CHAPITRE III -
LES AXES PRINCIPAUX DE LA POLITIQUE ET DU BUDGET DU
COMMERCE EXTÉRIEUR
I. UNE POLITIQUE CARACTÉRISÉE PAR LA CONTINUITÉ, ASSORTIE DE QUELQUES INFLÉCHISSEMENTS
Le Gouvernement actuel, comme le précédent, fait de l'encouragement des PME à l'exportation un des axes majeurs de sa politique. De même poursuit-il le redéploiement du réseau des postes d'expansion économique à l'étranger. Il semble, en revanche, s'orienter vers un infléchissement de la réforme des organismes d'appui au commerce extérieur .
A. ENCOURAGER LES PME À EXPORTER
1. Une participation encore insuffisante des PME françaises aux exportations
Les PME françaises ne sont guère plus de 40.000
à prendre le chemin -et le risque- des marchés extérieurs.
Les entreprises exportatrices françaises sont évaluées
à 140.000, mais 100.000 très petites entreprises ne
réalisent que 1 % des exportations ; 43.000 sont de
véritables PME-PMI, c'est-à-dire employant de 20 à
500 salariés, mais la moitié seulement réalisent
à l'étranger plus de 5 % de leur chiffre d'affaires.
Le taux d'export est de 9,8 % pour l'ensemble des PME
, de 17 % dans
la seule industrie et de 37 % pour les entreprises de plus de
500 salariés. Selon la Direction des relations économiques
extérieures,
les PME représentent 47 % du total des
exportations
, proportion variant de 38 % dans
l'électroménager et l'électronique grand public à
65 % dans l'agro-alimentaire et 66 % dans le secteur des biens de
consommation courante.
Les PME françaises contrôlent 2.240 filiales à
l'étranger, occupant 125.000 salariés, soit moins que le
seul groupe Alcatel-Alsthom.
Bien qu'en constante augmentation, la part des PME dans notre commerce
extérieur reste insuffisante. A cet égard, leurs voisines
européennes sont parfois citées en exemple. Quelles leçons
pouvons-nous tirer de leur expérience ?
2. L'approche des marchés étrangers par les PME européennes
Menée par les Postes d'expansion économique de
Londres, Bonn, Rome, La Haye et Madrid, une enquête
récente
2(
*
)
a
étudié le comportement à l'exportation des PME de ces pays
afin d'en tirer des enseignements pouvant être utiles aux PME
françaises, déjà exportatrices ou désireuses de le
devenir.
En dépit de l'hétérogénéité et de
l'ancienneté des chiffres disponibles, cette étude traduit
à la fois une égale tendance à la progression de la part
détenue par les PME européennes dans les échanges
extérieurs de leur pays et des différences sensibles et
instructives d'approche des marchés étrangers.
Au-delà des spécificités qui résultent notamment
du poids de l'histoire, six tendances se dessinent, plus ou moins
marquées selon les pays
:
Les préférences des PME européennes vont aux
marchés extérieurs rendus familiers par l'Histoire
.
Les PME européennes cherchent à se regrouper en
réseaux, consortiums ou clubs, afin de pallier la faiblesse de leurs
moyens à l'export
.
Un peu partout, des programmes nouveaux sont mis en oeuvre depuis le
début des années 90 et l'internationalisation des très
grandes entreprises européennes est virtuellement faite avec, en
moyenne, la moitié des chiffres d'affaires réalisée
à l'étranger.
Désormais, la nouvelle étape de la mondialisation des
économies nationales
, ne serait-ce que dans les limites restreintes
de l'Union européenne,
sera l'apanage des PME, sous des deux formes
des exportations et des investissements directs à l'étranger.
L'ensemble des PME s'avouent toutefois handicapées, dans cette
perspective, par la faiblesse de leurs moyens humains, financiers, voire
productifs. C'est sans doute pourquoi
, avec plus ou moins
d'intensité, mais partout,
les regroupements d'entreprises
apparaissent comme une solution
. Plus avancés aux Pays-Bas et en
Allemagne qu'en France, ils le sont moins en Espagne et en Angleterre, mais
l'orientation est la même.
Cette tendance générale s'exprime par l'essor des réseaux
et des consortiums de PME exportatrices, fréquemment établis dans
une région précise ou bien autour des structures de portage
à l'export que sont les très grandes firmes environnées de
PME sous-traitantes.
