il s'agit d'emplois vacants dont la suppression est rendue possible par la diminution des tâches, l'amélioration de la productivité, la formation à la polyvalence et le partenariat entre les directions.

Pourtant, les dépenses en personnel augmentent très légèrement (+ 0,47 %) pour s'élever à 847,2 millions de francs, du fait de l'augmentation des dépenses de pensions et allocations pour le personnel en retraite .

B. DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT EN PROGRESSION

Les crédits disponibles au titre III augmentent de 2,7 % pour s'élever à 87,8 millions de francs. Cette hausse est largement liée au renforcement des moyens des services déconcentrés.

Par ailleurs, la nomenclature a été simplifiée. Ainsi, les moyens de fonctionnement des services, autrefois répartis entre le chapitre 34-95 (dépenses d'informatique et de télématique) et le chapitre 34-96 (moyens de fonctionnement des services) ont été regroupés dans un chapitre unique (chapitre 34-98, moyens de fonctionnement des services centraux). De même, le chapitre 37-93 (plan de modernisation) a été supprimé et ses crédits ont été répartis entre le nouveau chapitre 34-98 déjà évoqué et le chapitre 37-61 (moyens de fonctionnement des services déconcentrés).

II. LES ÉTABLISSEMENTS SOUS TUTELLE

A. L'OFFICE NATIONAL DES ANCIENS COMBATTANTS

1. Les missions de l'Office exercées pour le compte du ministère des anciens combattants

L'Office national des anciens combattants (ONAC), dont la création remonte à une loi du 27 juillet 1917, est un établissement public à caractère administratif dont la mission est "de veiller en toutes circonstances sur les intérêts matériels et moraux de ses ressortissants".

Les services départementaux de l'ONAC permettent d'offrir aux anciens combattants un service de proximité que les directions interdépartementales du ministère, par définition, ne peuvent pas assurer.

Cette complémentarité entre le ministère et l'Office est illustrée par les missions que le second exerce pour le compte du premier : instruction au niveau départemental des demandes de cartes et titres, secrétariat des commissions départementales pour l'information historique et la paix, accueil et conseil des bénéficiaires du fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord en situation de chômage de longue durée.

2. Les missions qui lui sont propres

- l'assistance administrative : aide et conseils à ses ressortissants pour des démarches de toute nature relevant aussi bien de la législation spécifique aux anciens combattants que de la législation de droit commun (logement, fiscalité, famille...) ;

- les relations publiques au profit des associations d'anciens combattants : participation aux congrès et à toutes les manifestations commémoratives publiques et privées.

- l'action sociale individuelle ou collective : prêts et secours d'urgence à ses ressortissants, protection des pupilles de la Nation ;

- la gestion des 10 écoles de rééducation professionnelle ;

- l'administration des 15 maisons de retraite. A cet égard, votre rapporteur tient à souligner que la nécessité, pour les maisons de retraite de l'ONAC, d'obtenir les agréments pour les sections de cure médicale afin que le prix de journée soit remboursé par la sécurité sociale a permis de développer une relation constructive avec les directions départementales sanitaires et sociales (DASS). Toutefois, votre rapporteur s'inquiète de la lenteur des actions menées pour remédier aux insuffisances constatées en matière de qualification et de formation des personnels d'une part et de mise aux normes de sécurité des équipements et du bâti d'autre part. Or, tant que ce travail ne sera pas effectué, les maisons de retraite ne pourront pas recevoir l'agrément de la part des DASS et seront confrontées à une situation financière difficile.

3. Les moyens de l'ONAC

Pour 1998, la subvention de fonctionnement à l'ONAC versée par le secrétariat d'Etat aux anciens combattants diminue de 2,55 %. L'ONAC reçoit par ailleurs deux subventions complémentaires de la part du secrétariat d'Etat aux anciens combattants :

- la première (chapitre 57-91) est destinée à financer la remise aux normes de sécurité des maisons de retraite relevant de l'Office. 5 millions de crédits sont mis à sa disposition pour 1998, contre zéro en 1997 ;

- la seconde (chapitre 46-51) est affectée à ses dépenses sociales : d'un montant de 41,7 millions de francs, elle diminue de 10,7 % par rapport à 1997. Cette diminution constitue une mise en garde du gouvernement vis-à-vis de l'ONAC. En effet, ce dernier estime que la création du Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine aurait dû entraîner une diminution des dépenses sociales de l'ONAC. Or, aucune baisse notable n'est intervenue. En outre, le gouvernement a lancé un contrôle de gestion de l'ONAC mené par deux membres du contrôle général des armées.

Votre rapporteur tient à rappeler son souci de défendre la pérennité de l'ONAC auquel les anciens combattants sont très attachés . Par ailleurs, il est conscient qu'une bonne gestion de cette organisme est la meilleure garantie contre les velléités récurrentes de remettre en cause l'existence de cet organisme. Dans la mesure où votre rapporteur ne dispose pas des informations suffisantes pour porter un avis sur la gestion de l'ONAC et, le cas échéant; proposer des solutions pour améliorer son efficacité, une mission d'information et de contrôle sur l'ONAC sera lancée en 1998.

L'ONAC dispose également de ressources propres, qui représentent un peu moins de la moitié de son budget.

B. L'INSTITUTION NATIONALE DES INVALIDES

1. Les missions de l'Institution

L'INI est un établissement public de l'Etat à caractère administratif chargé de la gestion de deux centres d'accueil :

- un centre de pensionnaires, résidents permanents, qui peut accueillir 105 personnes, bénéficiaires de l'article L.115 du code des pensions d'invalidité, c'est-à-dire ayant une invalidité supérieure ou égale à 85 % et âgées de plus de 50 ans ou, quel que soit leur âge, ceux dont le taux d'invalidité est supérieur à 100 %. A cet égard, votre rapporteur se félicite de l'augmentation du nombre de journées depuis 1996. Toutefois, il regrette qu'actuellement, le centre des pensionnaires ne puisse accueillir tous les invalides remplissant les conditions faute de place. Il rappelle que face à cette situation, le conseil d'administration a exprimé le souhait que la capacité réelle du centre des pensionnaires atteigne la capacité théorique de 105 lits décidée par une directive ministérielle. Cette mesure pourrait être suivie d'effet dans la perspective du départ de certains organismes de l'Hôtel national des Invalides et de la réaffectation des locaux qui devrait en découler ;

- un centre médico-chirurgical qui comprend des services de chirurgie et de rééducation, un laboratoire d'analyse, avec une capacité d'accueil de 95 lits au total.

