N° 94

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative au fonctionnement des conseils régionaux ,

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 216, 299 et T.A. 14 .

Sénat : 27 (1997-1998).

Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie, le jeudi 20 novembre 1997, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Paul Girod , à l' examen de la proposition de loi n° 27 (1997-1998) adoptée par l'Assemblée nationale, relative au fonctionnement des conseils régionaux .

Sur la proposition du rapporteur, la commission a pris les décisions suivantes :

- aux articles premier, 2 et 5 (coordinations), ainsi qu'à l' article 3 (obligation pour les candidats à la présidence du conseil régional de présenter une déclaration écrite), la commission a adopté un amendement de suppression.

- A l' article 4 (nouvelle procédure d'adoption du budget régional), la commission a adopté un amendement tendant à permettre le déclenchement de la nouvelle procédure dès le 20 mars de l'exercice auquel s'applique le budget ou au 30 avril de l'année de renouvellement des conseils régionaux ou encore dès le vote de rejet du budget si ce vote est antérieur à l'une de ces dates.

La commission a par ailleurs adopté quatre amendements :

- supprimant l'intervention du bureau dans la procédure d'élaboration du nouveau projet de budget et permettant la présentation d'une motion par un tiers des membres du conseil régional ;

- précisant que la motion devrait comporter le nom d'un candidat à la fonction de président pour le cas où elle serait adoptée et prévoyant l'avis, dans un délai de sept jours, du conseil économique et social régional ;

- fixant à sept jours à compter de l'avis du conseil économique et social régional le délai maximum pour l'organisation du vote sur la motion et fixant des conditions de quorum ;

- précisant que l'adoption de la motion aurait pour effet non seulement l'adoption du budget qui lui était annexé mais aussi le changement de président et le renouvellement de la commission permanente.

Elle a enfin adopté, au même article, trois amendements de coordination.

- A l' article 6 (démission d'office d'un membre du conseil régional), la commission a adopté un amendement d'ordre formel.

- A l' article 7 (publicité et entrée en vigueur du budget), la commission a adopté un amendement donnant une nouvelle rédaction à cet article afin de regrouper les dispositions de coordination prévues par les articles premier, 2 et 5 supprimés par ailleurs et de prévoir les coordinations rendues nécessaires par ses amendements à l'article 4.

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi de la proposition de loi n° 14 (1997-1998), adoptée par l'Assemblée nationale, relative au fonctionnement des conseils régionaux.

Cette proposition de loi tend à remédier à des dysfonctionnements qui ont affecté un certain nombre de conseils régionaux, en mettant en place une nouvelle procédure d'adoption du budget régional.

Elle établit ainsi une synthèse de plusieurs propositions de lois déposées par nos collègues députés qui ont poursuivi ce même objectif : la proposition de loi de MM. Pierre Mazeaud et Robert Pandraud relative au fonctionnement des conseils régionaux ; celle de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste portant réforme du mode de vote des budgets régionaux ; celle de M. Jacques Blanc relative au mode d'élection du président du conseil régional et au fonctionnement des conseils régionaux ainsi que celle de Mme Marie-Hélène Aubert et plusieurs de ses collègues portant réforme du mode de vote des budgets régionaux.

Ces différentes initiatives s'inscrivent dans la perspective des élections régionales de 1998 qui ont relancé les réflexions menées depuis plusieurs années, tant au sein des formations politiques que dans les associations d'élus, réflexions qui ont porté plus particulièrement sur le mode de scrutin régional.

Le Sénat -représentant des collectivités territoriales en vertu de l'article 24 de la Constitution- n'est pas resté absent de ce débat. Le mode de désignation des conseillers régionaux le concernait d'autant plus que, depuis 1986, les membres des conseils régionaux participent à l'élection des sénateurs dans le département où ils ont eux-mêmes été élus.

La commission des Lois -qui est aussi celle du suffrage universel selon son intitulé réglementaire complet- a ainsi, sur la suggestion de notre collègue Guy Allouche pleinement approuvée par le président Jacques Larché, créé en son sein un groupe de travail. Ce dernier a été placé sous la présidence de notre collègue Lucien Lanier, constitué à la proportionnelle des groupes politiques du Sénat et associant un membre de la réunion administrative des non inscrits. Votre rapporteur a eu l'honneur d'être désigné rapporteur de ce groupe de travail.

Après un large programme d'auditions, le groupe de travail a préconisé de ne pas modifier le mode de scrutin régional d'ici aux prochaines élections régionales prévues en 1998 (" Elections régionales : pour le maintien de la proportionnelle dans le cadre départemental en 1998 ", Les Rapports du Sénat n° 382, 1995-1996).

Quoi qu'il en soit des motifs avancés à l'appui ou à l'encontre d'une réforme du mode de scrutin régional, force est de constater qu'une telle réforme n'a pas été mise en oeuvre pas plus sous la précédente législature qu'au début de la présente législature.

Prenant acte de cette situation, l'Assemblée nationale a choisi d'explorer une voie moins ambitieuse. Se fondant sur le constat que l'essentiel pour la vie de chaque région est de faciliter l'adoption du budget présenté par le président du conseil régional, la présente proposition de loi cherche ainsi à doter l'exécutif régional des armes de procédure dont il est actuellement démuni et à organiser l'adoption d'un budget alternatif lorsque le projet présenté par l'exécutif n'est pas adopté. Mais, ce faisant, elle a également prévu des dispositions de nature à modifier assez profondément le mode de fonctionnement des conseils régionaux.

Ce contexte ainsi rappelé, le présent rapport s'attachera à évaluer les difficultés de fonctionnement des conseils régionaux dont l'ampleur ne paraît pas devoir être surestimée avant de décrire le dispositif complexe adopté par l'Assemblée nationale et de vous rendre compte des travaux de votre commission.

I. LE FONCTIONNEMENT DES CONSEILS RÉGIONAUX : DES DIFFICULTÉS RÉELLES DONT L'AMPLEUR NE DOIT CEPENDANT PAS ÊTRE SURESTIMÉE

A. DES DIFFICULTÉS RÉELLES DE FONCTIONNEMENT

1. L'absence de majorité

Des difficultés pour constituer des majorités stables ont été rencontrées dans un grand nombre de conseils régionaux élus à la représentation proportionnelle en 1986 et en 1992.

Votre rapporteur ne peut, à cet égard, que reprendre le constat qu'il avait lui-même établi au nom du groupe de travail de la commission des Lois sur le mode de scrutin régional.

Seulement quatre régions disposent actuellement d'une majorité homogène. Il s'agit de l'Auvergne, de la Franche-Comté, de la Basse-Normandie et des Pays de la Loire.

Les autres conseils régionaux sont contraints de rechercher des majorités à partir d'accords avec un ou plusieurs groupes charnières très minoritaires. Ces derniers jouent ainsi un rôle d'arbitre et exercent une fonction-clé sans rapport avec leur représentativité réelle.