Dans le Nord de l'Italie, les districts groupant des PME locales ont
déjà donné lieu à toute une littérature et
à la fondation d'organismes opérationnels. En Espagne, le Plan
2000 pousse les PME à se regrouper sur des stands collectifs dans les
salons étrangers, dans le sillage des entreprises plus importantes,
unies au Pays Basque en un " Groupement pour la coopération
internationale ". Une formule espagnole originale est celle des
consortiums qui, par lots de quatre PME exportatrices, réunissent des
entreprises soucieuses de ne plus attendre d'éventuelles commandes
étrangères et d'élaborer une stratégie
internationale durable. Dans cette voie, l'Angleterre est plus timide, mais
elle vient depuis peu, à sa façon, à l'idée
d'équipes ou de réseaux.
En Allemagne, où foisonnent les PME exportatrices, les clubs,
groupements et GIE d'exportateurs font assaut d'imagination. Les uns sont
permanents, les autres éphémères. Des clubs-pays ne
s'intéressent qu'à une région du monde. Des groupements de
PME louent des bâtiments à l'étranger et salarient des
experts tant allemands qu'étrangers. La plupart de ces initiatives sont
liées au particularisme accentué des Länder.
Les PME européennes recherchent des partenaires et des intervenants
locaux plutôt que nationaux.
Elles attribuent une réelle importance aux chambres de commerce et
d'industrie nationales et implantées à l'étranger.
Elles rêvent d'un " guichet unique ".
Partout, le " moins d'Etat ", le " guichet
unique " local,
sont revendiqués au nom de l'efficacité. Les Chambres de commerce
et d'industrie locales et les CCI implantées à l'étranger
puisent dans ces demandes un dynamisme supplémentaire et participent,
souvent de façon déterminante, à la création de
nombreux " centres " où les PME retrouvent des partenaires
et
un climat familiers.
Les PME européennes manifestent leur attrait pour le
" portage " ou l'association avec de grandes
entreprises
.
3. Quelle politique pour les PME françaises ?
Par ailleurs, outre les moyens budgétaires destinés à soutenir les efforts de nos PME à l'export -qui seront examinés ci-après- et la création d'une sous-direction " PME " à la Direction des relations économiques extérieures en décembre 1996, la politique d'encouragement aux exportations et à l'implantation des PME à l'étranger, développée en particulier depuis deux ans, tend essentiellement à pallier la faiblesse des moyens humains des PME, ceci notamment au travers du portage ou du parrainage, d'une rénovation des procédures d'expatriation et d'un meilleur accès à l'information.
a) Le développement du portage ou du parrainage
Disposant de structures de coûts plus avantageuses que
les PME, les grandes entreprises doivent davantage faire en sorte que leurs
sous-traitants les accompagnent sur les marchés extérieurs et
diversifient leurs marchés. De telles démarches pourraient, par
exemple, prendre la forme d'un " joint venture ".
Le développement de réseaux d'aide pourrait également
être encouragé au travers de la diffusion des clubs des
exportateurs ou par le biais d'étrangers ayant poursuivi leurs
études et qui sont peu sollicités à l'heure actuelle.
b) Une rénovation des procédures d'expatriation
La constitution d'une nouvelle génération de
cadres rompus aux spécificités du commerce international est
devenue une exigence nationale : le recueil d'informations sur les
marchés étrangers, la constitution de réseaux d'influence
auprès des décideurs locaux, la connaissance des pratiques
commerciales ne peuvent s'accomplir sans un vivier dense de Français
expatriés ou ayant vécu une expérience d'expatriation.
Plusieurs dispositifs sont de nature à stimuler l'emploi des jeunes,
mais aussi celui des plus expérimentés, et devraient être
encore développés.
(1) Des coopérants du service national au volontariat
Forme civile du service national, la coopération en
entreprise (CSNE) -créée au début des années 80- a
permis à plus de 15.000 jeunes diplômés d'accomplir
leur service pendant 16 mois pour le compte d'une entreprise
française à l'étranger. En 1996, la formule a
bénéficié à 3.230 jeunes, soit
+ 25 % par rapport à 1994. Elle a profité à
l'ensemble des entreprises, dont de nombreuses PME.
Ces dernières ont également bénéficié plus
indirectement de l'aide que les 260 emplois de coopérants du
service national en administration (CSNA) leur ont apporté à
l'occasion de leur affectation dans les 165 postes d'expansion
économique et, pour une trentaine d'entre eux, auprès des
chambres de commerce françaises à l'étranger.