2. les moyens de l'Institution

Les crédits à la disposition de l'Institution Nationale des Invalides sont en hausse de 3,37 % par rapport à 1997. La subvention d'exploitation de l'Etat est affectée en totalité à la rémunération des personnels. Deux facteurs expliquent cette augmentation :

- la revalorisation des rémunérations pour tenir compte de la hausse du point de la fonction publique ;

- la nécessité de créer trois emplois pour l'année 1998 pour anticiper les conséquences de la suppression du service national sur les effectifs du personnel soignant de l'INI.

En effet, la suspension programmée du service national conduit l'Institution nationale des invalides à recruter en 1998 un médecin résident, un interne et un praticien odontologiste.

L'INI dispose d'un budget et d'un patrimoine propre, son système comptable étant celui d'un établissement public hospitalier. Les subventions budgétaires représentent 30 % de son budget.

CHAPITRE II

LES INTERVENTIONS DU MINISTÈRE

I. L'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE

A. LES CENTRES D'APPAREILLAGE

Le Ministère des Anciens Combattants et Victimes de Guerre dispose de 18 centres régionaux d'appareillage en métropole et de 116 centres rattachés, placés sous l'autorité des Chefs des Services Interdépartementaux et des Directeurs Régionaux et de 2 centres en Afrique du Nord.

Ces centres interviennent dans les procédures administratives et médico-techniques par lesquelles s'effectue l'appareillage des ressortissants du Code des Pensions Militaires d'Invalidité et des Victimes de Guerre, mais ils assurent également le suivi des opérations d'appareillage conduites au profit des bénéficiaires des différents régimes de protection sociale.

En fait, l'action des centres en faveur des handicapés civils représente l'essentiel de leur activité : 85 % des consultations et 74 % des appareils distribués ou réparés en 1996.

En 1996, le nombre des consultations médicales d'appareillage s'est élevé à 53.821 (chiffre en baisse de 5,73 % par rapport à 1995).

Le nombre des appareils attribués, y compris les accessoires de prothèse et d'orthopédie, et réparés s'est élevé à 202.042, soit une diminution de 6,95 % par rapport à 1995.

Il n'existe pas de données chiffrées fiables sur l'évolution des activités au titre de l'année 1997. Toutefois, les estimations que votre rapporteur a pu recueillir font apparaître une baisse normale du nombre d'appareils attribués et réparés et d'examens médicaux en faveur des mutilés de guerre et une relative stabilisation de l'activité des centres d'appareillages au profit des handicapés civils, en raison notamment de la signature de conventions entre ceux-ci et les caisses de prévoyance et de retraite de la SCNF.

Aussi, les crédits consacrés en 1998 à l'appareillage des mutilés de guerre (chapitre 46-28) sont-ils en diminution de 2,1 % par rapport à 1997 et s'élèvent à 61 millions de francs.

B. LES SOINS MEDICAUX GRATUITS

Le code des pensions militaires d'invalidité prévoit que l'Etat doit gratuitement, aux titulaires d'une pension militaire d'invalidité, les prestations médicales, paramédicales, chirurgicales et pharmaceutiques nécessaires pour les infirmités qui donnent lieu à pension, en ce qui concerne exclusivement les accidents et complications résultant de la blessure ou de la maladie qui ouvre droit à pension.

Le coût financier de ce dispositif financé sur le budget des anciens combattants s'élève à 945 millions de francs en 1998, soit une diminution de 5,1 % par rapport à 1997.

C. LES INTERVENTIONS SOCIALES

Les crédits demandés au titre des prestations sociales au profit des pensionnés de guerre (chapitre 46-24) augmentent de 2,5 % (soit +36,76 millions de francs) et s'élèvent à 1,438 milliard de francs.

Il est rappelé que ce régime de protection sociale propre aux invalides de guerre, institué par une loi du 29 juillet 1950, offre une couverture subsidiaire aux pensionnés qui n'ont pas déjà par ailleurs la qualité d'assuré social.

S'agissant des dépenses légalement obligatoires, les crédits correspondants ont un caractère provisionnel.

Les crédits consacrés au remboursement des frais de voyage des familles qui se rendent sur les tombes des ressortissants bénéficiant de la sépulture perpétuelle aux frais de l'Etat sont simplement reconduits à leur niveau de 1997, soit 1,3 millions de francs, tandis que les dépenses relatives aux réductions de tarifs de transport diminuent de 3,2 % pour s'élever à 60,9 millions de francs.

Il en est de même pour les crédits du chapitre 46-31 (indemnités et pécules) dont la dotation passe de 380.000 francs à 300.000 francs.

II. L'ACTION EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS D'AFRIQUE DU NORD

A. UN BUDGET MARQUÉ PAR UN SOUCI D'ECONOMIES

Votre rapporteur tient à souligner que le projet de budget pour 1998 ne comprenait à l'origine aucune mesure nouvelle en faveur des anciens combattants, et notamment de ceux d'Afrique du Nord. Au contraire, la dotation du Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord diminuait de 0,76 % pour tenir compte de l'exclusion du bénéfice du Fonds des personnes dont le foyer fiscal dispose de ressources supérieures à cinq fois le montant du plafond individuel de ressources (4.563,90 francs), soit 22.820 francs par mois.

Toutefois, devant le mécontentement soulevé par la présentation du budget aussi bien chez les anciens combattants que chez les parlementaires, le gouvernement a proposé, au terme de la discussion en première partie du projet de la loi de finances à l'Assemblée nationale, un amendement augmentant de 40 millions de francs les crédits des anciens combattants.

B. DES MESURES DE DERNIÈRE MINUTE EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS D'AFRIQUE DU NORD

35 millions sont destinés au financement de deux mesures en faveur des anciens combattants d'Afrique du Nord, proposées par amendement par le groupe socialiste à l'Assemblée nationale et acceptées par le gouvernement.

1. L'augmentation de l'allocation différentielle en faveur des chômeurs ayant cotisé plus de 160 trimestres

Les associations représentatives des anciens combattants d'Afrique du Nord revendiquent le droit de prendre une retraite à taux plein à l'âge de 60 ans, diminué du temps passé sous les drapeaux. Toutefois, devant le coût d'une telle mesure (151 milliards de francs selon la commission tripartite créée en 1995 et chargée de déterminer le coût pour l'Etat de cette disposition), le gouvernement a décidé de palier au plus pressé et d'accepter une mesure spécifique pour les anciens combattants les plus démunis.

Jusqu'à présent, l'allocation différentielle financée par le Fonds de solidarité assure à tout bénéficiaire un revenu mensuel net minimum garanti de 4.536,90 francs au 1er janvier 1997. Désormais, et par dérogation aux dispositions de l'article 125 de la loi de finances de 1992, l'allocation différentielle en faveur des anciens combattants d'Afrique du Nord chômeurs et justifiant d'une durée de cotisation à l'assurance vieillesse d'au moins 160 trimestres sera portée à 5.600 francs nets par mois.

2. L'élargissement des conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant en faveur des anciens d'AFN

Les associations représentatives des anciens combattants d'Afrique du Nord revendiquent l'assouplissement des conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant. Jusqu'à présent, l'attribution de cette carte est subordonnée à la participation à une action de feu ou de combat. Cette condition est contestée par le Front uni qui demande l'application du principe de territorialité, qui consiste à accorder la carte du combattant à tous les possesseurs du titre de reconnaissance de la Nation, c'est-à-dire sur la base du stationnement pendant trois mois en Afrique du Nord, que les intéressés soient ou non crédités d'une action de feu ou de combat.

Partagé entre le désir de faciliter l'obtention de la carte de combattant et le souci de ne pas en diminuer la valeur symbolique en la distribuant de manière trop systématique, le gouvernement a accepté un amendement qui considère une durée des services en Algérie d'au moins dix-huit mois comme condition alternative à la participation aux actions de feu et de combat.

Votre rapporteur approuve cette disposition mais regrette qu'elle ne concerne que les combattants en Algérie, sans prendre en compte les hommes stationnés en Tunisie ou au Maroc qui traversaient régulièrement la frontière pour se rendre en Algérie et couraient autant de risques.

III. LA RENTE MUTUALISTE MAJORABLE DU COMBATTANT

En application de l'article L 321-9 du code de la mutualité, les anciens combattants désireux de se constituer une rente mutualiste bénéficient, en plus de la majoration légale attachée à toute rente viagère, d'une majoration spéciale de l'Etat.

Cette majoration, variable selon l'âge de l'intéressé à sa date d'adhésion, est en règle générale égale à 25 % du montant de la rente. Toutefois, le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'Etat ne peut pas dépasser un montant fixé en valeur absolue, qui est actuellement de 7.140 francs.

Depuis la loi de finances de 1996, ce plafond majorable est indexé sur les prix hors tabac, ce qui garantit le pouvoir d'achat de cette rente.

A l'origine, le projet de budget des anciens combattants pour 1998 ne prévoyait aucune disposition nouvelle en faveur de la rente mutualiste. Au contraire, par souci d'économie, une mesure de trésorerie réduisait à zéro, pour 1998, le chapitre 47-22 (retraite mutualiste), qui disposait en 1997 de 360 millions de francs de crédits. En effet, l'État a décidé de s'aligner sur le régime de droit commun : le remboursement par l'État de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents n'interviendra qu'à la clôture de leurs comptes pour l'année, donc au cours du premier trimestre de l'année 1999.

Toutefois, sous la pression des élus socialistes, le gouvernement a accepté de fixer le plafond majorable de la retraite mutualiste en points d'indice de pensions militaires d'indemnité. Un tel dispositif permet de faire évoluer le montant du plafond majorable en application du rapport constant et garantit ainsi une progression plus favorable que celle liée à l'évolution des prix hors tabac. En outre, le niveau retenu est de 95 points à partir du 1er janvier 1998, ce qui porte à 7.488 francs le montant du plafond majorable au lieu de 7.140 francs en 1997.

CHAPITRE III

LA DETTE VIAGERE

I. LE MÉCANISME D'INDEXATION DES PENSIONS

A. LE DISPOSITIF EN VIGUEUR

L'article 123 de la loi de finances pour 1990, tout en maintenant le principe d'un rapport constant entre l'évolution des pensions et celle des traitements de la fonction publique, a supprimé la référence à l'indice 235 (qui correspondait à la fonction de huissier-chef) pour la remplacer par un indice moyen représentatif de l'évolution de l'ensemble des traitements de la fonction publique.

Le nouveau dispositif remplace ainsi l'indexation sur un indice déterminé par un mécanisme à double détente :

- d'une part, la répercussion des mesures générales affectant les traitements de la fonction publique (majorations de la valeur du point, attributions générales de points d'indice). Ces dernières font évoluer les pensions militaires d'invalidité dans l'exacte proportion où elles affectent le traitement moyen de la fonction publique ;

- d'autre part, pour tenir compte des mesures catégorielles accordées aux fonctionnaires pendant l'année écoulée (Protocole Durafour), le recalage en fonction de l'évolution constatée de l'indice INSEE des traitements bruts des fonctionnaires toutes catégories confondues. Cet indicateur mesure, outre le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et des primes générales comme la prime de croissance.

Au-delà de l'ajustement, chaque année, de la valeur du point d'indice de pension en fonction de l'évolution de l'indice INSEE précité, il est prévu de verser un rappel au titre de l'année écoulée garantissant aux anciens combattants une évolution en masse de leurs pensions identique à celle des traitements des fonctionnaires.

Cette régularisation doit être soumise au préalable à l'avis d'une commission tripartite, composée de représentants du Parlement, des associations et de l'administration.

B. L'APPLICATION DU RAPPORT CONSTANT EN 1996 ET EN 1997

Le système actuel d'indexation des pensions permet aux anciens combattants de bénéficier de la transposition des mesures catégorielles applicables aux agents de l'Etat.

Pour 1998, la base de recalage de la valeur du point de pension militaire d'invalidité qu'il est proposé de retenir au 1er janvier 1998 est estimée à +0,06 % compte tenu de l'achèvement prochain du plan DURAFOUR, ce qui représente une mesure nouvelle de 12,4 millions de francs.

C. UN MECANISME AVANTAGEUX, MAIS MAL COMPRIS

Le nouveau mécanisme du rapport constant est indéniablement plus avantageux que l'ancien système d'indexation, qui avait surtout le mérite de la simplicité.