Avec l'abandon progressif du service militaire obligatoire, ses formes civiles
vont également disparaître. De 1998 à fin 2002, les
sursitaires pourront continuer à se porter candidats pour des postes de
CSNE et de CSNA ; cependant,
cette " ressource " se
tarira
définitivement au plus tard fin 2002. Il convient donc, d'ores et
déjà, de préparer la mise en place d'une formule de
remplacement. Le projet de volontariat, dans le cadre du futur service
national, pourrait répondre à ce besoin
. L'ensemble des
partenaires institutionnels et des entreprises interrogés le soutiennent
massivement. Il s'agit là d'un enjeu essentiel pour le
développement international de nos entreprises.
Un projet de loi devrait être présenté au Parlement afin de
permettre un passage progressif de l'ancienne à la nouvelle formule. Il
conviendra alors de préciser les critères de sélection des
jeunes concernés et de s'assurer de la transparence des choix en la
matière, qui devraient bénéficier au premier chef aux PME.
(2) L'aide au recrutement de collaborateurs export
Les stages d'étudiants ou de jeunes
diplômés à l'étranger doivent être encore
davantage encouragés.
Au-delà, l'aide au recrutement de collaborateurs export s'avère
bien souvent fondamentale pour les PME qui manquent cruellement des moyens
humains leur permettant d'accéder aux marchés étrangers.
A côté des facilités offertes par l'Etat, dans le cadre
notamment de la procédure d'assurance prospection de la COFACE qui
favorise de manière induite la création d'emploi (environ 1.000
chaque année), les entreprises peuvent faire appel aux ressources
régionales pour financer le recrutement de personnel export. Les
contrats de plan Etat-régions ne sont toutefois ouverts qu'aux contrats
à durée indéterminée.
S'agissant des organismes de placement, en dehors de contrats
négociés directement avec les employeurs français,
plusieurs autres organismes publics concourent à la recherche d'emplois
à l'étranger. Il s'agit tout d'abord de l'Office des Migrations
Internationales (OMI) et de l'ANPE Internationale. Pour 1996, on évalue
à un peu plus de 4.500 le flux de Français de tous âges qui
ont pu s'expatrier par leur intermédiaire, soit au titre de stages
professionnels de longue durée, soit pour des CDI ou des CDD. La
moitié des offres émane des pays européens et concerne
principalement l'hôtellerie, les télécommunications et
l'ingénierie informatique.
De leur côté, les réseaux publics d'appui à
l'étranger (ambassade, etc) et leurs partenaires naturels que sont
notamment les Chambres de Commerce françaises, exercent au quotidien un
rôle de conseil. Ils interviennent de manière coordonnée au
sein des comité consulaires pour l'Emploi qui ont été
créés dans les circonscriptions consulaires où
résident plus de 5.000 immatriculés. Ils sont au nombre de
58, dont la moitié en Europe, et couvrent 60 % de la population
expatriée (72 % en Europe).
En dépit de ces aides, sur les 141.000 entreprises exportatrices
recensées par les Douanes, guère plus de 13.000 disposent d'une
structure export et près d'un tiers de celles qui réalisent plus
de 50 millions de francs de chiffre d'affaires export en sont
dépourvues.
Dans le même temps,
avec 1,7 million d'expatriés, la
France est en décalage par rapport à ses partenaires, alors
même que les travaux menés par la DREE montrent clairement la
corrélation existant entre l'expatriation et nos performances à
l'étranger
.
Dans ces conditions, votre Commission des Affaires économiques
souhaite interroger le ministre sur la politique qu'il entend mener pour que la
France comble son déficit en matière d'expatriation.
(3) Améliorer l'accès à l'information
Indépendamment des réformes de structure -qui
seront évoquées ci-après-, le Gouvernement a
annoncé son intention d'aider les PME à accéder aux
nouvelles technologies
afin qu'elles soient plus en phase avec le
commerce mondial.
Votre commission souhaiterait que soit
précisée la politique du Gouvernement en ce domaine.
Par ailleurs, un
service téléphonique
devrait permettre
aux entreprises de poser des questions au ministère chargé du
commerce extérieur et d'obtenir une réponse en 48 heures.
Au total, et comme le Président de la République l'a
précédemment plaidé
3(
*
)
, votre
Commission des Affaires
économiques souhaite un soutien accru aux PME à l'exportation.
Nombre de nos voisins européens s'y emploient. De même,
l'administration américaine a multiplié les initiatives en
matière d'aide à l'export depuis le début des
années 1990, concentrant ses efforts sur les PME. Ceci passe aussi par
notre dispositif d'appui au commerce extérieur.