En effet, il permet de prendre en compte les mesures catégorielles de la fonction publique, qui ne pouvaient pas jusqu'alors être répercutées sur les pensions militaires d'invalidité, lesquelles ne bénéficiaient que des mesures générales. Avant cette réforme, le taux des pensions n'évoluait que lorsque la rémunération attachée à l'indice 235 brut était elle-même modifiée. En conséquence, les pensionnés ne pouvaient bénéficier d'aucune des mesures catégorielles touchant les fonctionnaires, pas même de celles affectant les traitements du bas de la grille, où est situé l'indice 235.

L'exemple ci-dessous montre bien que le nouveau mécanisme d'indexation est plus favorable que l'ancien.

(a) Après recalage positif

(b) Après recalage négatif

(1) 235 brut - 238 majoré

(2) 235 brut - 240 majoré

NB : Le recalage consiste à mettre à niveau au 1er janvier l'évolution de la valeur du point de pension par rapport à l'évolution d'ensemble des traitements mesurée par l'INSEE (englobant les mesures générales et catégorielles)

En niveau, la valeur du point de pension au 1er mars 1997 est de 78,43 F, alors qu'elle n'aurait été que de 77,77 F dans l'ancien système.

Il convient toutefois de noter que le précédent gouvernement, soucieux de mettre fin aux critiques suscitées par le manque de lisibilité de ce dispositif avait accepté la création d'une commission réunissant les associations des anciens combattants et l'administration afin de réfléchir à un système plus simple mais tout aussi avantageux.

Votre rapporteur plaide pour la poursuite de cette réflexion et l'élaboration rapide d'une solution satisfaisant à la fois l'administration et les associations.

II. LA DIMINUTION DE LA DETTE VIAGÈRE EN 1998

Les crédits de la dette viagère (retraites du combattant, pensions d'invalidité et allocations rattachées) répartis entre les chapitres 46-21 (nouveau), 46-22 (ancien), 46-25 (ancien) et 46-26 (ancien) s'élèvent à 20,8 milliards de francs pour 1998, en diminution de 547,7 millions de francs par rapport à 1997.

Cette diminution de - 2,6 % est la résultante de plusieurs mouvements opposés :

- la diminution du nombre des parties prenantes, qui entraîne une économie de 745,6 millions de francs ;

- la revalorisation des pensions par application du taux constant, qui aboutit à une dépense supplémentaire de 221,4 millions de francs ;

- la diminution de 35 millions de francs des crédits de l'indemnité de soins aux tuberculeux pour l'adapter aux besoins constatés ;

- l'extension du bénéfice de la pension de victime de guerre aux étrangers arrêtés en France et déportés, s'ils ont acquis la nationalité française depuis lors et obtenu le titre de déporté politique, dont le coût est évalué à 11,6 millions de francs pour 1998.

La diminution de la dette viagère explique à elle seule la baisse globale du budget des anciens combattants, dont elle constitue l'essentiel.

CHAPITRE IV

LA POLITIQUE DE LA MEMOIRE

I. LA MISSION DE CONTRÔLE ET D'INFORMATION SUR LA POLITIQUE DE LA MÉMOIRE

Au cours du premier semestre 1997, votre rapporteur a effectué un contrôle, sur pièces et sur place, de l'utilisation des crédits affectés à la Délégation à la Mémoire et à l'Information Historique (D.M.I.H).

En effet, depuis plusieurs années, le Parlement est systématiquement sollicité, lors de l'examen du budget, pour voter des crédits exceptionnels non reconductibles à la D.M.I.H. Ce contrôle devait donc permettre de vérifier si cette administration disposait des crédits nécessaires pour accomplir ses missions. Dans cette perspective, votre rapporteur a été conduit à évaluer la politique de la mémoire menée par le ministère, c'est-à-dire à en apprécier le coût, à travers une étude quantitative, mais également le sens et les objectifs.

Dans le cadre de cette mission, votre rapporteur s'est rendu sur 13 nécropoles nationales réparties dans 7 départements et en Belgique. Il a également visité le camp d'internement des Milles près d'Aix-en-Provence, le Mémorial du Débarquement de Provence au Mont-Faron, le Mémorial des guerres en Indochine de Fréjus, le Mémorial de la Déportation de Natzweiler-Struthof et le Mémorial des Martyrs et de la Déportation à l'Ile de la Cité.

Or, l'analyse de la politique de la mémoire menée par la D.M.I.H conduit à un bilan mitigé : si l'administration du secrétariat des anciens combattants semble en mesure, notamment grâce au dévouement de ses fonctionnaires, d'entretenir correctement les nécropoles nationales et les lieux de mémoire, les actions de célébration et de promotion de la mémoire pêchent par un manque de vision globale et à long terme.

Pourtant, la mémoire collective constitue un ciment puissant pour chaque société puisqu'elle véhicule son histoire et transmet ses valeurs d'une génération à l'autre. Il s'agit donc d'un patrimoine qu'il faut savoir à la fois protéger, entretenir et partager, surtout avec les jeunes.

C'est pourquoi votre rapporteur avait conclu son rapport par une série de propositions pour favoriser des améliorations ponctuelles, mais également des réformes de plus grande envergure visant à redonner à la politique de la mémoire la place centrale qu'elle mérite.

Ainsi, inquiet devant le ralentissement des travaux de rénovation des sépultures de guerre depuis 1996, votre rapporteur se prononçait pour le respect de ce programme de travaux dont la durée était étalée jusqu'en 2000 par le ministère des anciens combattants et pour le versement effectif des 50 millions prévus pour leur financement.

Il rappelait également la nécessité de construire les bases inscrites dans le plan de modernisation de l'entretien des nécropoles nationales mis en place en 1992.

Par ailleurs, il plaidait pour la revalorisation de l'indemnité forfaitaire versée par l'Etat aux communes et bloquée à 8 francs par tombe depuis 1981 afin de l'adapter au coût réel de l'entretien des tombes dans les carrés communaux évalué à 36 francs par tombe.

En ce qui concerne les réformes structurelles, votre rapporteur insistait sur la nécessité de donner à la politique de la mémoire vis-à-vis des jeunes une vision globale et à long terme par l'établissement de relations permanentes avec les collèges et les lycées et l'organisation, chaque année, d'une manifestation sur un thème lié à la mémoire des conflits (exposition, documentaire, témoignage, conférence...).

Enfin, votre rapporteur dénonçait les restrictions budgétaires systématiques touchant l'intervention en faveur de l'information historique et l'organisation des cérémonies et exigeait l'inscription de crédits suffisants pour mettre fin à cette précarité financière qui nuit à la qualité du travail de ces deux départements.

Or, le projet de budget pour 1998 présenté par le secrétaire d'Etat aux anciens combattants est en complète contradiction avec les conclusions du rapport de votre rapporteur.

II. UN PROJET DE BUDGET EN OPPOSITION AVEC LES CONCLUSIONS DE LA MISSION D'INFORMATION

A. UNE DIMINUTION INACCEPTABLE DES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA MÉMOIRE

Ainsi, les crédits traditionnellement consacrés aux fêtes nationales et aux cérémonies publiques (chapitre 41.91) diminuent de 4,26 % et s'élèvent à 2,2 millions de francs. Certes, le gouvernement affirme que les manifestations envisagées pour la célébration du quatre-vingtième anniversaire de l'armistice de 1918 ne seront pas remises en cause et seront financées par des crédits exceptionnels, dans le cadre d'une action interministérielle. Toutefois, le montant de ces crédits sont encore à l'étude. En tout état de cause, cette baisse des crédits traduit le manque d'ambition du gouvernement en ce qui concerne la politique de la mémoire.

Ce sentiment est confirmé par l'évolution des crédits consacrés aux interventions en faveur de l'information historique (chapitre 43.02), qui enregistrent une baisse très sensible (- 42,8 %) pour se limiter à 3,9 millions de francs. Certes, en 1997, ils avaient bénéficié d'une contribution non reconductible de 2 millions de crédits votés par le Parlement. Pour autant, la réduction va bien au-delà de cette non reconduction et correspond à une diminution de 19,1 % des services votés. Non seulement les actions prônées par votre rapporteur dans son rapport d'information ne pourront pas être mises en oeuvre faute de crédits suffisants, mais la pratique dénoncée par votre rapporteur, qui consiste à sous-estimer délibérément les crédits en faveur de l'information historique en comptant sur le vote par le parlement de crédits non reconductibles pour boucler le budget se perpétue.

B. LA REMISE EN CAUSE DES TRAVAUX DE RÉNOVATION DES SÉPULTURES DE GUERRE

Les crédits consacrés à la remise en état des nécropoles nationales (chapitre 57.91, crédits de paiement) chutent de 60 % et passent à 3,2 millions de francs. Cette réduction drastique des crédits empêche la poursuite du programme de travaux 1996-2000 pour les sépultures de guerre, pourtant indispensable. En effet, les sépultures de guerre concernées par la rénovation datent de la première guerre mondiale et se trouvent la plupart du temps dans un état de délabrement critique.

CHAPITRE V

DES INSUFFISANCES QUI NE PERMETTENT PAS L'ADOPTION DU BUDGET

I. UNE POLITIQUE DE LA MÉMOIRE SACRIFIÉE

La forte diminution des crédits affectés à la mémoire ne traduit pas seulement le manque d'ambition du gouvernement dans ce domaine, mais le sacrifice de cette politique sur l'autel de la régulation budgétaire. Votre rapporteur peut d'autant moins accepter cette décision qu'elle va à l'encontre de ses conclusions à l'issue de la mission d'information sur la politique de la mémoire. En effet, votre rapporteur est persuadé que la légitimité du secrétariat aux anciens combattants dépend de la qualité de sa politique de la mémoire.

Le budget des anciens combattants s'élève à près de 26 milliards de francs, alors que les crédits affectés à la politique de la mémoire se montent à un peu plus de 26 millions de francs, soit moins de 0,1 % du budget global. Pourtant, ces chiffres sont trompeurs car c'est la Délégation à la Mémoire et à l'Information Historique qui justifie l'existence du secrétariat des anciens combattants. En effet, la diminution du nombre des anciens combattants fera nécessairement perdre de l'importance aux tâches traditionnelles, à savoir la gestion de la dette viagère et des mesures à caractère social en faveur des invalides pensionnés et du monde combattant. En revanche, l'entretien et la transmission de la mémoire deviendront d'autant plus prioritaires que le nombre des témoins vivants se réduira, que les associations d'anciens combattants, qui se chargeaient jusqu'alors de l'entretien de la mémoire, disparaîtront progressivement, et que, l'éloignement des conflits et la crise économique aidant, les jeunes se sentiront de moins en moins concernés par ces événements.

Certes, c'est une évolution normale et le signe d'une société saine, qui ne vit pas recroquevillée sur son passé. Mais il ne faudrait pas tomber dans l'excès inverse et, sous prétexte de modernité, négliger le rôle de la mémoire.

En effet, comme le fait remarquer Pierre Nora dans Les lieux de mémoire , celle-ci n'est pas la simple connaissance du passé ; elle incarne la vie, " toujours portée par des groupes vivants et à ce titre, en évolution permanente ; elle est un phénomène actuel, un lien vécu au présent éternel; elle installe le souvenir dans le sacré " et, parce qu'elle transmet des valeurs, développe le sentiment d'appartenance à une nation.

II. LA DÉCRISTALLISATION DES PENSIONS ENCORE REPOUSSÉE

Plus de 1.400.000 Africains, Indochinois, Maghrébins, Malgaches, Somalis sont venus combattre sur le sol de France au cours des deux guerres mondiales. Plus de 150.000 d'entre eux ont fait le sacrifice de leur vie. La plupart de ces anciens combattants d'outre-mer résident aujourd'hui dans les Etats indépendants issus des anciennes colonies françaises. Or, leurs droits s'en sont trouvés modifiés de façon défavorable par rapport à leurs anciens compagnons d'armes métropolitains.

En effet, les articles 170 de la loi de finances pour 1959 (pour l'Indochine) et 71 de la loi de finances pour 1960 (pour les autres pays) ont " cristallisé " leurs pensions au taux en vigueur au jour de l'indépendance des Etats en question.