B. LA POURSUITE DU REDÉPLOIEMENT DES POSTES D'EXPANSION ÉCONOMIQUE
1. L'effort de rationalisation interne et d'adaptation engagé par la DREE en 1991 se poursuit
Le programme s'est traduit par
deux plans de suppression
d'emplois
(1991-1993 et 1994-1996)
qui ont porté sur près
de 20 % des effectifs
budgétaires des services extérieurs de
la DREE.
Un troisième plan triennal a été conclu pour
la période 1997-1999 et porte sur la réduction de 5,35 % des
emplois
et une diminution de l'ordre de 3 % par an des crédits
de fonctionnement. Parallèlement, un resserrement global du dispositif a
été opéré de manière dynamique pour tenir
compte des évolutions de la conjoncture internationale : sur la
période 1989-1997, 23 postes ou antennes ont été
ouverts et 44 ont été fermés.
Cet effort a été compensé par de forts gains de
productivité
de la DREE qui ont permis d'améliorer la
qualité du service rendu aux pouvoirs publics et aux entreprises, par
une action soutenue de modernisation dans les domaines suivants :
l'informatisation et la communication (création de sites Internet), la
rénovation des méthodes de travail dont l'évolution est
également liée à l'introduction de la facturation des
prestations, la formation des agents, les règles de mobilité
professionnelle, la simplification des procédures et le
développement d'une politique immobilière d'acquisition de
bureaux et de logements.
2. Cette réforme s'accompagne d'un redéploiement du réseau de l'expansion économique
Une nouvelle phase d'internationalisation s'est amorcée
avec l'émergence de grands pays en développement (en Asie,
Amérique latine, Afrique australe, Europe centrale et orientale)
à population nombreuse et de mieux en mieux éduquée, qui
disposent en outre de capitaux et de technologies identiques à celles
des pays développés.
Pour continuer à s'adapter à ces évolutions, le
réseau des Postes d'expansion économique (PEE) a entrepris un
plan de
redéploiement d'une partie de ses moyens des pays de l'OCDE
vers les économies émergentes,
afin d'y renforcer la
présence des entreprises françaises dont les parts de
marché sont souvent très inférieures à celles de
nos principaux concurrents.
Le redéploiement des moyens des services de l'expansion
économique repose sur les modalités suivantes :
- au cours des quatre années 96-99, 213 emplois nouveaux
seront créés dans les pays émergents où une
quinzaine d'implantations supplémentaires seront installées. Ce
mouvement sera rendu possible par la diminution des effectifs dans l'OCDE
(- 195) et en Afrique (- 71), avec la fermeture de 12 sites dans
ces deux zones. A l'issue de la réforme, les effectifs localisés
dans les pays émergents passeront de 28 % à près de
40 %, ceux des pays de l'OCDE de 42 % à 30 % ;
- ce remodelage majeur de la carte du réseau est accompagné,
lorsque cela apparaît possible, d'un rapprochement avec les autres
réseaux publics à l'étranger : extension des missions
économiques et financières regroupant PEE et agence
financière, mise en place de postes communs entre PEE et consulats,
installation d'une section commerciale dans certaines missions d'aide et de
coopération en Afrique. Ces nouvelles formes de coopération
soulignent la capacité d'adaptation du réseau aux objectifs de
rationalisation et de maintien d'un soutien commercial de base ;
- une concertation est en cours avec les organismes consulaires et
professionnels pour donner de nouveaux fondement, à la
répartition des tâches, dans l'OCDE, entre les différents
réseaux de soutien au commerce extérieur.
C. UN INFLÉCHISSEMENT PROBABLE DE LA RÉFORME DES ORGANISMES D'APPUI AU COMMERCE EXTÉRIEUR
A la suite du rapport établi par M. Jean-Claude
Karpelès et rendu public le 12 juin 1996, sur la
réforme des organismes d'appui au commerce extérieur, le
précédent gouvernement avait décidé de créer
une structure unique regroupant le Comité français des
manifestations économiques à l'étranger (CFME), l'Agence
pour la Coopération technique, industrielle et économique (ACTIM)
et le Centre français du commerce extérieur (CFCE). Cette
structure devait être chargée d'une double mission : l'information
des entreprises françaises sur les marchés étrangers et la
promotion de leur savoir-faire à l'étranger.
Comme prévu, il a été procédé, au
1er janvier 1997, à la fusion du CFME et de l'ACTIM, dont le
premier bilan s'avère positif.