Certes, les textes instaurant la " cristallisation " ont réservé au pouvoir réglementaire la liberté de décider des revalorisations discrétionnaires. Mais ces revalorisations ont été rares et parcimonieuses, la dernière en date remontant à 1995. Le niveau actuel des pensions servies aux anciens combattants d'outre-mer reste donc trop faible. En outre, la valeur du point de pension varie d'un pays de résidence à l'autre. Or, ces écarts n'ont pas d'autres motifs que des contingences historiques : globalement, la valeur du point est d'autant plus basse que l'indépendance est ancienne.

Pourtant, aucune mesure de revalorisation des pensions en faveur des anciens combattants d'outre-mer n'est envisagée par le gouvernement.

Certes, un alignement complet sur la valeur du point de pension en vigueur en France aurait un coût estimé à 3 milliards de francs par an (1 milliard de francs pour les pensions militaires d'invalidité et la retraite d'ancien combattant et 2 milliards de francs pour les pensions de retraite), évidemment excessif. Il serait toutefois souhaitable de porter progressivement les pensions servies aux anciens combattants d'outre-mer à un niveau comparable à celui de la métropole, compte tenu du coût de la vie dans les pays concernés. Surtout, il faut réduire les écarts de valeur du point qui existent entre les pays de l'ancienne Indochine, ceux du Maghreb et ceux d'Afrique noire, que rien ne justifie.

ANNEXE I

PRÉSENTATION DE L'ARTICLE 62 RATTACHÉ DU PROJET DE LOI DE FIANCES

L'ARTICLE 62 RELATIF À L'INDEMNISATION DES ÉTRANGERS DÉPORTÉS DEPUIS LA FRANCE, AYANT ACQUIS DEPUIS LORS LA NATIONALITÉ FRANÇAISE

Cet article tend à élargir le bénéfice de la pension de victime de guerre aux étrangers arrêtés en France et déportés, s'ils ont acquis la nationalité française depuis lors et obtenu le titre de déporté politique ; il en est de même de leurs ayants cause de nationalité française.

En effet, pour prétendre à l'obtention d'une pension de victime civile de guerre, le code des pensions militaires d'invalidité impose d'avoir été français au moment du fait générateur et non seulement au moment de la demande de pension.

En vertu de cette disposition, les personnes déportées à partir du sol français et sur l'ordre des autorités du régime de Vichy ou des forces d'occupation n'ont aucun droit à pension si elles étaient de nationalité étrangère au moment de l'arrestation.

Cette dérogation au principe de nationalité en faveur des victimes s'inscrit dans l'affirmation solennelle par le gouvernement de la responsabilité des autorités françaises dans la déportation des juifs de France, notamment lors des commémorations de la rafle du Vélodrome d'hiver. Le coût de cette mesure est estimée à 11,6 millions de francs et devrait toucher entre 150 et 200 personnes.

ANNEXE II

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME DÉLIBÉRATION

I. MODIFICATION DES CRÉDITS

A. LES CRÉDITS NON RECONDUCTIBLES

Les majorations de crédits non reconductibles relatives au budget des anciens combattants concernent le titre IV pour 25,5 millions de francs.

Les chapitres concernés sont :

- le chapitre 46-10 (Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine) article 10 pour 25 millions de francs ;

- le chapitre 46-04 (Subventions, secours et allocations) article 10 pour 0,5 millions de francs.

B. LES MESURES NOUVELLES

Les majorations de crédits pour le financement de mesures nouvelles concernent le titre IV pour 40 millions de francs.

Les chapitres concernés sont :

- le chapitre 46-10 (Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine) pour 25 millions de francs ;

- le chapitre 46-21 (retraite du combattant) pour 10 millions de francs ;

- le chapitre 47-22 (mutuelles et majoration des rentes des anciens combattants mutualistes) pour 5 millions de francs.

II. ARTICLE 62 BIS (NOUVEAU) : MODIFICATION DES MODALITÉS DE CALCUL RELATIVES AU MONTANT MAXIMAL DE LA MAJORATION PAR L'ETAT DE LA RENTE MUTUALISTE

Cet article, qui résulte d'un amendement présenté par les membres du groupe socialiste, vise à établir le calcul du montant maximal de la rente mutualiste donnant lieu à majoration par l'Etat par référence à l'indice 95 des pensions militaires et d'invalidité. Jusqu'à présent, ce plafond majorable était indexé sur les prix hors tabac.

A partir du 1er janvier 1998 et conformément à une revendication de longue date des anciens combattants, le plafond majorable de la rente mutualiste sera chaque année exprimé en fonction de la valeur du point des pensions militaires d'invalidité.

En outre, le niveau retenu est de 95 points à partir du 1er janvier 1998, ce qui porte à 7.488 francs le montant du plafond majorable au lieu de 7.140 francs en 1997.

III. ARTICLE 62 TER (NOUVEAU) : ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS D'ATTRIBUTION DE LA CARTE D'ANCIEN COMBATTANT D'AFRIQUE DU NORD

Cet article, qui résulte d'un amendement présenté par les membres du groupe socialiste, vise à élargir le nombre de bénéficiaires de la carte du combattant en permettant qu'un séjour en Algérie de 18 mois puisse être considéré comme une condition suffisante pour que la qualité d'ancien combattant soit reconnue.

Il devrait permettre l'attribution de 80.000 cartes supplémentaires.

IV. ARTICLE 62 QUATER (NOUVEAU) : AUGMENTATION DE L'ALLOCATION DIFFÉRENTIELLE POUR LES ANCIENS COMBATTANTS D'AFN AYANT COTISÉ AU MOINS 160 TRIMESTRES

Cet article, qui résulte d'un amendement présenté par les membres du groupe socialiste, vise à porter de 4.500 francs à 5.600 francs l'allocation différentielle du fonds de solidarité en faveur des anciens combattants d'AFN chômeurs justifiant d'une durée d'assurance vieillesse d'au moins 160 trimestres.

ANNEXE III

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 21 octobre 1997 sous la Présidence de M. Christian Poncelet, président, puis de M. Roland du Luart, vice-président , la commission a procédé à l' audition de M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants.

M. Jean-Pierre Masseret a, tout d'abord, présenté les grandes masses du budget des anciens combattants. Il a rappelé que les crédits proposés pour 1998 s'élevaient à 23,9 milliards de francs. Concernant le titre III, doté de 1,2 milliard de francs, il a précisé que 864 millions étaient destinés aux frais de personnel et que 88 emplois étaient supprimés sans que le fonctionnement des services déconcentrés soit remis en cause. Il a également évoqué les 265 millions de francs de subvention de fonctionnement à l'Office national des anciens combattants (ONAC) et à l'Institution nationale des invalides (INI). A propos de la répartition des 24,7 milliards de francs du titre IV, il a insisté sur le poids prépondérant des crédits affectés aux pensions d'invalidité (1,5 milliard de francs).