Le CFME-ACTIM assure la promotion des intérêts français
à l'étranger en synergie avec les autres intervenants et
notamment les organisations professionnelles. Son champ d'action intègre
désormais l'ensemble des démarches internationales d'une
entreprise depuis la phase amont jusqu'à l'implantation, en passant par
la prospection commerciale.
En revanche, l'étape ultérieure qui devait consister à
fusionner le CFME-ACTIM et le CFCE, prévue pour le
1er janvier 1999, semble remise en cause par le Gouvernement.
L'analyse du fonctionnement du CFCE telle qu'elle ressortait de rapports
récents mettait en évidence
l'hétérogénéité de ses missions et le poids
important de ses charges de structure. Le Centre se devait donc d'opérer
une rupture. C'est pourquoi la direction générale du CFCE a
reçu pour mission, en août 1996, de restructurer en profondeur
l'établissement et de redynamiser son action, l'objectif étant de
fournir aux entreprises une information pratique, rapide, fiable et
immédiatement opérationnelle.
A cet effet, le CFCE devait désormais se concentrer sur son coeur de
métier, le recueil et la diffusion de l'information sur les
marchés étrangers, abandonnant notamment l'organisation de
missions d'accompagnement ou d'étude à l'étranger. Il
devait également mettre en oeuvre sans délai les nouvelles
technologies de l'information. Cette transformation passait par une
réorganisation interne et le départ, sur la base du strict
volontariat, d'une partie des effectifs.
Un après l'annonce de la réforme, les résultats suivants
peuvent être observés :
- la réforme prévoyait le départ de 20 à
25 % des effectifs ; en définitive, à la mi-août,
environ 120 agents se sont portés volontaires pour un départ
en 1997 et 1998 ;
- le coût de structure pour les finances publiques est en diminution
puisque la dotation budgétaire 1997, hors plan social, a
été ramenée à 130 millions de francs en 1995.
Au terme d'une mission d'évaluation de trois mois,
un rapport
confié à M. Jean-Daniel Gardère
-ancien ministre
plénipotentiaire, chef des services de l'expansion économique
à Washington- et récemment remis au Secrétaire d'Etat
chargé du commerce extérieur
évalue le dispositif
d'appui au commerce extérieur
.
Ce rapport semble estimer que la réforme élaborée par
l'actuelle direction générale n'a pas recentré le CFCE sur
ses missions de service public. En outre, les options prises dans la
réorganisation auraient contribué à l'isoler
progressivement des institutions (DREE, postes d'expansion économique et
directions régionales du commerce extérieur). Enfin, la fusion
avec les autres organismes n'apparaît pas être la priorité
du Gouvernement.
En conséquence,
le rapport Gardère recommande de recentrer le
CFCE sur sa mission principale d'information économique,
avec une
direction par projet faisant appel à des experts réunis au sein
d'un vivier, au lieu d'un organigramme proche de celui d'un cabinet de
consultant. Il privilégie une approche sectorielle. De même
préconise-t-il de réinsérer le centre au sein du
réseau d'appui au commerce extérieur. Enfin, il se prononce en
faveur d'un regroupement sur un même lieu des deux organismes, le CFCE,
situé avenue d'Iéna, et le CFME-ACTIM, dont le siège est
avenue d'Eylau.
Le CFCE a donné lieu à un certain nombre de critiques depuis
quelques années. Tel était déjà le cas dans les
rapports de Mme Brigitte de Gastines en 1994 et de M. Jean-Claude
Karpelès en 1996. Ses effectifs ont été réduits de
135 personnes, sur un total de 450, au cours des dix-huit derniers mois.
On peut cependant se demander si cet organisme n'est pas en
réalité au centre d'une bataille de pouvoir,
le Gouvernement
souhaitant qu'il revienne dans le giron de la DREE.
D'ailleurs, comment expliquer que la convention d'objectifs mise au point, en
juin dernier, entre la DREE et le CFCE dans la droite ligne des orientations
majeures du rapport Gardère n'ait toujours pas été
signée ?
Depuis huit ans, les rapports sur les organismes d'appui au commerce
extérieur se succèdent. Le CFCE connaît une crise sociale
importante.
Il est urgent de définir clairement ses perspectives
à l'action et de mener avec cohérence les éventuelles
réformes que nécessite un soutien efficace à
l'exportation, en partant des besoins réels des entreprises.
Votre commission souhaite demander au ministre les ambitions du Gouvernement en
la matière.