Par ailleurs, M. Jean-Pierre Masseret a tenu à replacer le budget des anciens combattants dans son contexte à la fois structurel, en insistant sur la diminution inéluctable et inexorable du nombre des ressortissants, et conjoncturel, en rappelant les priorités du Gouvernement en matière d'emploi des jeunes et de solidarité. Toutefois, il a observé que 41 % des économies liées à l'évolution démographique, soit 330 millions de francs, étaient réutilisées en faveur des ressortissants vivants.

Ensuite, M. Jean-Pierre Masseret a énuméré les trois mesures nouvelles du budget des anciens combattants : l'indemnisation des étrangers déportés depuis la France entre 1940 et 1945 et ayant acquis depuis lors la nationalité française ; la prise en compte pour l'attribution de l'allocation différentielle du Fonds de solidarité des revenus du foyer au-delà d'un plafond de 25.000 francs ; l'alignement sur le droit commun des dates de remboursement par l'Etat de la majoration des rentes constituées par les anciens combattants.

Il s'est félicité du vote par l'Assemblée nationale de 40 millions de francs supplémentaires pour le budget des anciens combattants, lors de la discussion de l'article d'équilibre, et a présenté les mesures complémentaires que ces crédits permettront de financer. Il a alors annoncé la transformation du système de revalorisation de la rente mutualiste en prenant en compte non plus le plafond majorable, mais le point d'indice. Après avoir rappelé que le plafond de cette rente correspondait aujourd'hui à 91 points, il a souhaité le relever dès cette année à 95 points pour le faire ensuite évoluer en fonction du rapport constant. Le coût de cette mesure est évalué à 5 millions de francs. Il a, en outre, déclaré que les crédits en faveur de la politique de la mémoire seraient majorés de 7 millions de francs, tout en insistant sur le fait que les cérémonies organisées à l'occasion du quatre-vingtième anniversaire de l'armistice de 1918 seraient financées par des crédits interministériels. A cet égard, il a manifesté son désir de rassembler sur les lieux de bataille des représentants de tous les pays ayant combattu aux côtés de la France. Par ailleurs, il a proposé d'augmenter de 3 millions de francs les crédits affectés aux dépenses sociales de l'ONAC. Enfin, afin d'élargir les conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant au bénéfice des anciens combattants d'Afrique du Nord, il a annoncé la création d'une nouvelle procédure dans laquelle la condition, pour prétendre à la carte d'ancien combattant, d'avoir participé à une opération de feu pourrait être remplacée par une présence de 18 mois en Algérie. Il a estimé que la prise en compte de ce nouveau critère qui devrait permettre l'attribution de 80.000 cartes supplémentaires, répondait ainsi au souci du Gouvernement d'accorder la reconnaissance à ceux qui avaient répondu à l'appel de la Nation. Il a précisé que 25 millions de francs seraient affectés dès 1998 au financement de cette mesure.

Par ailleurs, M. Jean-Pierre Masseret s'est ému de la situation des anciens combattants ayant cotisé quarante annuités, chômeurs de longue durée et en fin de droits. Il a déclaré que ce dossier constituait l'une de ses grandes préoccupations et qu'il s'était rapproché du ministère de l'emploi pour trouver une solution satisfaisante.

En conclusion, il a fait état de 40 priorités répertoriées par le secrétariat d'Etat aux anciens combattants et s'est engagé à les faire parvenir à la commission des finances dans les meilleurs délais.

Un large débat s'est alors ouvert. M. Alain Lambert, rapporteur général, a demandé des renseignements sur les difficultés de gestion rencontrées par l'ONAC.

En réponse, M. Jean-Pierre Masseret s'est montré soucieux de maintenir les services déconcentrés de l'ONAC mais a reconnu que la gestion de cet organisme devait être améliorée. Il a annoncé qu'il avait chargé un contrôleur général des armées d'une mission d'information sur la structure financière de l'ONAC. A cet égard, il a évoqué la vétusté des maisons de retraite gérées par cette institution ainsi que l'étroitesse de sa marge de manoeuvre financière en raison de la distorsion entre la pesanteur des rémunérations du personnel et la flexibilité des recettes.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a constaté que le budget était caractérisé par une stabilité générale du dispositif juridique, administratif et financier. Il a fait valoir que ce budget ne comprenait aucune mesure véritablement novatrice et qu'il ne pourrait porter un jugement que lorsqu'il connaîtrait le contenu des 40 engagements pris par le secrétaire d'Etat. Il a fait remarquer que la diminution de 360 millions de francs était purement comptable et que si l'effet démographique était neutralisé, le budget connaissait une légère hausse. Il a regretté l'interruption du programme pluriannuel de rénovation des sépultures de guerre. Il s'est montré favorable à une reprise de la discussion sur la décristallisation et s'est inquiété de la menace de disparition qui semble peser, à terme, sur le secrétariat d'Etat aux anciens combattants.

En réponse, M. Jean-Pierre Masseret a salué la qualité du rapport de M. Jacques Baudot sur la politique de la mémoire et a affirmé que ce dernier avait joué un rôle non négligeable dans les négociations sur l'augmentation des crédits affectés aux actions en faveur de la mémoire. Il a estimé que si une réflexion générale sur les missions et le champ d'activité du secrétariat d'Etat aux anciens combattants était nécessaire, elle ne devait pas remettre en cause la pérennité de ce dernier. A ce sujet, il a déclaré que le rattachement du secrétariat d'Etat au ministère de la défense avait été bien accueilli par le monde des anciens combattants.

M. François Trucy a demandé des informations complémentaires à propos de la construction de mémoriaux en l'honneur des anciens combattants d'Afrique du Nord, du rapatriement des morts d'Indochine, du statut des anciens combattants dans les opérations de maintien de la paix et du mémorial de Provence.

M. René Régnault s'est félicité de la politique engagée par le nouveau secrétaire d'Etat aux anciens combattants. Il a salué l'élargissement des conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant en Afrique du Nord. Il a toutefois insisté sur la nécessité d'améliorer la situation des anciens combattants d'Afrique du Nord qui arrivent à l'âge de la retraite et de mieux prendre en compte les pathologies affectant les anciens combattants.

M. Emmanuel Hamel s'est interrogé sur le nombre de bénéficiaires de la procédure, votée l'année dernière, qui permet aux volontaires ayant combattu aux côtés des républicains pendant la guerre d'Espagne d'obtenir la carte d'ancien combattant. Il s'est demandé si la mesure en faveur des anciens combattants d'Afrique du Nord proposée par le secrétaire d'Etat ne risquait pas d'en exclure certains.

Mme Marie-Claude Beaudeau a reconnu que la diminution du nombre des ressortissants devrait logiquement conduire à une baisse des crédits du budget des anciens combattants. Toutefois, elle a rappelé que le nombre de revendications non satisfaites restait élevé. Elle a estimé nécessaire la levée des forclusions pour les combattants volontaires de la résistance et a déclaré soutenir la revendication des cheminots anciens combattants et ayant servi en Afrique du Nord à pouvoir bénéficier de la campagne double. Elle a évoqué le problème des missions humanitaires accomplies en Algérie entre 1962 et 1964 et les difficultés liées à la complexité du rapport constant.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, a plaidé pour la déduction du temps passé en Algérie dans la prise en compte de la retraite des anciens combattants d'Afrique du Nord, chômeurs de longue durée. Il a également souhaité que le Gouvernement reconnaisse que les événements en Algérie, loin de ressembler à de simples opérations de maintien de l'ordre, constituaient une véritable guerre.

M. Roland du Luart s'est interrogé sur l'indemnisation des anciens incorporés de force dans le Reichsarbeitsdienst (service du travail du Reich) et le Kriegshilfedienst (service de l'aide de guerre) et sur les problèmes rencontrés par les neuf écoles de rééducation professionnelle gérées par l'ONAC.

En réponse, M. Jean-Pierre Masseret s'est déclaré en faveur d'un programme de construction de mémoriaux en l'honneur des anciens combattants d'Afrique du Nord. Il a affirmé que les militaires ayant participé aux opérations de maintien de la paix constituaient la quatrième génération du feu et avaient le même statut que les autres anciens combattants. Par ailleurs, il a fait remarquer que le principe de territorialité, retenu pour l'attribution du titre d'ancien combattant dans les compagnies de gendarmerie ayant exercé en Afrique du Nord, était moins avantageux que le critère proposé par le secrétariat d'Etat aux anciens combattants (à savoir la présence de 18 mois en Algérie) puisqu'il ne concernait que 20.000 anciens combattants, contre 80.000 pour ce dernier dispositif. A cet égard, M. Jean-Pierre Masseret a justifié l'inscription de 25 millions de francs dans le budget 1998 par son caractère symbolique : il s'agit d'une nouvelle mesure qui bénéficiera par la suite de crédits évaluatifs et ne pourra pas être soumise aux régulations budgétaires.

A propos du rapport constant, M. Jean-Pierre Masseret a déclaré que l'Assemblée nationale venait de désigner ses représentants et que la commission allait bientôt se réunir afin de rechercher un paramètre plus lisible.

Concernant la campagne double, il a insisté sur les inégalités de situation entre un ancien combattant fonctionnaire et un ancien combattant salarié de droit privé et a estimé qu'il chercherait surtout à améliorer le sort des soldats qui étaient régis par un contrat de droit privé.

M. Jean-Pierre Masseret a, en outre, rappelé que la loi de 1989 levait toutes les forclusions. Il a toutefois reconnu que les conditions imposées par le décret d'application rendaient difficile l'attribution de la carte de combattant volontaire de la résistance. C'est pourquoi il a habilité les préfets à faire une enquête administrative afin de déterminer si les personnes postulant pour cette carte remplissaient les conditions nécessaires.

Par ailleurs, M. Jean-Pierre Masseret s'est montré favorable à l'utilisation du terme de guerre pour décrire les événements d'Algérie à condition que cette reconnaissance terminologique soit déconnectée des conséquences juridiques et budgétaires qu'elle devrait normalement entraîner. Ensuite, il a fait remarquer que tout ancien combattant d'Afrique du Nord au chômage devait percevoir au minimum 4.500 francs par mois par le biais de l'allocation différentielle et de l'allocation de préparation à la retraite.

A propos des incorporés de force, il a rappelé que la participation à des opérations de feu constituait une condition indispensable pour bénéficier de l'indemnisation prévue par l'accord franco-allemand de 1979 et qu'il avait demandé que soient recensées les unités du Reichsarbeitsdienst et du Kriegshilfedienst ayant servi de renfort aux unités de combat.

Concernant les écoles de rééducation professionnelle de l'ONAC, il a reconnu les désaccords entre la direction départementale de l'action sanitaire et sociale et le secrétariat d'Etat aux anciens combattants sur les prix de journée et le manque de transparence des subventions versées par le Fonds social européen. Il a précisé que le contrôleur général des armées nommé pour analyser la gestion de l'ONAC était également chargé d'une mission d'information sur ses écoles de rééducation professionnelle. Il a toutefois tenu à saluer la qualité de la formation et des résultats de ces dernières.

**La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des anciens combattants et de l'article 62 rattaché .

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a estimé que tant que les 40 priorités du secrétaire d'Etat aux anciens combattants ne seraient pas transmises à la commission des finances, cette dernière ne disposerait pas de tous les éléments pour forger son opinion sur le budget. La commission a alors décidé de réserver son vote sur les crédits des anciens combattants jusqu'à la réception des 40 propositions du ministre.

**Réunie à nouveau le jeudi 20 novembre 1997 , sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à l'examen des articles rattachés au budget des anciens combattants . Elle a adopté successivement l'article 62 visant à indemniser les étrangers déportés depuis la France ayant acquis depuis lors la nationalité française, l'article 62 bis tendant à établir les modalités du calcul du montant maximal de la rente mutualiste donnant lieu à majoration par l'Etat, l'article 62 ter , conduisant à élargir le nombre de bénéficiaires de la carte du combattant, et l'article 62 quater , majorant l'allocation du fonds de solidarité en faveur des chômeurs anciens combattants d'Afrique du nord. Puis, elle a décidé de proposer au Sénat de repousser le budget des anciens combattants .